Sentenza n. 23/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

27 febbraio 1978, n. 41 ("Conversione in legge, con modificazioni,

del decreto-legge 23 dicembre 1977, n. 942, concernente provvedimenti

in materia previdenziale") e artt. 1 e 3 del d.P.R. 11 febbraio 1987,

n. 32 ("Norme di attuazione dell'art. 10 della legge 15 aprile 1985,

n. 140, sulla previdenza dei dirigenti di aziende industriali gestita

dall'Istituto nazionale di previdenza per i dirigenti di aziende

industriali"), promosso con ordinanza emessa il 18 febbraio 1988 dal

Pretore di Aosta nel procedimento civile vertente tra Gianasso

Giovanni e I.N.P.D.A.I., iscritta al n. 180 del registro ordinanze

1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20,

prima Serie speciale, dell'anno 1988;

Visti gli atti di costituzione di Gianasso Giovanni e

dell'I.N.P.D.A.I., nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi l'avv. Franzo Grande Stevens per Gianasso Giovanni, l'avv.

Mario Capaccioli per l'I.N.P.D.A.I. e l'Avvocato dello Stato Gaetano

Zotta per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto Nel corso di un giudizio in cui era stata richiesta la

declaratoria d'illegittimità del calcolo perequativo effettuato

dall'I.N.P.D.A.I. sulla pensione del ricorrente, il Pretore di Aosta,

con ordinanza emessa il 18 febbraio 1988, ha sollevato, in relazione

agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, rectius articolo unico, della legge 27

febbraio 1978, n. 41 e dell'art. 1, commi primo e terzo, del d.P.R.

11 febbraio 1987, n. 32.

Il giudice a quo richiama la sentenza n. 349 del 12 dicembre 1985

con la quale questa Corte ha dichiarato non fondata la questione di

legittimità dell'articolo unico della legge n. 41 del 1978, norma

estensiva ai pensionati delle gestioni di previdenza, sostitutive ed

integrative dell'A.G.O. dei meno favorevoli criteri di perequazione

delle pensioni superiori al minimo (introdotti, per l'assicurazione

generale, dalla legge n. 160 del 1975).

Premesso che gli effetti negativi della già denunziata normativa

erano destinati ad essere eliminati con separati, specifici,

provvedimenti, secondo la previsione dell'art. 10 della legge n. 140

del 1985, il Pretore osserva che al contrario il successivo d.P.R. n.

32 del 1987, attuativo del citato art. 10, non avrebbe integralmente

realizzato la preannunciata rivalutazione, avendo adeguato le sole

pensioni concesse dopo il 1982, e non anche quelle dei lavoratori

che, come il ricorrente, erano stati collocati in pensione negli anni

1967-1974.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite entrambe le

parti private, le quali hanno anche depositato memorie nell'imminenza

dell'udienza.

L'Istituto ha insistito sull'inammissibilità della questione in

conseguenza del carattere regolamentare del denunziato d.P.R.,

ribadendo, nel merito, la peculiarità che prima degli interventi

normativi caratterizzava le pensioni dei dirigenti industriali

nonché la coerenza del congegno perequativo con il principio

solidaristico e sottolineando infine come la ratio dell'art. 10 della

legge n. 140 del 1985, risieda nell'art. 3 della legge n. 297 del

1982, che, per le pensioni successive al 1° luglio 1982, ha

introdotto il meno favorevole meccanismo di calcolo della pensione

consistente negli ultimi cinque anni di contribuzione (di qui

l'esigenza di riparametrare le pensioni con decorrenza anteriore,

rapportate all'indice dell'ultimo triennio contributivo).

La difesa del ricorrente ha diffusamente argomentato nel senso

della sindacabilità del d.P.R. n. 32 del 1987, osservando poi come

questa Corte avesse subordinato - nella citata sentenza n. 349 del

1985 - la conformità al precetto costituzionale della normativa

allora denunziata all'eliminazione di una disparità di trattamento

che la disciplina ora impugnata ha viceversa perpetuato.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha preliminarmente

eccepito l'inammissibilità della questione concernente l'art. 1 del

d.P.R. n. 32 del 1987 e ha concluso per la declaratoria della

manifesta infondatezza di quella relativa all'articolo unico della

legge n. 41 del 1978. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Aosta, con ordinanza del 18 febbraio 1988 (R.O.

n. 180/1988), solleva questione di costituzionalità, in relazione

agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, dell'art. 1, rectius unico,

della legge 27 febbraio 1978, n. 41 ("Conversione in legge, con

modificazioni, del decreto-legge 23 dicembre 1977, n. 942,

concernente provvedimenti in materia previdenziale") e dell'art. 1,

commi primo e terzo, del d.P.R. 11 febbraio 1987, n. 32 ("Norme di

attuazione dell'art. 10 della legge 15 aprile 1985, n. 140, sulla

previdenza dei dirigenti di aziende industriali gestita dall'Istituto

nazionale di previdenza per i dirigenti di aziende industriali").

Il Pretore remittente considera le norme impugnate un "sistema"

che "per il suo aspetto sostanziale, prescindendo dalla veste formale

indossata, è riconducibile al rapporto esistente fra legge di

delegazione e legge, come diffusamente illustrato nella memoria del

ricorrente".

2. - Nella richiamata memoria si prospettano ben quattro ipotesi

alternative di configurabilità della forza di legge per le norme

impugnate, onde consentire quella verifica della loro conformità a

Costituzione, che sarebbe altrimenti preclusa:

a) malgrado il nomen iuris di "norme di attuazione", il d.P.R.

n. 32 del 1987 conterrebbe norme innovative per una compiuta e

organica disciplina della materia, sorte sulla base di un semplice

"generico impulso programmatico" della legge n. 140 del 1985, e

pertanto esse devono essere riconosciute per norme dotate di forza di

legge;

b) tra la legge n. 140 del 1985 e il d.P.R. n. 32 del 1987 è

delineabile un rapporto di "delegazione implicita o atipica", di cui

ricorrerebbero gli elementi: indicazione della materia, del termine

entro cui esercitare il potere delegato, dei criteri cui questo deve

attenersi; con la conseguenza che il d.P.R. sarebbe non provvedimento

regolamentare, ma legge delegata;

c) il d.P.R. n. 32 del 1987 sarebbe "regolamento delegato"

contenente norme di carattere innovativo esorbitanti "dallo schema

strettamente esecutivo", e rientranti invece nel fenomeno della

"delegificazione";

d) l'art. 10 della legge n. 140 del 1985 non sarebbe

intelligibile se non alla luce delle norme di attuazione di cui al

d.P.R. n. 32 del 1987, dal cui combinato disposto o continuum

normativo deriverebbe il precetto da sottoporre al vaglio della

legittimità costituzionale.

3. - La questione è inammissibile.

L'art. 10 della legge n. 140 del 1985 dispone: "Entro il 30 giugno

1985, le pensioni aventi decorrenza anteriore al

1° luglio 1982, a carico delle forme di previdenza sostitutive ed

esonerative del regime generale dei lavoratori dipendenti, del Fondo

di previdenza per il personale dipendente dalle aziende private del

gas e del Fondo di previdenza per gli impiegati dipendenti dalle

esattorie e ricevitorie delle imposte dirette saranno rivalutate,

sentite le categorie interessate, con separati provvedimenti che

tengano conto dei criteri previsti in materia dalle specifiche

normative delle singole gestioni. I relativi oneri saranno posti a

carico delle gestioni predette e delle categorie interessate".

Dal tenore della disposizione risulta palese la natura del

precetto come mera cautio prodita de futuro, in quanto promessa di

interventi migliorativi avvenire con pluralità di "separati

provvedimenti" di cui non si predeterminano né la forma, né il

numero. La genericità della previsione normativa su riportata, per

l'identificazione formale e sostanziale dei provvedimenti ivi

menzionati, esclude che la legge n. 140 del 1985 possa valere come

legge di delegazione e il provvedimento contenente le norme di

attuazione, di cui al d.P.R. n. 32 del 1987, qualificarsi come legge

delegata.

Quest'ultimo presenta invece caratteri formali e di contenuto

propri dei provvedimenti di natura regolamentare che la Corte per

costante giurisprudenza non ha mai ritenuto di poter sottoporre alla

propria giurisdizione di costituzionalità (cfr. Corte cost. ord. n.

50/1960; sentt. n. 47/1963, n. 94/1964, n. 53/1965; ord. n. 24/1971;

sent. n. 74/1978; ordd. n. 501/1987, n. 344/1988; sentt. n. 504/1988,

n. 1104/1988).

Finché l'evoluzione storica del sistema costituzionale, pur nel

crescente pluralismo delle forme di produzione normativa, conserverà

l'attuale configurazione monistica di forma di governo con potere

legislativo riservato al Parlamento e non riconosciuto in via

originaria e concorrente anche all'esecutivo o ad altri organi, il

controllo, demandato a questa Corte, dall'art. 134 della Costituzione

deve intendersi limitato alle sole fonti primarie.

I regolamenti, privi di abilitazione parlamentare, ne restano

esclusi.

4. - Il tentativo di assorbire, nella specie, il contenuto del

regolamento nella legge, costruendo diacronicamente un precetto

comprensivo dell'articolo unico della legge 27 febbraio 1978, n. 41,

dell'art. 10 della legge 15 aprile 1985, n. 140, nonché dell'art. 1,

commi primo e terzo, del d.P.R. 11 febbraio 1987, n. 32, viene

logicamente a dipendere dalla possibilità di analizzare nel merito

le disposizioni normative racchiuse nella fonte secondaria,

formalmente non collegabile con la interposta legge n. 140 del 1985,

consistendo questa in una mera previsione programmatica e non in una

legge di abilitazione. Il continuum normativo prospettato nella

memoria di parte, pertanto, appare insussistente ai fini del giudizio

di costituzionalità, essendo escluso il controllo della fonte

secondaria.

In ordine a quella che, nella sequenza temporale e asserita

combinazione sistematica, può dirsi la prima delle norme impugnate,

l'art. 1 del decreto-legge 23 dicembre 1977, n. 942, convertito

nell'articolo unico della citata legge 27 febbraio 1978, n. 41, va

ricordato, inoltre, ch'essa è passata indenne all'esame di

costituzionalità operato da questa Corte con sentenza n. 349 del

1985, nonché, più recentemente, con ordinanza n. 712 del 1988, in

ordine agli stessi parametri 3, 36 e 38 della Costituzione invocati

nell'ordinanza di rimessione.