Sentenza n. 229/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 40 della legge

20 maggio 1982, n. 270 (Revisione della disciplina del reclutamento del

personale docente della scuola materna, elementare, secondaria ed

artistica, ristrutturazione degli organici, adozione di misure idonee

ad evitare la formazione di precariato e sistemazione del personale

precario esistente), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 17 dicembre 1983 dal Consiglio di Stato sul

ricorso proposto dal Provveditore agli studi di Catanzaro ed altro c/

Anzani Maria, iscritta al n. 375 del registro ordinanze 1983 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 260 dell'anno

1983;

2) due ordinanze emesse il 22 giugno e 6 luglio 1984 dal Consiglio

di Stato sui ricorsi proposti dal Ministero della pubblica istruzione

ed altri c/ Petruzzo Concetta ed altri e Robimarga Franca, iscritte ai

nn. 56 e 231 del registro ordinanze 1985 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica nn. 131 bis e 173 bis dell'anno 1985.

Visto l'atto di costituzione di Santoro Mario ed altri, nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1986 il Giudice relatore

Francesco Paolo Casavola;

uditi l'avv. Giulio Pizzuti per Santoro Mario ed altri e l'Avvocato

dello Stato Mario Imponente per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con tre ordinanze, del 17 dicembre 1982 sul ricorso proposto

dal Provveditore agli studi di Catanzaro e dal Ministro della pubblica

istruzione contro Anzani Maria ed altri, del 29 giugno 1984 sui ricorsi

riuniti proposti dal Ministero della pubblica istruzione contro

Petruzzo Concetta ed altri, del 6 luglio 1984 sul ricorso proposto dal

Ministero della pubblica istruzione e dal Provveditorato agli studi di

Ancona contro Robimarga Franca, il Consiglio di Stato, VI Sezione

giurisdizionale, solleva questione di legittimità costituzionale

dell'art. 40 della legge 20 maggio 1982, n. 270, in riferimento agli

artt. 3, primo comma, e 97, primo comma, della Costituzione.

2. - Il d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, all'art. 77, primo comma,

stabiliva, a favore del personale docente in possesso di anzianità di

servizio effettivo nel ruolo di appartenenza non inferiore a cinque

anni, il passaggio ad un ruolo di scuole di grado superiore.

Nel terzo comma lo stesso art. 77 prevedeva: "I passaggi medesimi

sono disposti ogni biennio dopo i trasferimenti e dopo i passaggi di

cattedra per non oltre il 10% delle cattedre che risultino disponibili

dopo i trasferimenti". In conformità disponeva l'art. 25

dell'ordinanza dell'11 dicembre 1978 del Ministro della pubblica

istruzione, ma non invece la circolare telegrafica del 16 giugno 1979,

n. 144, con la quale il Ministro della pubblica istruzione riduceva la

disponibilità dei posti da destinarsi a detti passaggi, detraendovi

quelli corrispondenti a docenti di ruolo privi di sede definitiva,

beneficiari del tredicesimo comma dell'art. 13 della legge 463/78 ed

eventuali diciassettisti.

3. - A seguito di tale mutamento del computo dei posti disponibili,

i Provveditori agli studi, che avevano disposto i passaggi ora

risultanti eccedenti rispetto alla disponibilità, come valutata dalla

circolare telegrafica ministeriale, annullarono i passaggi disposti.

Da qui le impugnazioni dei privati presso i T.A.R. dei

provvedimenti di annullamento. Contro le impugnazioni accolte appellava

il Ministro della pubblica istruzione al Consiglio di Stato. Durante il

giudizio di secondo grado sopravveniva la legge 20 maggio 1982, n. 270,

il cui art. 40 stabilisce che "gli insegnanti elementari di ruolo, che

abbiano ottenuto, nell'anno scolastico 1979 - 80, il passaggio nei

ruoli della scuola media ai sensi dell'art. 77 d.P.R. 31 maggio 1974,

n. 417, e successive modificazioni, passaggio poi revocato per

accertata mancanza di posti nei limiti della riserva di cui al medesimo

art. 77, sono immessi nei predetti ruoli della scuola media, con la

decorrenza prevista dal precedente art. 33, comma quarto, nel posto che

sia stato ad essi attribuito o che hanno occupato per successivi

trasferimenti".

Sulla base di questa norma le parti private eccepiscono la

improcedibilità dell'appello del Ministro della pubblica istruzione

per sopravvenuta carenza di interesse dell'Amministrazione a

coltivarlo.

La VI Sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato solleva

d'ufficio la questione della legittimità costituzionale del detto art.

40 che appare in contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost., perché la

discriminazione tra gli insegnanti elementari, che sono favoriti dalla

immissione in ruolo su revoca di provvedimenti di passaggio, e tutti

gli altri "non risulta fondata su qualche ragionevole giustificazione,

essendo insuscettibile di essere valorizzata a questo effetto la

circostanza che quelli, a differenza di questi, siano stati destinatari

di provvedimenti illegittimi. Né può ravvisarsi il titolo

preferenziale nello stato di fatto che tali provvedimenti hanno posto

in essere e nella inopportunità di modificarlo, perché i passaggi di

ruolo a favore dei ricorrenti (e, a quanto si può ritenere, di tutti

gli insegnanti elementari coinvolti in vicende analoghe) sono stati

annullati prima della data in cui dovevano avere esecuzione".

L'art. 40 contrasterebbe altresì con l'art. 97, primo comma,

Cost., perché i passaggi di ruolo disposti in eccedenza della

disponibilità in organico "contrastano, infatti, con l'esigenza che il

numero dei dipendenti di ogni pubblica Amministrazione non ecceda

quello che con la formazione delle piante organiche è ritenuto

necessario e sufficiente, senza di che la relativa spesa pubblica non

trova più la sua giustificazione nel soddisfacimento di un bisogno

pubblico".

4. - Per il Presidente del Consiglio dei ministri l'Avvocatura

Generale dello Stato interviene contestando che l'art. 40 sia lesivo di

principi costituzionali.

Esso provvede in via di sanatoria a risolvere "il necessario

problema di dare accoglimento ad aspettative che, comunque, si erano

compiutamente formate sulla base di provvedimenti emanati

dall'Amministrazione in una fase di incertezza sull'intreccio degli

effetti delle norme di immissione in ruolo contenute nella legge n. 463

del 1978 con quelli di disposizioni preesistenti quale è l'art. 77 del

d.P.R. n. 417".

In particolare l'Avvocatura contesta che non sussistesse "il titolo

preferenziale dello stato di fatto e della inopportunità di

modificarlo", dato che molti insegnanti avevano assunto servizio nella

scuola media, lasciando liberi i posti nella scuola elementare che

erano già stati occupati per trasferimento. Non sarebbe violato l'art.

3, primo comma, Cost. perché la posizione di aspettativa

sopradescritta non è configurabile per altri soggetti non

determinabili perché non destinatari di alcun provvedimento. Non

sarebbe violato l'art. 97, primo comma, Cost., che sarebbe invece "leso

dall'abnorme ripristino della situazione giuridica regolata dalla norma

ora all'esame di costituzionalità".

L'Avvocatura dello Stato, inoltre, nell'ultimo degli atti di

intervento, dubita della rilevanza della questione di legittimità

costituzionale della improcedibilità degli appelli

dell'Amministrazione, perché, anche verificata la legittimità

costituzionale dell'art. 40, l'interesse dell'Amministrazione a

coltivare l'appello sussisterebbe in ciò che da detta norma non

discende la convalida dei passaggi a suo tempo disposti ma soltanto

l'immissione nei ruoli della scuola media con decorrenza 10 settembre

1981, posticipata quindi di due anni rispetto ai provvedimenti

annullati.

5. - In uno dei giudizi si sono costituite anche le parti private

Mario Santoro, Angela De Carlo, Rosa Cammardella, Giuseppe Margiotta,

Donato Mancusi, Matteo Gallucci, Maria Schirò, Maria Bozza, Donato

Maiorella, Angela Marsico, Angela Laraia, Maria Rita Castaldi

Benedetti, Maria Livia Di Palma, Filomena Di Perna e Faustina Di

Ciaccio, rappresentate e difese dall'avv. Giulio Pizzuti del Foro di

Roma.

Nella loro difesa le parti assumono l'inammissibilità e

l'irrilevanza della questione sollevata adducendo motivazioni analoghe

a quelle svolte dall'Avvocatura dello Stato nel sostenere

l'infondatezza della questione.

Le parti private hanno depositato nei termini una memoria nella

quale ribadiscono l'eccezione di non proponibilità della questione di

legittimità costituzionale sollevata, in quanto il giudizio davanti al

Consiglio di Stato ha per oggetto la legittimità dell'annullamento

d'ufficio del passaggio dei ricorrenti dai ruoli della scuola

elementare a quelli della scuola media dall'anno scolastico 1979 - 80

ai sensi dell'art. 77 d.P.R. 417/1974. Avendo i T.A.R. accolto i

ricorsi, dichiarando l'illegittimità degli annullamenti, ove fosse

respinto l'appello successivamente proposto dall'Amministrazione, la

norma impugnata (art. 40 della legge n. 270/1982) sarebbe del tutto

ininfluente ai fini della decisione.

Nel merito comunque la pretesa discriminazione denunciata

nell'articolo 40 a favore di coloro che hanno ottenuto il passaggio,

poi annullato, e gli altri, sarebbe puramente teorica, in quanto

l'Amministrazione ha in un primo momento disposto i passaggi di ruolo

per tutti gli insegnanti che si trovavano nelle condizioni previste

dall'art. 77 d.P.R. n. 417/ 1974 e li ha successivamente annullati

ugualmente per tutti. Considerato in diritto :

1. - Sono in questione i passaggi degli insegnanti di ruolo della

scuola elementare nel ruolo della scuola media disposti ai sensi

dell'art. 77 del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, per l'anno scolastico

1979 - 80, poi revocati, e quindi, per accoglimento delle impugnative

degli interessati da parte dei T.A.R., convalidati e successivamente,

per appello dell'Amministrazione della P.I., condotti alla seconda

istanza di giudizio del Consiglio di Stato.

Nelle more del giudizio è sopravvenuta la legge 20 maggio 1982, n.

270, il cui art. 40 dispone: "Gli insegnanti elementari di ruolo, che

abbiano ottenuto, nell'anno scolastico 1979 - 80, il passaggio nei

ruoli della scuola media ai sensi dell'art. 77 del decreto del

Presidente della Repubblica 31 maggio 1974, n. 417, e successive

modificazioni, passaggio poi revocato per accertata mancanza di posti

nei limiti della riserva di cui al medesimo art. 77, sono immessi nei

predetti ruoli della scuola media, con la decorrenza prevista dal

precedente art. 33, comma quarto, nel posto che è stato ad essi

attribuito o che hanno occupato per successivi trasferimenti".

2. - La VI Sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato, dinanzi

alla eccezione di improcedibilità proposta dai privati contro

l'appello dell'Amministrazione della P.I. per sopravvenuta carenza di

interesse di questa a coltivarlo, derivata dall'art. 40 della legge 20

maggio 1982, n. 270, che suonerebbe convalida dei provvedimenti di

passaggio poi annullati, ritiene che "non si può argomentare degli

effetti di questa norma senza che ne sia previamente verificata la

legittimità costituzionale".

In effetti la norma sopravvenuta regola puntualmente la situazione

venutasi a determinare a seguito dei provvedimenti adottati

dall'Amministrazione alla stregua della precedente normativa, che è

oggetto delle impugnazioni nei giudizi di merito davanti ai Tribunali

amministrativi.

Né ha rilievo alcuno la diversa decorrenza giuridica della

immissione nei ruoli della scuola secondaria stabilita dalla legge

sopravvenuta - il 10 settembre 1981 - rispetto ai provvedimenti

originari di passaggio risalenti all'anno scolastico 1979 - 80, per

argomentare la non influenza della verifica di costituzionalità

dell'art. 40 della legge 20 maggio 1982, n. 270, sull'interesse a

coltivare l'appello da parte dell'Amministrazione contro le sentenze

dei T.A.R. che hanno avuto l'effetto di conservare situazioni

temporalmente anticipate di due anni.

Il giudice amministrativo, infatti, sopravvenuta la legge di

sanatoria, non può più sindacare l'operato dell'Amministrazione in

base alla disciplina vigente all'epoca dei provvedimenti impugnati. Il

ius superveniens vincola il giudice a rendere effettiva la propria

ratio che consiste nella specie nell'ovviare alle situazioni di disagio

che si erano determinate per la contraddittorietà dei provvedimenti

amministrativi.

Per evitare un tal vincolo, occorre far cadere la norma

sopravvenuta facendo rivivere quella precedente, e a tale scopo

soccorre appunto il richiesto giudizio di costituzionalità.

3. - Il Consiglio di Stato prende in considerazione due profili,

rispettivamente riferiti a contrasto con l'art. 3, primo comma, e

l'art. 97, primo comma, della Costituzione.

Sotto il primo profilo, della lesione del principio di eguaglianza,

la norma, di cui si chiede a questa Corte l'esame di conformità a

Costituzione, userebbe "trattamento di privilegio in favore di alcuni

insegnanti solo perché destinatari di provvedimenti illegittimi,

annullati prima che con la loro esecuzione si consolidassero situazioni

di fatto meritevoli di qualche tutela".

Così come prospettata, la questione non è fondata. L'articolo 40

è una norma di sanatoria di situazioni soggettive poste in essere da

provvedimenti che successivamente l'Amministrazione in via di

autotutela ha revocato. Data codesta peculiare ratio, la disparità di

trattamento non può essere invocata rispetto a situazioni soggettive

non omogenee, quali quelle di estranei all'aspettativa del ripristino

dell'avvenuto passaggio.

Che i provvedimenti revocati non avessero consolidato situazioni di

fatto meritevoli di tutela, perché il loro annullamento avrebbe data

anteriore a quella della loro esecuzione, è considerazione resa non

decisiva dalla circostanza che a seguito di sentenze dei T.A.R. di

accoglimento delle impugnazioni degli interessati, costoro hanno

assunto servizio nei posti attribuiti con i provvedimenti originari. A

tale situazione di fatto, come realmente verificatasi, si riferisce

esplicitamente l'art. 40 i.f.: "nel posto che è stato ad essi

attribuito o che hanno occupato per successivi trasferimenti".

4. - Sotto il secondo profilo, della lesione del principio di buon

andamento dell'amministrazione, disponendosi passaggi di ruolo oltre la

disponibilità dei posti, non si rispetterebbe "l'esigenza che il

numero dei dipendenti di ogni pubblica amministrazione non ecceda

quello che con la formazione delle piante organiche è ritenuto

necessario e sufficiente, senza di che la relativa spesa pubblica non

trova più la sua giustificazione nel soddisfacimento di un bisogno

pubblico".

Anche quanto a siffatto secondo profilo, la questione non è

fondata.

Non sopravviene alcuna ingiustificata e irrazionale sfasatura tra

bisogni pubblici e spesa pubblica quando nell'ambito della stessa

Amministrazione si verifichi passaggio di personale da un ruolo ad un

altro. Né nella specie è intervenuto aumento delle piante organiche

né sono stati disposti passaggi eccedenti i posti in organico, dal

momento che i destinatari dei provvedimenti originari e della sanatoria

di cui all'art. 40 hanno occupato cattedre già esistenti e in

attività di funzionamento.