Sentenza n. 229/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

della Regione Friuli-Venezia Giulia, riapprovata il 1° febbraio 2000

(Indennizzo forfetario spettante ai Coordinatori dei servizi sociali,

soppressione delle comunità montane e modalità istruttorie delle

domande di agevolazione per le iniziative finanziate dal Fondo

regionale per lo sviluppo della montagna), promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 24 febbraio

2000, depositato in cancelleria il 3 marzo 2000 e iscritto al n. 9

del registro ricorsi 2000.

Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2001 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la

Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il

Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 2 della delibera legislativa

n. 86-ter (Indennizzo forfetario spettante ai Coordinatori dei

servizi sociali, soppressione delle comunità montane e modalità

istruttorie delle domande di agevolazione per le iniziative

finanziate dal Fondo regionale per lo sviluppo della montagna),

riapprovata dal Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia nella

seduta del 1° febbraio 2000.

2. - La disposizione impugnata prevede, al comma 1, che, a

partire dal 1° luglio 2000, le comunità montane disciplinate dalle

vigenti leggi regionali del Friuli-Venezia Giulia siano soppresse, e

che le loro funzioni vengano trasferite ad altri enti, che avrebbero

dovuto essere individuati con legge regionale da approvarsi entro il

29 febbraio 2000, la quale avrebbe dovuto disciplinare anche i

rapporti patrimoniali ed economico-finanziari tra le comunità

montane e gli enti interessati, oltre a disporre l'assegnazione del

personale. Al comma 2 si prevede che il Presidente della giunta

regionale, dietro deliberazione della stessa, nomini un commissario

liquidatore per ciascuna comunità montana, su proposta dei sindaci

dei comuni facenti parte delle rispettive comunità, formulata in una

assemblea appositamente convocata ai sensi del comma 3 dello stesso

articolo.

3. - Il Governo lamenta la violazione, da parte dell'art. 2 della

citata delibera legislativa:

a) degli artt. 4, 5, 6 e 59 dello statuto speciale della

Regione Friuli-Venezia Giulia (legge costituzionale 31 gennaio 1963,

n. 1), come modificato dall'art. 5 della legge costituzionale

23 settembre 1993, n. 2 (Modifiche ed integrazioni agli statuti

speciali per la Valle d'Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia

Giulia e per il Trentino-Alto Adige);

b) degli artt. 5 e 128 della Costituzione;

c) dell'art. 2 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9

(Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione

Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e

delle relative circoscrizioni); d) dei principî di riforma

economico-sociale e delle norme fondamentali espressi dagli artt. 28

e 29 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie

locali), come modificati dall'art. 7 della legge 3 agosto 1999,

n. 265 (Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti

locali, nonché modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142).

3.1. - Osserva il ricorrente che l'art. 5 della citata legge

costituzionale n. 2 del 1993 ha introdotto, all'art. 4 dello statuto

speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, un numero 1-bis che

attribuisce alla Regione potestà legislativa esclusiva in materia di

"ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni".

Tale potestà non si estenderebbe però fino a includere la

disciplina delle comunità montane, perché la suddetta disposizione

deve essere letta congiuntamente all'art. 58 (rectius 59) e

all'art. 5 dello statuto. La prima delle norme richiamate,

nell'elencare gli "enti locali", non indica le comunità montane: la

potestà legislativa di ordinamento degli enti locali, attribuita in

via esclusiva alla Regione, non comprenderebbe pertanto la disciplina

degli enti che non siano espressamente indicati. Inoltre, l'art. 5

dello statuto, nella elencazione delle materie nelle quali la Regione

ha potestà legislativa concorrente, fa riferimento a "Enti di

carattere locale o regionale" diversi dal comune e dalla provincia, e

anche tale formulazione porterebbe a escludere che la previsione

dell'art. 4 sia da intendere come comprensiva di tutti gli enti

locali. Neppure - afferma il ricorrente - potrebbe essere invocata a

sostegno della scelta operata dal legislatore regionale la

definizione delle comunità montane, fornita dall'art. 28 della legge

n. 142 del 1990, quali "enti locali ... costituiti tra comuni", posto

che tale legge non ha rango costituzionale.

La potestà di "ordinamento" degli enti locali, anche qualora

fosse accolta un'interpretazione estensiva dell'art. 4 dello statuto,

non potrebbe comunque spingersi sino ad ammettere la soppressione

degli stessi, cosicché sarebbe ammissibile solo un intervento

legislativo regionale inteso ad ampliare o a ridefinire le competenze

della comunità montana.

3.2. - A differenza della disciplina delle province e dei comuni,

attribuita in via esclusiva al legislatore regionale sulla base degli

artt. 4 e 59 dello statuto, la regolamentazione delle comunità

montane, non espressamente considerate in tali disposizioni, sarebbe

ammessa - prosegue il ricorrente - solo nei limiti dell'art. 6 dello

statuto (che conferisce alla Regione potestà legislativa integrativa

ed attuativa, tra le altre, nelle materie "per le quali le leggi

dello Stato attribuiscano alla Regione questa facoltà"), integrato

nel caso di specie dalle previsioni dell'art. 28 della legge n. 142

del 1990, come modificato dall'art. 7 della legge n. 265 del 1999.

Gli artt. 28 e 29 della legge di ordinamento delle autonomie

locali riconoscono infatti nella comunità montana un ente locale

dotato di autonomia, sia individuandola quale destinataria diretta di

"interventi speciali per la montagna" disposti dall'Unione europea e

dalle leggi statali, sia attribuendole la competenza ad indicare "gli

strumenti idonei a perseguire gli obiettivi dello sviluppo

socio-economico" definiti anche dall'Unione europea e dallo Stato,

che concorrono finanziariamente alla loro realizzazione; su tale

quadro normativo è intervenuto l'art. 7 della legge n. 265 del 1999

rafforzando, ad avviso del ricorrente, le comunità montane, mediante

l'attribuzione ad esse di funzioni proprie, distinte da quelle dei

comuni.

In questo contesto alle regioni sarebbe riconosciuta dal

legislatore statale non la potestà di sopprimere tali enti bensì la

competenza a dettare per essi una disciplina positiva, mediante

l'introduzione di regole di dettaglio negli ambiti elencati al comma

4 dell'art. 28 (modalità di approvazione dello statuto, procedure di

concertazione, disciplina dei piani zonali e dei programmi annuali,

criteri di ripartizione tra le comunità montane dei finanziamenti

regionali e di quelli dell'Unione europea, ed infine rapporti con gli

altri enti operanti nel territorio), oltre a quelli diffusamente

richiamati negli altri commi dello stesso articolo.

Sia la legge n. 142 del 1990 che la legge n. 265 del 1999,

conclude il ricorrente, conterrebbero una puntuale indicazione di

principî relativi alla istituzione ed alle funzioni delle comunità

montane, principî ai quali la potestà legislativa della Regione deve

conformarsi, restando perciò escluso che essa "possa sopprimere con

disposizione generale tutte le comunità montane operanti nel suo

ambito territoriale".

4. - Si è costituita in giudizio la Regione Friuli-Venezia

Giulia, in persona del Presidente della giunta regionale, chiedendo

che la questione venga dichiarata infondata.

4.1. - La difesa della Regione valuta in primo luogo la

condizione che ritiene preliminare rispetto alla definizione della

questione di legittimità costituzionale: l'ampiezza della potestà

legislativa regionale in materia di "ordinamento degli enti locali e

delle relative circoscrizioni", quale risulta dall'art. 4, numero

1-bis dello statuto speciale.

Sarebbero prive di fondamento giuridico le affermazioni del

ricorrente, secondo le quali la potestà legislativa in tal modo

conferita per un verso non comprenderebbe le comunità montane, per

l'altro - pur essendo espressamente disposta da una fonte di rango

costituzionale - vedrebbe definiti i propri contenuti e i propri

limiti ad opera di una legge ordinaria. Al contrario, rileva la

Regione, la potestà legislativa di cui all'art. 4, numero 1-bis

dello statuto speciale, è da ritenersi "testualmente e chiaramente

riferita a tutti gli enti locali esistenti sul territorio regionale",

per cui la prospettazione che si ricava dal ricorso statale sarebbe

"palesemente lesiva" dell'autonomia costituzionalmente garantita alla

Regione Friuli-Venezia Giulia.

Tale tentativo di "sottovalutazione" della competenza legislativa

regionale risulterebbe anche dal collegamento, proposto dal Governo,

tra il citato art. 4, numero 1-bis e gli artt. 5 e 59, disposizioni

queste che risulterebbero estranee, per il loro contenuto, alla

questione di legittimità costituzionale.

4.2. - La Regione richiama poi la sentenza n. 415 del 1994 della

Corte costituzionale, sostenendo che in essa è stata chiarita la

portata innovativa della legge costituzionale n. 2 del 1993, la quale

"disegna il quadro delle competenze delle regioni ad autonomia

speciale in materia di enti locali", conferendo loro una potestà

legislativa con "carattere di esclusività". La modifica dello

statuto richiederebbe all'interprete una lettura del quadro normativo

di riferimento tale da renderlo coerente con la disposizione

(l'art. 4, numero 1-bis dello statuto) che attribuisce alla Regione

potestà legislativa esclusiva in materia.

Seguendo tale linea interpretativa, la tesi della piena

competenza legislativa risulterebbe confermata anche dal decreto

legislativo n. 9 del 1997 che, imponendo alla Regione il rispetto

degli artt. 5 e 128 della Costituzione, rende "identica" la potestà

legislativa regionale in materia di ordinamento degli enti locali a

quella del legislatore statale, in quanto entrambe sarebbero

assoggettate ai medesimi vincoli e principî, stabiliti a livello

costituzionale.

Ad analoghe conclusioni condurrebbe l'esame comparativo delle

disposizioni in materia contenute negli altri statuti speciali,

considerato che la legge costituzionale n. 2 del 1993 -

nell'interpretazione fornita dalla Corte costituzionale - privilegia

il criterio di maggiore ampiezza delle attribuzioni e di sostanziale

uniformità di disciplina nelle regioni a statuto speciale.

4.3. - La Regione resistente ritiene inoltre non condivisibile la

prospettazione, svolta dal Governo, dell'esistenza di vincoli alla

potestà legislativa regionale derivanti dalla legislazione statale

in materia di enti locali, che conterrebbe norme fondamentali e

principî di riforma economico-sociale relativi anche alle comunità

montane. Queste, al contrario, non sono in alcun modo previste né

disciplinate dalla Costituzione, trovando una definizione espressa

solo agli artt. 28 e 29 della legge n. 142 del 1990: si tratta

perciò di enti non obbligatori, la cui esistenza non può essere

ricondotta né ad un principîo generale dell'ordinamento giuridico

né a norme fondamentali di riforma economico-sociale.

Pertanto la Regione Friuli-Venezia Giulia, nell'esercizio della

potestà di ordinamento degli enti locali, sarebbe vincolata

unicamente dalla tipologia espressamente prevista dalla Costituzione

(art. 114); inoltre la stessa legislazione statale che ad avviso del

ricorrente porrebbe norme di principîo inderogabili dalla

legislazioneregionale, indica, come forme necessarie di ordinamento

delle comunità locali, soltanto i comuni e le province (art. 2 della

legge n. 142 del 1990): le comunità montane sarebbero perciò

soltanto un "possibile strumentoordinamentale ed organizzativo per la

valorizzazione delle zone montane". Neppure sarebbe possibile

ricavaredalla legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il

conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per

la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione

amministrativa), un argomento nel senso della necessità

dell'istituto in esame, ove si consideri che questa legge

(all'art. 1) richiama le comunità montane in un contesto di generica

definizione dell'ente locale.

A sostegno delle proprie argomentazioni, la difesa della Regione

richiama l'art. 2 del decreto legislativo n. 9 del 1997, che

attribuirebbe alle regioni il più ampio potere di allocare le

funzioni pubbliche agli enti locali nel territorio regionale, mentre

l'analogo potere riservato allo Stato (art. 4) avrebbe carattere

eccezionale, perché risponderebbe a interessi nazionali e dunque non

potrebbe "che riguardare enti locali "obbligatori e necessari

dell'ordinamento della Repubblica".

I richiami contenuti nel ricorso a disposizioni dello statuto

sarebbero perciò impropri, dovendosi leggere, interpretare ed

applicare tali disposizioni alla luce della sostanziale modifica

introdotta dalla legge costituzionale n. 2 del 1993. In tale

prospettiva, l'art. 59 dello statuto non potrebbe essere interpretato

come strumento di limitazione degli aspetti ordinamentali e

funzionali degli enti locali non espressamente definiti dalla

Costituzione, trattandosi invece di una disposizione che si limita a

precisare la natura giuridica dei comuni e delle province.

4.4. - Sarebbero inoltre infondate le argomentazioni poste dal

ricorrente a sostegno della natura obbligatoria delle comunità

montane. La legge n. 265 del 1999, modificando l'art. 28, comma 3,

della legge n. 142 del 1990, ne avrebbe infatti delegificato

l'istituzione, prevedendo una riserva di legge regionale solo per

l'individuazione degli ambiti e delle zone omogenee; la stessa

esistenza delle comunità montane sarebbe divenuta meramente

eventuale, poiché la citata legge (art. 28, comma 6) consente la

fusione dei comuni montani il cui territorio coincide con quello di

una comunità montana, prevedendo in tal caso lo scioglimento della

comunità contestualmente all'istituzione del nuovo comune e

l'assegnazione a quest'ultimo delle funzioni e delle risorse

attribuite alla comunità montana in base a norme dell'Unione

europea, statali e regionali. In definitiva, la valorizzazione dei

territori montani perseguita dall'art. 7 della legge n. 265 del 1999

non si traduce affatto, secondo la Regione, nella obbligatorietà

della comunità montana.

Neppure varrebbe, a dimostrare la natura obbligatoria di tali

istituti, la circostanza che di essi si avvalgono lo Stato e l'Unione

europea per il perseguimento di obiettivi di sviluppo socio-economico

o per la realizzazione di programmi di intervento: sarebbe "del tutto

pacifico ed incontestabile" che il raggiungimento di tali obiettivi

non è ostacolato in ambito regionale dall'inesistenza delle

comunità montane. Lo stesso art. 28, comma 3, nella parte in cui

dispone il trasferimento delle funzioni e delle risorse dalla

disciolta comunità montana al comune istituito per fusione, non

esclude che lo Stato e l'Unione europea possano avvalersi di altri

soggetti, al pari di quanto avviene attualmente per le comunità

montane.

5. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura generale dello

Stato ha depositato una memoria nella quale rileva che non risulta

essere stata approvata nel termine previsto dalla delibera impugnata

(29 febbraio 2000) la legge regionale che avrebbe dovuto indicare gli

enti destinatari delle funzioni delle comunità montane, né risulta

"che la Regione abbia sinora ridisciplinato organicamente la

materia". La legge impugnata, determinando una successione nel tempo

tra la soppressione delle comunità montane e il trasferimento ad

altri enti delle loro funzioni, produrrebbe incertezze riguardo alla

normativa applicabile e l'eventualità di un blocco dell'attività

amministrativa: la proposizione del ricorso da parte del Governo

avrebbe "in pratica, evitato una pregiudizievole prolungata

incertezza e precarie gestioni commissariali".

6. - Anche la Regione ha depositato una memoria illustrativa,

nella quale ribadisce le considerazionisvolte nell'atto di

costituzione, in particolar modo soffermandosi sull'inesistenza di un

principîo di riformaeconomico-sociale che, vincolando la potestà

legislativa regionale, imponga la necessaria istituzione delle

comunità montane. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorre contro

l'art. 2 della delibera legislativa della Regione Friuli-Venezia

Giulia, approvata il 29 luglio 1999 e riapprovata dal Consiglio

regionale sul rinvio del Governo il 1° febbraio 2000 (Indennizzo

forfetario spettante ai Coordinatori dei servizi sociali,

soppressione delle comunità montane e modalità istruttorie delle

domande di agevolazione per le iniziative finanziate dal Fondo

regionale per lo sviluppo della montagna).

L'impugnato art. 2 dispone, al comma 1, che "le comunità montane

della Regione previste dalle attuali leggi regionali sono soppresse,

con decorrenza dal 1° luglio 2000. Le relative funzioni saranno

trasferite agli Enti individuati con successiva legge regionale da

approvarsi entro il 29 febbraio 2000, la quale provvederà anche a

disciplinare i rapporti patrimoniali ed economico-finanziari tra le

comunità montane e gli Enti interessati, nonché l'assegnazione del

personale". Nei successivi commi 2 e 3 dello stesso articolo si

prevede la nomina di un commissario liquidatore per ciascuna

comunità montana e si disciplinano le procedure relative.

Ad avviso del ricorrente, la norma impugnata contrasterebbe con

gli artt. 4, 5, 6 e 59 dello statuto speciale della Regione (legge

costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1; modificato dall'art. 5 della

legge costituzionale 23 settembre 1993, n. 2); con gli artt. 5 e 128

della Costituzione; con l'art. 2 del decreto legislativo di

attuazione 2 gennaio 1997, n. 9, e con i principî di riforma

economico-sociale e con le norme fondamentali contenuti negli

artt. 28 (come sostituito dall'art. 7 della legge 3 agosto 1999,

n. 265) e 29 della legge 8 giugno 1990, n. 142 [ora artt. 27 e 28 del

decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi

sull'ordinamento degli enti locali)].

2. - La questione non è fondata.

2.1. - L'art. 4, numero 1-bis dello statuto speciale prevede la

competenza legislativa della Regione in materia di "ordinamento degli

enti locali e delle relative circoscrizioni", da esercitarsi, secondo

l'incipit del medesimo articolo, "in armonia con la Costituzione, con

i principî generali dell'ordinamento giuridico dello Stato, con le

norme fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi

internazionali dello Stato, nonché nel rispetto degli interessi

nazionali e di quelli delle altre Regioni".

Il numero 1-bis dell'art. 4 è stato introdotto dall'art. 5 della

legge costituzionale n. 2 del 1993 (Modifiche ed integrazioni degli

statuti speciali per la Valle d'Aosta, per la Sardegna, per il

Friuli-Venezia Giulia e per il Trentino-Alto Adige), una legge che

"disegna il quadro delle competenze delle regioni ad autonomia

speciale (eccezione fatta per la Sicilia) in materia di enti locali,

privilegiando il criterio di maggiore ampiezza e di sostanziale

uniformità laddove era in precedenza vigente una disciplina

piuttosto riduttiva ed eterogenea" (sentenza n. 415 del 1994). Da

tale legge, "la competenza delle regioni a statuto speciale in

materia di ordinamento di enti locali acquista il carattere di

esclusività e viene ad essere definita con formula identica in tutti

gli statuti speciali", con ciò rimuovendo, secondo una delle

finalità dell'intervento del legislatore costituzionale,

"l'originaria diversità di regime giuridico delle regioni ad

autonomia speciale in materia di enti locali" (citata sentenza n. 415

del 1994): affermazione che abbraccia tutte le regioni ad autonomia

speciale e che si comprende considerando che la Regione siciliana

già era dotata di una "competenza esclusiva" nella stessa materia, a

norma dell'art. 15, terzo comma, dello statuto, pur con le

particolarità derivanti dalla disciplina delle "province siciliane",

configurate come liberi consorzi comunali.

In attuazione della nuova previsione statutaria, dopo e in

conseguenza dell'innovazione introdotta con la legge costituzionale

n. 2 del 1993, è stato emanato il decreto legislativo 2 gennaio

1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione

Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e

delle relative circoscrizioni). L'art. 2 di tale decreto stabilisce

che "la regione, nel rispetto degli articoli 5 e 128 della

Costituzione, nonché dell'articolo 4 dello statuto di autonomia,

fissa i principî dell'ordinamento locale e ne determina le funzioni,

per favorire la piena realizzazione dell'autonomia degli enti

locali".

Secondo la più recente disciplina in materia [art. 28 del

decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi

sull'ordinamento degli enti locali)], le comunità montane sono

"unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montani". Esse

rappresentano un caso speciale di "unioni di comuni" (art. 32 del

decreto legislativo n. 267 del 2000), create in vista della

valorizzazione delle zone montane, allo scopo di esercitare, in modo

più adeguato di quanto non consentirebbe la frammentazione dei

comuni montani, "funzioni proprie", "funzioni conferite" e funzioni

comunali. Nella successione della disciplina legislativa in materia,

è rimasta ferma l'originaria configurazione delle comunità montane

quali enti locali, proiezioni dei comuni che a esse fanno capo, già

risultante, nell'essenziale, dall'art. 4 della legge 3 dicembre 1971,

n. 1102 (Nuove norme per lo sviluppo della montagna), confermata e

precisata dalla legislazione successiva, in particolare dall'art. 28

della legge n. 142 del 1990, nella sua versione originaria e in

quella modificata dalla legge n. 265 del 1999 (Disposizioni in

materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonché

modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142).

Da questa loro configurazione deriva un duplice corollario. In

primo luogo, le comunità montane entrano nel novero degli "enti

locali", precisamente quali "altri enti locali" a norma degli

artt. 118, primo e terzo comma, e 130, primo comma, della

Costituzione. Esse, secondo la legislazione statale, insieme ai

comuni e alle province sono destinatarie della generalità dei

compiti e delle funzioni amministrative che non ne richiedono

l'esercizio a livello regionale (art. 3, comma 2, del decreto

legislativo 31 marzo 1998, n. 112) e contribuiscono a comporre il

sistema delle autonomie sub-regionali, pur senza assurgere a enti

costituzionalmente o statutariamente necessari, quali sono - secondo

gli artt. 114 e 128 della Costituzione e 59, primo comma, dello

statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia - soltanto le

province e i comuni. In secondo luogo, "enti locali" di tale natura,

costituiti a partire dalle autonomie comunali per l'esercizio di

funzioni comuni, costituiscono essi stessi strumenti organizzativi

del sistema delle autonomie locali. Onde, in breve, si può dire

trattarsi di "ordinamento" di enti locali tramite enti locali.

Data dunque questa qualificazione delle comunità montane, la

potestà legislativa della Regione Friuli Venezia Giulia in materia

non deve ritenersi fondata né sull'art. 27 del decreto legislativo

n. 267 del 2000 - disposizione che prevede la disciplina legislativa

regionale su diversi aspetti particolari di organizzazione delle

comunità stesse ma che, anche per l'espressa previsione dell'art. 1,

comma 2, del medesimo decreto legislativo, non si applica alle

regioni a statuto speciale, se incompatibile con le attribuzioni

previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione - né

sull'art. 6, numero 3), dello statuto - norma che attribuisce alla

Regione la facoltà di adeguare alle sue particolari esigenze le

disposizioni delle leggi della Repubblica, tramite norme di

integrazione e di attuazione nelle materie indicate da queste ultime

leggi - bensì direttamente sull'art. 4, numero 1-bis dello statuto

speciale il quale per l'appunto indica, tra le competenze legislative

"esclusive" della Regione, l'"ordinamento degli enti locali".

2.2. - Priva di pregio è l'argomentazione del ricorrente che,

dal citato art. 59 dello statuto ("Le Province ed i comuni della

Regione sono enti autonomi"), vorrebbe inferire una ricostruzione

restrittiva della competenza legislativa regionale indicata

nell'art. 4, numero 1-bis dello statuto stesso, tale da escludere

dagli "enti locali" ivi menzionati tutti gli enti diversi dalle

province e dai comuni, cioè, per quanto riguarda la presente

questione di costituzionalità, le comunità montane. Con questa

affermazione viene ignorata non solo la natura di tali comunità ma

anche l'esistenza, tanto nelle regioni ad autonomia comune quanto in

quelle a statuto speciale, accanto agli enti locali

costituzionalmente necessari, di enti costituzionalmente non

necessari, ma non per questo da escludersi dalla categoria degli enti

locali. Al che si potrebbe aggiungere la stranezza di un ente - la

comunità montana - che, se istituito fuori della Regione

Friuli-Venezia Giulia, è "ente locale" (art. 27, comma 1, del

decreto legislativo n. 267 del 2000, già citato) ma non lo sarebbe

se istituito entro la Regione medesima. Una tanto arbitraria

distribuzione di qualificazioni farebbe torto alla ragionevolezza di

qualunque sistema giuridico.

È poi da escludere ogni valore probante, nel senso

dell'inesistenza di una competenza legislativa primaria relativamente

alle comunità montane, all'accenno che il ricorrente fa alla

competenza legislativa di cui all'art. 5, numero 8), dello statuto:

competenza non esclusiva ma ripartita, tale da incontrare perciò,

oltre ai limiti generali previsti dall'art. 4, anche quello dei

principî fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato nelle singole

materie. La stessa dizione statutaria ("Enti aventi carattere locale

o regionale per i finanziamenti delle attività economiche nella

Regione", e non secondo la formula, erronea per incompletezza,

riportata nel ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri:

"ordinamento degli Enti aventi carattere locale o regionale")

dimostra, senza necessità di spiegazione alcuna, la non pertinenza

della disposizione alla materia degli enti locali attribuita alla

competenza legislativa esclusiva della Regione dall'art. 4, numero

1-bis del suo statuto.

3. - Così chiarita la riconducibilità della materia in esame

all'"ordinamento degli enti locali" di cui all'art. 4, numero 1-bis

dello statuto speciale, si tratta di valutare ora la disposizione

oggetto del ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri dal

punto di vista dei limiti che l'esercizio della competenza

legislativa della Regione incontra in tale materia: limiti

consistenti in quelli che l'art. 4 dello statuto di autonomia prevede

per l'esercizio della potestà legislativa regionale "primaria" e che

il già ricordato decreto legislativo n. 9 del 1997, emanato in

conseguenza e attuazione dell'anzidetto numero 1-bis dell'art. 4,

richiama in generale, indicando altresì specificamente il rispetto

degli artt. 5 e 128 della Costituzione.

Circa la posizione della regione nel sistema delle autonomie

territoriali, si deve innanzitutto riaffermare, anche in riferimento

alle regioni ad autonomia speciale, tanto più dopo la riforma

operata dalla legge costituzionale n. 2 del 1993, ciò che questa

Corte ebbe a riconoscere, in sintesi generale, quanto alle regioni a

statuto ordinario: avere l'ordinamento vigente provveduto, attraverso

una serie di interventi legislativi in attuazione dell'art. 5 e della

IX disposizione transitoria e finale della Costituzione, ad

assicurare gli strumenti di un organico raccordo funzionale tra gli

enti locali e tra questi e la regione, necessari in presenza

dell'espansione dei poteri di autonomia riconosciuti agli enti locali

infraregionali, e avere configurato la regione stessa come "centro

propulsore e di coordinamento dell'intero sistema delle autonomie

locali" (sentenza n. 343 del 1991). Tale ruolo, relativamente alle

regioni ad autonomia ordinaria, risultava, in particolare,

dall'art. 3 della legge n. 142 del 1990 e risulta oggi dall'art. 4

del decreto legislativo n. 267 del 2000; relativamente alle regioni

ad autonomia speciale, esso è implicito nella loro attuale

competenza in materia di ordinamento degli enti locali.

In questa prospettiva, non può essere negato alla Regione

Friuli-Venezia Giulia, nell'esercizio della sua potestà legislativa

esclusiva di "ordinamento degli enti locali", il potere di valutare

le esigenze di coordinamento e di esercizio integrato delle funzioni

degli enti locali e di prevedere, se del caso, gli strumenti

congruenti allo scopo, compresa tra questi l'istituzione di altri

enti locali non necessari, quali sono per l'appunto le comunità

montane, proiezioni organizzative e funzionali degli enti locali

necessari. E, naturalmente, tale valutazione comporta, come aspetto

complementare del medesimo potere di apprezzamento, il potere di

sopprimere quegli stessi enti, una volta ritenuta l'inutilità della

loro sopravvivenza, ai fini per i quali siano stati istituiti.

Tale potere, peraltro, non è assoluto, l'esercizio della

potestà legislativa regionale esclusiva dovendo essere, tra l'altro,

"in armonia con la Costituzione, con i principî generali

dell'ordinamento giuridico della Repubblica, con le norme

fondamentali delle riforme economico-sociali".

Tanto la concreta istituzione quanto la soppressione delle

comunità montane comportano un'intromissione nell'originaria

autonomia organizzativa e funzionale dei comuni interessati,

autonomia che è garantita dagli artt. 5 e 128 della Costituzione non

solo nei confronti dello Stato e delle regioni ad autonomia

ordinaria, ma altresì nei confronti delle regioni ad autonomia

speciale (e infatti, a tali articoli della Costituzione fa ovvio

riferimento anche il citato decreto legislativo n. 9 del 1997). Il

coordinamento tra la competenza regionale esclusiva in materia di

ordinamento degli enti locali e l'originaria posizione costituzionale

di autonomia di questi ultimi comporta - analogamente a quanto questa

Corte già ebbe a statuire nella sentenza n. 83 del 1997, in

riferimento a competenze comunali aventi diretto fondamento

nell'art. 128 della Costituzione - che le determinazioni regionali

relative alla creazione o alla soppressione delle comunità montane,

per le conseguenze concrete che ne derivano sul modo di organizzarsi

e sul modo di esercitarsi dell'autonomia comunale, debbano

necessariamente coinvolgere gli stessi comuni interessati, con

modalità che la legge regionale deve prevedere per assicurare la

necessaria efficacia della partecipazione comunale.

Dell'anzidetto principîo di coinvolgimento degli enti locali

infraregionali nelle determinazioni regionali "di ordinamento" sono

espressione tanto l'art. 3 del decreto legislativo n. 112 del 1998,

quanto l'art. 4 del decreto legislativo n. 267 del 2000. Nel

prevedere che le regioni ad autonomia ordinaria adottino la legge di

allocazione delle funzioni tra i diversi livelli del governo locale e

regionale, anche di natura associativa, il legislatore nazionale ha

stabilito che le regioni stesse istituiscano strumenti e procedure di

raccordo e concertazione, anche permanenti, con gli enti locali

(commi 2 e 5 dell'art. 3 del decreto legislativo n. 112). Sia questo

un principîo generale dell'ordinamento o una diretta conseguenza dei

principî risultanti dagli artt. 5 e 128 della Costituzione, ovvero

l'una e l'altra cosa, la conseguenza comunque è che tale principîo

vale anche nei confronti delle determinazioni in materia di

soppressione delle comunità montane assunte dalle regioni ad

autonomia speciale, nell'esercizio della loro competenza in materia

di ordinamento degli enti locali.

In sintesi: alla Regione Friuli-Venezia Giulia il potere di

(istituire o) sopprimere le comunità montane; ai comuni interessati,

l'effettiva partecipazione all'esercizio di tale potere.

4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene invece che

la soppressione delle comunità montane sia, come tale, vietata dagli

artt. 28 (come sostituito dall'art. 7 della legge n. 265 del 1999) e

29 della legge n. 142 del 1990 (ora, artt. 27 e 28 del decreto

legislativo n. 267 del 2000), dai quali si dovrebbe trarre un

principîo generale dell'ordinamento, o una norma fondamentale di

riforma economico-sociale, che fisserebbe le comunità montane come

elementi costitutivi necessari dell'"ordinamento degli enti locali".

Tanto più - si aggiunge - in quanto le comunità montane sono

chiamate a perseguire gli obbiettivi e ad attuare gli interventi

speciali per la montagna stabiliti dall'Unione europea e dalle leggi

statali (art. 28 del decreto legislativo n. 267 del 2000). L'art. 7

della legge n. 265 del 1999 (ora confluito nell'art. 27 del decreto

legislativo n. 267 del 2000), prevedendo poi l'esistenza di funzioni

proprie delle comunità montane, accanto a quelle loro "conferite", e

attribuendo alla legge regionale solo compiti limitati di disciplina

organizzativa, confermerebbe, con la natura necessaria di tali enti,

l'inesistenza di un potere regionale rivolto alla loro soppressione.

Ma entrambe queste prospettazioni non possono essere accolte.

Innanzitutto - richiamata la natura di ente non

costituzionalmente necessario della comunità montana e la riserva di

competenza esistente a favore della potestà legislativa delle

regioni ad autonomia speciale, anche in forza dell'espressa

disposizione dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 267 del

2000, in tema di ordinamento degli enti locali - la proposizione del

ricorrente circa la natura di "norma fondamentale di riforma

economico-sociale" o "principîo generale dell'ordinamento giuridico

dello Stato" (a norma dell'art. 4 dello statuto speciale della

Regione Friuli-Venezia Giulia) dell'introduzione delle comunità

montane nell'ordinamento dei poteri locali, è puramente assertiva.

Tale introduzione, più semplicemente, costituisce una misura di

razionalizzazione della rete delle autonomie comunali, per

l'esercizio in comune di funzioni che malamente sarebbero gestiteda

enti troppo frammentati sul territorio montano (esercizio in comune

che nella stessa legislazione dello Stato trova anche altre forme di

possibile realizzazione): una misura organizzativa idonea a essere

sostituita da altra, una volta ritenuta insussistente la ragione

della sua previsione. Del resto, il comma 6 dello stesso art. 27 del

decreto legislativo n. 267 del 2000 - a riprova del carattere

strumentale e non essenziale della comunità montana nell'ordinamento

delle autonomie locali in generale - prevede lo scioglimento della

comunità stessa da parte della legge regionale, una volta operata la

"fusione" dei comuni che ne facevano parte fusione alla quale si

potrebbe in ipotesi addivenire anche senza il tramite della previa

costituzione della comunità montana. A ciò, per quanto vale, può

aggiungersi l'osservazione che le comunità montane nella Regione

siciliana, create con la legge regionale 30 novembre 1974, n. 38

(Ordinamento e funzionamento delle comunità montane), sono state

soppresse nell'esercizio di competenza legislativa analoga a quella

riconosciuta alla Regione Friuli-Venezia Giulia, con l'art. 45 della

legge regionale 6 marzo 1986, n. 9 (Istituzione della provincia

regionale).

Quanto alla pretesa di far derivare il divieto di soppressione

delle comunità montane dall'indefettibilità delle funzioni

necessarie all'attuazione dei programmi e al perseguimento degli

obbiettivi di sviluppo delle zone montane stabiliti da atti

dell'Unione europea e da leggi dello Stato (art. 28 del decreto

legislativo n. 267 del 2000), conformemente alla norma di programma

contenuta nell'art. 44, secondo comma, della Costituzione, basta

rilevare in contrario che le comunità montane sono soltanto uno dei

possibili strumenti organizzativi, previsti nell'ambito del sistema

dei poteri locali. Tali funzioni, di per sé, bene possono essere

allocate altrimenti, in base alle particolarità delle situazioni

locali, apprezzate dal legislatore regionale nell'esercizio

discrezionale del suo potere legislativo in tema di "ordinamento

degli enti locali", senza che da ciò l'esercizio di tali funzioni

possa dirsi compromesso.

5. - Non può infine trovare ingresso nel presente giudizio, in

quanto non dedotta nel ricorso ma introdotta successivamente a esso,

la censura mossa allo stesso art. 2 della delibera legislativa, nella

parte in cui prevede una successione temporale tra la soppressione

delle comunità montane (prevista con decorrenza 1° luglio 2000) e il

trasferimento ad altri enti delle loro funzioni (a opera di una legge

regionale da approvarsi entro il 29 febbraio 2000), successione nella

quale, per la possibile inottemperanza a tale ultimo termine, può

inserirsi uno iato, foriero di incertezze normative, se non anche di

paralisi amministrativa.