Sentenza n. 228/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 del

d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 (Disciplina delle funzioni dirigenziali

nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo), e

allegate tabelle, e 16 della legge 18 marzo 1968, n. 249 (Delega al

Governo per il riordinamento dell'Amministrazione dello Stato, per il

decentramento delle funzioni e per il riassetto delle carriere e delle

retribuzioni dei dipendenti statali), nel testo modificato dall'art. 12

della legge 28 ottobre 1970, n. 775, promosso con ordinanza emessa il

26 febbraio 1975 dal tribunale amministrativo regionale per la

Emilia-Romagna su ricorsi Menozzi Fernando e Curti Alceste contro il

Ministero della pubblica istruzione, iscritta al n. 433 del registro

ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 306 del 19 novembre 1975.

Visto l'atto di costituzione di Menozzi Fernando e Curti Alceste,

nonché l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 1976 il Giudice relatore

Angelo De Marco;

uditi gli avvocati Giuseppe Abbamonte e Giuseppe Guarino, per

Menozzi Fernando e Curti Alceste, ed il vice Avvocato generale dello

Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 26 febbraio 1975, emessa nei procedimenti riuniti sui

ricorsi di Menozzi Fernando e Curti Alceste contro il Ministero della

pubblica istruzione, il tribunale amministrativo regionale per

l'Emilia-Romagna ha ritenuto rilevanti e non manifestamente infondate -

sottoponendole quindi all'esame di questa Corte - le questioni di

legittimità costituzionale:

a) dell'art. 1 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 (e allegale

tabelle) in riferimento all'art. 76 della Costituzione, in quanto

contrastante con l'art. 16 della legge di delega 18 marzo 1968, n. 249

(nel testo modificato dall'art. 12 della legge 28 ottobre 1970, n.

775);

b) in via subordinata, delle stesse norme, in riferimento agli

artt. 3, 36 e 97 della Costituzione.

Il Menozzi ed il Curti, entrambi presidi di scuole medie superiori,

avevano chiesto al Ministero della pubblica istruzione che venisse loro

accordato il trattamento economico spettante ai primi dirigenti della

carriera direttiva delle amministrazioni statali ed il Ministero, con i

provvedimenti impugnati davanti al T.A.R., aveva respinto tali

richieste, opponendo, in sostanza, che le norme invocate dai

richiedenti non riguardavano la disciplina della funzione dei capi di

istituti scolastici.

Con l'ordinanza suddetta il T.A.R. perveniva alla decisione

enunciata, rilevando:

che dalle tabelle allegate alle norme denunziate in effetti

risultava che ai presidi delle scuole medie non era riconosciuto il

trattamento dei primi dirigenti statali e che, quindi, i ricorsi non

potevano essere accolti attraverso la semplice interpretazione delle

norme stesse;

che, pertanto, solo attraverso una dichiarazione di illegittimità

costituzionale di dette norme si sarebbe potuto pervenire a tale

accoglimento, donde la rilevanza delle questioni di legittimità

costituzionale prospettate dai patroni delle parti ricorrenti;

che tali questioni risultavano non manifestamente infondate, in

quanto: a) dalla legge di delega non risultava che al personale

dirigente degli istituti di istruzione non si dovessero applicare le

adottande norme sulla disciplina della dirigenza dei funzionari

statali, donde la violazione dell'art. 76 della Costituzione; b) che,

comunque, a parte il rilievo che, in passato, i presidi erano sempre

stati inquadrati su piano identico ed anche superiore a quello dei

provveditori agli studi per i quali le norme denunziate riconoscevano

la qualifica dirigenziale, non poteva disconoscersi che ricorrevano

tutti gli estremi di fatto e di diritto per riconoscere tale qualifica

anche ai presidi: ne conseguiva la violazione degli artt. 3, 36 e 97

della Costituzione.

Dopo gli adempimenti di legge il giudizio, come sopra promosso,

viene ora alla cognizione della Corte.

In tale giudizio si sono costituite le parti private, il patrocinio

delle quali, con gli atti di costituzione, conclude chiedendo che venga

riconosciuta la fondatezza delle proposte questioni, ribadendo, al

riguardo, le argomentazioni già ritenute non manifestamente infondate

con l'ordinanza del T.A.R. ed insistendo nel dedurre la violazione

dell'art. 5 della Costituzione, in tale ordinanza disattesa.

È intervenuto, altresì, il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che, con

l'atto d'intervento, chiede che le proposte questioni vengano

dichiarate infondate, deducendo al riguardo, in sostanza, quanto segue:

a) legittimamente per il personale scolastico, date le sue

particolari caratteristiche, si è sempre ritenuto necessario un

ordinamento speciale, cosicché non può parlarsi di violazione

dell'art. 76 della Costituzione;

b) tale ordinamento speciale tiene il debito conto delle peculiari

caratteristiche del personale scolastico, cosicché il diverso

trattamento giuridico e retributivo per esso preveduto risulta

razionale e pertanto è da escludersi l'asserita violazione degli artt.

3, 36 e 97 della Costituzione.

Con una elaborata memoria, depositata il 22 settembre 1976, il

patrocinio delle parti private illustra dettagliatamente i motivi di

illegittimità già dedotti nell'atto di costituzione, insistendo in

modo particolare, attraverso una minuziosa elencazione delle mansioni

amministrative esercitate dai presidi, nella tesi che tali mansioni non

sono diverse o meno delicate di quelle proprie dei primi dirigenti. Considerato in diritto :

1. - Come si è posto in rilievo in narrativa la Corte è chiamata

a decidere:

a) se gli artt. 1 e seguenti e 47 e seguenti del d.P.R. n. 748 del

1972, nonché le tabelle allegate, violino l'art. 76 della

Costituzione, per essere in contrasto con gli artt. 1 e seguenti della

legge di delegazione n. 249 del 1968, così come modificati dalla legge

n. 775 del 1970, in quanto tali norme riguarderebbero tutti gli

impiegati dello Stato e non consentirebbero di escludere i presidi

delle scuole secondarie dalla disciplina della funzione dirigenziale

dettata con le norme delegate;

b) se gli artt. 1 e seguenti e 47 e seguenti del d.P.R. n. 748 del

1972, le allegate tabelle, nonché gli artt. 1 e 16 della legge n. 249

del 1968, e successive modificazioni, violino gli artt. 3, 36 e 97

della Costituzione, in quanto ai presidi sono conferite funzioni che

potrebbero assimilarsi a quelle proprie della dirigenza statale, in

particolare a quelle esercitate dal personale dirigenziale del

provveditorato agli studi, rispetto al quale sarebbe stata introdotta

una sperequazione ingiustificata a danno dei presidi in precedenza

fruenti di un trattamento economico pari o superiore (art. 3), nonché

per inadeguata valutazione della qualità del servizio prestato (art.

36) con grave incidenza sul buon andamento della pubblica

amministrazione (art. 97).

Le questioni, così prospettate, sono prive di fondamento

giuridico, sotto tutti i profili sopra esposti.

2. - Non sussiste, in primo luogo, la dedotta violazione dell'art.

76 della Costituzione, in quanto né la legge di delegazione 18 marzo

1968, n. 249, né la successiva legge modificativa 28 ottobre 1970, n.

775, si riferiscono al trattamento giuridico del personale docente,

direttivo ed ispettivo della scuola materna, elementare, secondaria ed

artistica dello Stato.

Come, infatti, risulta dalla relazione alla Camera dei deputati del

Ministro per la pubblica istruzione sul disegno di legge

perfezionatosi, poi, nella legge 30 luglio 1973, n. 477, di delegazione

al Governo per l'emanazione di norme sullo stato giuridico di detto

personale, tali norme avrebbero dovuto essere emanate in forza della

legge di delegazione 20 dicembre 1954, n. 1181 e con l'adeguamento dei

criteri stabiliti dall'art. 7 di tale legge, entro l'11 gennaio 1956.

Alla data dell'11 gennaio 1956, invece, poté essere approvato

soltanto lo "Statuto degli impiegati civili dello Stato" con d.P.R. 11

gennaio 1956, n. 17 insieme con il decreto 11 gennaio 1956, n. 16

sull'"Ordinamento delle carriere degli impiegati dello Stato" poi

trasfusi nel "Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto

degli impiegati civili dello Stato", approvato con d.P.R. 10 gennaio

1957, n. 3, l'art. 384 del quale, peraltro, fa "salve le disposizioni

speciali vigenti", tra l'altro, "per il personale insegnante, direttivo

ed ispettivo delle scuole".

Venuti, così, a cessare i poteri, come sopra delegati, restava

aperto il problema di un aggiornamento della "disciplina speciale"

relativa a detto personale'.

La soluzione di tale problema venne a formare oggetto di apposito

disegno di legge, approvato dal Consiglio dei ministri, presentato alla

Camera dei deputati nel dicembre del 1966 (n. 2107) come di "Delega al

Governo per l'emanazione di norme sullo stato giuridico del personale

direttivo, docente ed assistente della scuola".

L'iter successivo di questo disegno di legge si incrociava con

quello del riordinamento delle carriere, del trattamento economico e di

quiescenza dei pubblici dipendenti in generale e dei dipendenti statali

in particolare, che poi si concluse nelle leggi di delegazione n. 249

del 1968 e n. 775 del 1970 ed infine nel d.P.R. n. 748 del 1972.

Il disegno di legge n. 2107, invece, venne a decadere nella

primavera del 1968 per fine legislatura ed altrettanto ebbe a

verificarsi, per lo scioglimento delle Camere, per altro disegno di

legge di delegazione che pur aveva ottenuto definitiva approvazione

della Camera dei deputati nella seduta del 14 luglio 1971 ed era stato

trasmesso al Senato.

Di qui la nuova legge di delegazione n. 477 del 1973, in attuazione

della quale è stato emanato il d.P.R. 30 gennaio 1976, n. 13, sul

riordinamento dei ruoli del personale docente, direttivo ed ispettivo

della scuola materna, elementare, secondaria ed artistica dello Stato.

Resta così dimostrato che la delegazione conferita al Governo con

le leggi n. 249 del 1968 e n. 775 del 1970 non si estendeva

all'ordinamento speciale del personale docente, direttivo ed ispettivo

della scuola e che quindi legittimamente il d.P.R. n. 748 del 1972 tale

ordinamento non ha contemplato.

3. - Escluso, per le ragioni sopra esposte, che vi sia stata

violazione dell'art. 76 della Costituzione, resta da accertare se, con

il non comprendere nelle delegazioni di cui alle citate leggi n. 249

del 1968 e n. 775 del 1970 anche il personale docente, direttivo ed

ispettivo della scuola, il legislatore sia incorso nella violazione

delle norme di cui agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, denunziata

dal giudice a quo.

Al riguardo non può negarsi che con la legge di delegazione n.

1181 del 1954 il legislatore si fosse proposto un riordinamento delle

carriere di tutto il personale dello Stato che, discostandosi dai

criteri rigorosamente unitari che informavano la legge 11 novembre

1923, n. 2395, tenesse presenti le particolari caratteristiche di

alcune categorie di personale per le quali si rendeva necessario un

ordinamento speciale.

Senonché, come sopra si è rilevato, con tale delegazione si è

pervenuti soltanto a quei decreti delegati n. 16 e n. 17 dell'11

gennaio 1956, trasfusi nel "Testo unico delle disposizioni concernenti

lo statuto degli impiegati civili dello Stato", approvato con d.P.R.

10 gennaio 1957, n. 3.

Mentre per talune categorie restavano fermi gli ordinamenti

speciali che - anche vigente l'ordinamento gerarchico del 1923 - si

erano dovuti adottare da tempo (ordinamento giudiziario, ordinamento

del personale diplomatico, ordinamento degli ufficiali e sottufficiali

delle forze armate) e per un'altra categoria - appunto quella alla

quale si riferisce il presente giudizio - non si riuscivano a

perfezionare le più volte progettate leggi di delegazione sopra

citate, dirette a disciplinare il necessario ordinamento speciale, non

si era ancora pervenuti a concretizzare una disciplina adeguata

dell'ordinamento di quel personale addetto ai servizi centrali e

periferici dei Ministeri che costituisce la struttura portante

dell'Amministrazione statale.

Vi si è, infine, pervenuti con quelle leggi n. 249 del 1968 e n.

775 del 1970 di delegazione, il cui essenziale criterio informatore

risulta dalla intitolazione del decreto di attuazione n. 748 del 1972:

"Disciplina delle funzioni dirigenziali nelle amministrazioni dello

Stato, anche ad ordinamento autonomo".

Si è, così, creata nell'ambito delle carriere direttive

dell'Amministrazione statale una particolare categoria di funzionari,

caratterizzata da una rigorosa selezione qualitativa, alla quale, con

l'attribuzione di una larga sfera di potestà decisionale e

corrispondente responsabilità, viene affidata la dirigenza

dell'Amministrazione, con quella agilità e prontezza di decisione e di

azione che sono necessarie in funzione della corretta attuazione

dell'art. 97 della Costituzione.

Di qui la necessità di tenere nettamente distinta l'attività

strettamente amministrativa da ogni altra attività inerente ad altri

settori, anche essenziali, delle attribuzioni statali, dato che la

funzione dirigenziale è collegata alla tradizionale articolazione

degli uffici ministeriali in direzioni generali, uffici centrali

assimilabili e divisioni, articolazione che, in quanto ne ricorrano le

condizioni, si estende agli uffici periferici, la cui situazione deve

essere disposta con legge, anche ai fini delle determinazioni delle

qualifiche dei funzionari da preporre alla loro direzione (art. 2,

commi primo, quinto, sesto e settimo, della legge n. 249 del 1968).

Infatti, con il d.P.R. n. 748 del 1972, sono stati dettagliatamente

specificati i compiti dei dirigenti sia degli uffici centrali, sia di

quelli periferici (art. 2) in relazione agli uffici ai quali debbono

essere preposti ed, in particolare, per quanto attiene ai primi

dirigenti di uffici periferici (art. 6) dispone che debbono essere

preposti ad uffici con circoscrizione provinciale o di particolare

importanza.

Inoltre (art. 6 secondo comma) "negli uffici periferici diretti da

dirigenti con qualifica superiore, essi (ossia i primi dirigenti) sono

preposti alle ripartizioni di livello corrispondente alla divisione,

ove esistano, o svolgono altre funzioni di pari rilevanza previste

dalle disposizioni particolari concernenti le singole amministrazioni".

Dal che chiaramente si desume che gli uffici periferici ai quali i

primi dirigenti possono essere preposti o debbono avere circoscrizione

provinciale o debbono essere di livello corrispondente alla divisione o

di pari rilevanza.

Ora, tenuto presente che oggetto del giudizio a quo è la richiesta

del riconoscimento ai presidi delle scuole medie della qualifica di

primo dirigente e non semplicemente quello dell'attribuzione del

trattamento economico di tale qualifica, alla stregua delle

considerazioni che precedono, deve escludersi che sussistano le

denunziate violazioni degli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, che

inficierebbero le norme delle leggi n. 249 del 1968 e n. 775 del 1970,

in base alle quali quel riconoscimento è stato negato.

Si deve, infatti, rilevare che in base all'ordinamento speciale per

il personale docente, direttivo ed ispettivo della scuola, i presidi

delle scuole secondarie - anche se in qualche periodo hanno avuto

attribuito grado uguale e perfino superiore a quello dei provveditori

agli studi - rispetto ai quali si lamenta la disparità di trattamento

ai fini del presente giudizio - sono stati sempre inquadrati nei ruoli

del personale della scuola.

Si hanno, quindi, posizioni differenziate - essendo stati invece i

provveditori agli studi sempre inquadrati nei ruoli del personale

amministrativo - il che, secondo la costante giurisprudenza di questa

Corte, legittima una disciplina del pari differenziata.

Per uniformarsi a tale giurisprudenza occorre, pertanto, accertare

se quelle differenziazioni abbiano un fondamento razionale.

Al riguardo basta rilevare che, anche se tra le attribuzioni dei

presidi ve ne sono alcune di carattere amministrativo di non

trascurabile rilevanza, la loro prevalente attribuzione è quella di

sopraintendere al governo della scuola, soprattutto sotto il profilo

didattico ed è appunto per questo che i presidi sono sempre stati e

sono tuttora prescelti tra il personale docente laureato e fanno parte

dei ruoli della scuola.

D'altra parte per codesto personale non è possibile neppure

ipotizzare una funzione dirigenziale paragonabile a quella sopra

illustrata riguardante il personale amministrativo. Si tratta, invero,

di un personale che, dall'inizio della carriera fino al suo termine,

anche se di alto livello scientifico, quale quello universitario,

esercita le stesse funzioni di studio e di insegnamento, che possono

differenziarsi per efficacia, in relazione alle doti personali di chi

le esercita, ma, funzionalmente, non si prestano ad alcuna

classificazione o differenziazione, tanto vero che in detta carriera

non è preveduta altra progressione che non sia quella meramente

economica.

Comunque, l'attribuzione ai presidi della qualifica di primo

dirigente implicherebbe il passaggio nel ruolo amministrativo il che, a

parte ogni altra considerazione, non sarebbe possibile, in quanto, come

sopra si è rilevato, ai sensi dell'art. 6 del d.P.R. n. 748 del 1972,

occorrerebbe per essi la circoscrizione provinciale. Le scuole citate

dal patrocinio delle parti private e dirette da funzionari con

qualifica dirigenziale, sono infatti scuole speciali uniche in tutto il

territorio nazionale e, quindi, con circoscrizione più che

provinciale.

Né può opporsi che le scuole rientrano tra le "amministrazioni ad

ordinamento autonomo" alle quali si applicano le norme sulla dirigenza,

dato che, anche se la formulazione dell'art. 384 del t.u. 10 gennaio

1957, n. 3, può far sorgere qualche dubbio al riguardo, nel caso del

personale scolastico si tratta di ordinamento speciale e non autonomo,

come dimostra la dipendenza diretta dal Ministero della pubblica

istruzione ed, in sede decentrata, dal provveditore agli studi, per

quanto riguarda la parte meramente amministrativa.

Pienamente razionale e rispondente all'ordinamento instaurato col

d.P.R. n. 748 del 1972 risulta, quindi, la differenziata disciplina in

esame, con la conseguenza che, come già si è detto, non sussiste la

dedotta violazione del principio di eguaglianza.

Altrettanto è a dirsi per la dedotta violazione dell'art. 36

della Costituzione, che attiene al trattamento economico.

Invero, attualmente, i provveditori agli studi hanno la qualifica

di dirigente superiore e non di primo dirigente e quindi il loro

trattamento economico non è comparabile con quello dei presidi.

Inoltre, sta di fatto che i presidi - per i quali, a conferma della

loro prevalente qualità di docenti era da tempo istituita

un'indennità di studio (vedasi da ultimo la legge 15 febbraio 1963, n.

355) - hanno uno stipendio base ed un'indennità (ora definita "assegno

annuo pensionabile"), nel loro complesso di poco inferiore allo

stipendio base ed all'indennità di funzione dei primi dirigenti, il

che, attesa la diversità di posizione posta sopra in rilievo, ben può

attribuirsi ad esatta e non errata applicazione dell'art. 36, il quale

evidentemente lascia al legislatore un certo margine di

discrezionalità.

Escluse così le violazioni sia dell'art. 3, sia dell'art. 36 della

Costituzione, viene meno anche quella dell'art. 97 della Costituzione,

che sulla loro esistenza dovrebbe trovare fondamento.