Sentenza n. 227/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8 legge 9

agosto 1978, n. 463 (Modifica dei criteri di determinazione degli

organici e delle procedure per il conferimento degli incarichi del

personale docente e non docente; misure per l'immissione in ruolo del

personale precario nelle scuole materne, elementari, secondarie ed

artistiche, nonché nuove norme relative al reclutamento del personale

docente ed educativo delle scuole di ogni ordine e grado) promosso con

ordinanza emessa il 16 novembre 1981 dal T.A.R. per il Lazio sul

ricorso proposto da Salvati Olga c/ Provveditore agli studi di Roma ed

altro iscritta al n. 641 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25 dell'anno 1984;

visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 giugno 1986 il Giudice relatore

Giuseppe Ferrari;

udito l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza in data 16 novembre 1981 (pervenuta alla Corte

costituzionale il 7 luglio 1983) il Tribunale amministrativo regionale

del Lazio ha sollevato, su eccezione di parte, questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 36 Cost.,

dell'art. 8,1.9 agosto 1978, n. 463, nella parte in cui non prevede che

alle assistenti di scuola materna statale "utilizzate come insegnanti

di scuola materna" sia riconosciuto il trattamento economico

corrispondente alle mansioni effettivamente svolte e corrisposto alle

insegnanti di scuola materna non di ruolo.

2. - Si espone in ordinanza che la ricorrente Olga Salvati -

assistente di ruolo di scuola materna statale, "utilizzata",

dall'inizio dell'anno scolastico 1979/1980, quale insegnante di scuola

materna ai sensi dell'art. 8, sesto comma, della legge n. 463 del 1978

- aveva chiesto che le venisse riconosciuto il diritto ad un

trattamento economico corrispondente alle mansioni stabilmente e

continuativamente espletate in base ad incarico formale conferitole

dalla stessa amministrazione, e, dunque, quantomeno quello attribuito

alle insegnanti di scuola materna non di ruolo.

3. - Premesso che - secondo quanto ritenuto anche dal T.A.R. della

Calabria (sez. di Catanzaro, 11 aprile 1981, n. 163) - in mancanza di

specifiche, diverse indicazioni deve concludersi che il legislatore

abbia voluto tener fermo il trattamento economico corrispondente alla

qualifica in concreto ancora rivestita dal personale che pure è

chiamato ad espletare in modo stabile e continuativo, diverse e

superiori mansioni, il giudice a quo rileva che la norma non consente

al personale in questione di sottrarsi (sino alla fine dell'anno

scolastico 1981/1982) all'incarico. Ed osserva che tale situazione di

prolungata soggezione dell'assistente di scuola materna all'obbligo di

espletare le mansioni proprie della qualifica superiore senza

l'attribuzione del corrispondente trattamento economico sembra porsi in

aperto contrasto col principio, stabilito dall'art. 36 Cost., del

diritto del lavoratore a percepire una retribuzione proporzionata alla

quantità e qualità del lavoro espletato.

4. - Inoltre, la sperequazione tra la posizione di detto personale

e quella del personale insegnante precario della scuola materna - che

fruisce del trattamento economico iniziale spettante al personale di

ruolo benché non stabilmente inserito nell'apparato amministrativo,

sì da potersi liberamente sottrarre all'espletamento di eventuali

incarichi - renderebbe palese, sotto tale profilo, anche la violazione

dell'art. 3 Cost. Né tale sperequazione - conclude il giudice a quo -

può ritenersi in qualche modo compensata dalla sicurezza, per il

personale in questione, di un successivo collocamento nel ruolo delle

insegnanti: l'art. 8, nono comma, prevede, infatti, che le assistenti

che abbiano svolto le superiori mansioni di insegnante in quanto in

possesso del prescritto titolo di studio (art. 8, sesto comma), ma che

non abbiano conseguito entro l'inizio dell'anno scolastico 1982/1983 la

prescritta abilitazione, transitino nei ruoli provinciali della

carriera esecutiva, con qualifica dunque corrispondente a quella di

assistente e non già a quella superiore.

5. - L'Avvocatura dello Stato, intervenuta in rappresentanza del

Presidente del Consiglio dei ministri, ha instato per la declaratoria

di infondatezza della sollevata questione di legittimità

costituzionale.

Si osserva in atto d'intervento che l'"utilizzazione" delle

assistenti come insegnanti - in un contesto caratterizzato dalla

disposta soppressione dei ruoli dall'inizio dell'anno scolastico

1982-1983 - fu del tutto provvisorio in quanto, alla data predetta,

queste sarebbero comunque alternativamente passate nei ruoli delle

insegnanti ovvero della carriera esecutiva amministrativa. E ciò

giustificherebbe il mantenimento, nel periodo in questione, del

trattamento economico acquisito nella carriera di provenienza; tanto

più che in materia di pubblico impiego la giurisprudenza ha elaborato

il "principio in virtù del quale l'espletamento temporaneo di mansioni

proprie di una qualifica superiore non comporta l'attribuzione del

trattamento economico relativo, essendo necessario a tale scopo il

conferimento giuridico, con l'atto di nomina, della qualifica stessa".

Quanto al raffronto col trattamento economico del personale

precario insegnante, l'Avvocatura nega ogni sperequazione in base alla

considerazione che spesso il trattamento economico già acquisito dalle

assistenti di ruolo (quarta qualifica) è superiore a quello iniziale

della sesta qualifica attribuito alle insegnanti incaricate di scuola

materna (ex legge 11 luglio 1980, n. 312 e d.P.R. 2 giugno 1981, n.

271).

Alla pubblica udienza l'Avvocatura dello Stato ribadiva i propri

assunti. Considerato in diritto :

1. - La legge 18 marzo 1968, n. 444, avente per oggetto

l'"ordinamento della scuola materna statale", dispone che fanno parte

di questa, accanto alle "insegnanti", le quali "debbono essere fornite

di diploma rilasciato dalle scuole magistrali o dagli istituti

magistrali", nonché di una "abilitazione specifica" (art. 9, secondo

comma), anche le "assistenti", le quali "debbono essere fornite del

titolo di studio conseguito al termine di una scuola secondaria di

primo grado o di titolo equipollente" (art. 9, terzo comma), col

compito di coadiuvare "le insegnanti nella vigilanza e nell'assistenza

dei bambini" (art. 15, primo comma), e che, tanto le une, quanto le

altre, "sono iscritte in rispettivi ruoli organici provinciali

istituiti presso i provveditori agli studi" (art. 11, cpv.). Con

riguardo a tale ordinamento, la legge 9 agosto 1978, n. 463, recante,

fra l'altro, "misure per l'immissione in ruolo del personale precario

delle scuole materne", dopo avere stabilito la soppressione, con

decorrenza dall'inizio dell'anno scolastico 1982 - 83, dei suddetti

ruoli provinciali delle assistenti (art. 8, primo comma), detta

apposita disciplina per la categoria in parola prevedendo tre distinte

ipotesi: le assistenti che conseguano il titolo di studio e

l'abilitazione prescritti per l'insegnamento, "sono nominate nei ruoli

delle insegnanti delle scuole materne statali" (art. 8, quarto comma);

quelle che non conseguano, né titolo di studio, né abilitazione,

"sono iscritte anche in soprannumero, nei ruoli provinciali della

carriera esecutiva" (art. 8, nono comma); quelle, infine, che

conseguano solo il titolo di studio "sono utilizzate come insegnanti di

scuola materna" (art. 8, sesto comma).

2. - La questione è stata sollevata nei confronti di quest'ultima

ipotesi normativa - in sostanza, nei confronti dell'istituto

dell'utilizzazione - e nasce da un ricorso proposto dinanzi al T.A.R.

del Lazio da tale Salvati Olga, assistente di scuola materna, che

essendo stata "utilizzata" quale insegnante negli anni scolastici 1979

- 80 e 1980 - 81, ha chiesto al giudice amministrativo di volerle

riconoscere il diritto al trattamento economico proprio della qualifica

di insegnante di scuola materna statale.

Il T.A.R. del Lazio impugna la disposizione di cui all'art. 8,

sesto comma, legge n. 463 del 1978, così argomentando: l'istituto

dell'utilizzazione non prevede esplicitamente e specificamente il

trattamento economico spettante alle assistenti utilizzate, e "deve,

dunque, ritenersi che il legislatore abbia voluto mantenere" ad esse

quello "corrispondente alla qualifica in concreto ancora rivestita". Ma

se la disposizione va interpretata in tal senso - ed in tal senso si

sarebbe "espressa recentemente anche la giurisprudenza" - , allora va

imputato al legislatore di avere omesso di considerare che nella

specie, per un verso si tratta dell'espletamento "in modo stabile e

continuativo" di "diverse e superiori mansioni", non già temporaneo e

provvisorio di "funzioni suppletive o vicarie", per altro verso

l'utilizzata "non può sottrarsi... all'espletamento delle superiori

mansioni", "se non con evidenti conseguenze sul piano disciplinare",

sicché ne deriverebbe una "situazione di prolungata soggezione...

all'obbligo di espletare le mansioni proprie della superiore qualifica,

senza l'attribuzione del corrispondente trattamento economico".

Secondo il giudice a quo, l'omessa previsione, nell'art. 8, sesto

comma, legge n. 463 del 1978, a riguardo delle assistenti utilizzate

"di una retribuzione corrispondente alle mansioni effettivamente

svolte" comporterebbe l'illegittimità costituzionale di detta

disposizione. Questa, infatti, si porrebbe "in aperto contrasto con il

principio, sancito dall'art. 36 Cost., del diritto del lavoratore a

percepire una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del

lavoro espletato". Ma confliggerebbe altresì con l'art. 3 Cost., in

quanto "la posizione delle assistenti... "utilizzate" appare...

manifestamente sperequata rispetto a quella del personale insegnante

precario della scuola materna", che, "pur non stabilmente inserito

nell'apparato amministrativo - sì da potersi sottrarre liberamente e

senza conseguenze all'espletamento di eventuali incarichi - fruisce del

trattamento economico iniziale spettante al personale di ruolo".

3. - Da parte sua, l'Avvocatura dello Stato, intervenuta in

rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, osserva che

l'"utilizzazione", guardata nel contesto della disciplina che la

prevede, si rivela come "posizione radicalmente provvisoria", nel senso

che le "utilizzate" sono destinate a transitare o nei ruoli delle

insegnanti o in quelli della carriera esecutiva amministrativa, e che,

per "principio elaborato dalla giurisprudenza con riferimento alle

caratteristiche peculiari del pubblico impiego... l'espletamento

temporaneo di mansioni proprie di una qualifica superiore non comporta

l'attribuzione del trattamento economico relativo, essendo necessario a

tale scopo il conferimento giuridico, con l'atto di nomina, della

qualifica stessa". E per quanto riguarda la denunciata violazione

dell'art. 3 Cost., l'Avvocatura contesta l'asserita disparità di

trattamento economico rispetto a quello del personale insegnante

precario della scuola materna, rileva che "le assistenti interessate",

in quanto di ruolo, versano "in una posizione economica più elevata di

quella iniziale della carriera degli insegnanti incaricati", e conclude

conseguentemente per la dichiarazione di rigetto della questione.

4. - La questione non è fondata.

La denuncia di illegittimità costituzionale viene poggiata

fondamentalmente su due affermazioni: l'istituto della "utilizzazione"

si configurerebbe come "obbligo" per le assistenti di esercitare "in

modo stabile e continuativo" le funzioni delle insegnanti;

l'"utilizzazione" in parola comporterebbe l'esercizio di "mansioni",

non solo "diverse", ma anche "superiori". Senonché, entrambe le

affermazioni non trovano riscontro nella realtà normativa.

L'art. 8, legge n. 463 del 1978, avendo disposto al primo comma la

soppressione dei ruoli provinciali delle assistenti, ha inteso

disciplinare nei successivi commi la sorte di queste. Trattasi pertanto

di regime transitorio, stabilito proprio in vista del "progressivo

esaurimento dei ruoli provinciali", come testualmente recita l'art. 8,

ottavo comma. Ora, non è dato comprendere come possa, in rapporto ad

una così chiara disciplina transitoria, qualificarsi "stabile e

continuativo" l'incarico in parola, per cui, se anche fosse

configurabile un "obbligo", esso sarebbe innegabilmente temporaneo. Ma

il vero è che il legislatore non ha inteso stabilire alcun "obbligo",

bensì - a parte il rilievo che nella specie, almeno per quanto

riguarda l'"utilizzazione" per l'anno scolastico 1980 - 81, il relativo

provvedimento risulta disposto a domanda - dare alle assistenti

l'opportunità di conseguire nel frattempo anche la prescritta

abilitazione e, quindi, di ottenere la sistemazione nei ruoli delle

insegnanti, anziché in quelli della carriera esecutiva.

In quanto, poi, all'esercizio di mansioni asseritamente "diverse e

superiori", sembra bastevole rilevare non solo che le assistenti

vengono utilizzate come insegnanti, ma anche che queste vengono

utilizzate come assistenti. Lo dispone esplicitamente l'art. 8, ottavo

comma, a sensi del quale, infatti, "in relazione al progressivo

esaurimento dei ruoli provinciali, le mansioni affidate alle assistenti

sono attribuite alle insegnanti". Trattasi di misure caratterizzate

dalla provvisorietà - per cui ben a ragione l'Avvocatura parla di

"posizione radicalmente provvisoria" - , che trovano piena

giustificazione in un regime transitorio e nella legittima

preoccupazione del legislatore di assicurare il più sollecito

passaggio dal vecchio al nuovo ordinamento.

Le suesposte considerazioni mostrano come l'invocazione all'art. 36

Cost. non si sostenga sugli argomenti offerti dal giudice a quo.

5. - Neppure ha pregio la censura formulata in riferimento all'art.

3 Cost.. Supposto pure che il personale insegnante precario della

scuola materna goda di un trattamento economico più favorevole - il

che l'Avvocatura contesta in fatto - , personale di ruolo e personale

precario non sono comparabili, stante la diversità del loro rapporto

con l'amministrazione da cui dipendono. L'uno ha la stabilità, cioè

la sicurezza del posto di lavoro con i diritti che vi sono connessi,

l'altro è esposto al rischio della perdita del posto, sicché non

potrebbe dirsi sicuramente ingiustificato, l'eventuale suo miglior

trattamento economico, che in un certo senso ne compenserebbe la

precarietà.