Sentenza n. 226/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 36 della legge

20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità

dei lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale

nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), promosso con

ordinanza emessa l'8 febbraio 1996 dalla Corte di cassazione sul

ricorso proposto da Pennisi Michele contro la Brumital S.p.a. ed

altra, iscritta al n. 1358 del registro ordinanze 1996 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale,

dell'anno 1997;

Udito nella camera di consiglio del 28 gennaio 1998 il giudice

relatore Massimo Vari;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa l'8 febbraio 1996 (R.O. n. 1358 del

1996), la Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 36 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme

sulla tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà

sindacale e dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul

collocamento).

Secondo il rimettente, la disposizione si pone in contrasto con

l'art. 3, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui non

prevede - contrariamente a quanto contemplato, invece, per i

provvedimenti di concessione di benefici accordati dallo Stato e da

enti pubblici ad imprenditori e per i capitolati di appalto attinenti

all'esecuzione di opere pubbliche - l'inserzione obbligatoria, nei

contratti aventi ad oggetto la concessione di pubblici servizi, della

clausola di equo trattamento, determinante l'obbligo per il

beneficiario o appaltatore di applicare o di far applicare, nei

confronti dei lavoratori dipendenti, condizioni non inferiori a

quelle risultanti dai contratti collettivi di lavoro della categoria

e della zona.

2. - La questione è stata sollevata nell'ambito del giudizio

promosso da Pennisi Michele, medico alle dipendenze della Casa di

cura "S. Maria Center" S.p.a. nel periodo dal gennaio 1980 al luglio

1988, per ottenere la condanna del datore di lavoro alla

corresponsione di emolumenti ed indennità retributive sulla base del

più favorevole trattamento economico previsto dal contratto

collettivo 15 luglio 1987, laddove, invece, la società aveva

continuato a far riferimento al previgente contratto collettivo.

Il giudice a quo, fra i vari motivi di impugnazione addotti dal

ricorrente (erronea determinazione del giudice d'appello

sull'inapplicabilità, al caso sottoposto a cognizione, dell'art. 36

della legge n. 300 del 1970; legittimazione diretta ed immediata del

lavoratore ad esigere il rispetto del trattamento economico-normativo

cui si riferisce il medesimo art. 36, nonostante la mancata

inserzione della relativa clausola; efficacia nei confronti del

datore di lavoro di contratto collettivo successivamente intervenuto,

in virtù dell'adesione al contratto previgente), ritiene di dar la

precedenza "sul piano logico" all'esame di quello relativo alla

applicabilità o meno dell'art. 36 della legge n. 300 del 1970 alla

fattispecie dedotta in giudizio.

In ordine a quest'ultima, l'ordinanza assume che la convenzione,

stipulata dalla Casa di cura con il competente Assessorato regionale,

per regolare la prestazione dei servizi resi dalla prima in favore

degli assistiti ed in relazione ai quali veniva versato un

corrispettivo dalla Regione Sicilia, rivesta - sulla base anche di

quanto dedotto dal ricorrente - "al pari di quelle stipulate ai sensi

dell'art. 44 della legge n. 833 del 23 dicembre 1978 tra le unità

sanitarie locali e le case di cura (o altre strutture private),

natura di contratto di diritto pubblico", dando, perciò vita ad un

"rapporto qualificabile come concessione amministrativa di un

pubblico servizio".

3. - Escluso tuttavia che, nel caso in esame, il rapporto giuridico

fra privato concessionario e pubblica amministrazione possa essere,

sia pure in via analogica, ricompreso nello specifico ambito di

applicazione della disposizione di cui all'art. 36 della legge n. 300

del 1970, il giudice a quo rammenta i numerosi interventi normativi

che hanno segnato nel tempo "la positiva ingerenza della pubblica

amministrazione nella disciplina dei rapporti tra imprese

appaltatrici di opere pubbliche o concessionari di pubblici servizi e

lavoratori da essi dipendenti al fine di assicurare loro un equo

trattamento". In questo quadro di riferimento si colloca, a suo

avviso, anche l'art. 36 della legge n. 300 del 1970, quale

disposizione che si prefigge di "assegnare dignità normativa" ai

principi enunciati nella convenzione OIL n. 94 ed, al contempo, di

superare il carattere settoriale dei pregressi interventi legislativi

in materia, attribuendo così "una dimensione compiuta al principio

già accolto" dagli stessi, con l'obiettivo di "estendere di fatto"

il contenuto economico-normativo della contrattazione collettiva

vigente (pur mantenendone inalterata la sfera di efficacia

soggettiva) ai rapporti di lavoro attinenti ad un'attività

imprenditoriale, "nella quale sia a vario titolo implicata la

pubblica amministrazione"; e ciò tramite l'inserzione obbligatoria

nei provvedimenti concessori di benefici ovvero nei capitolati di

appalto della clausola di equo trattamento, da essa prevista.

4. - Individuata, perciò, la ratio della disposizione "nella

esigenza che, ove nell'esercizio di un'attività imprenditoriale

intervenga la pubblica amministrazione (in quanto questa eroghi in

relazione ad essa benefici di carattere finanziario o creditizio

ovvero ne affidi ad altri il compimento), sia assicurato uno standard

minimo di tutela ai dipendenti che ne siano coinvolti", la Corte

rimettente ritiene che, alla luce dell'art. 3, primo comma, della

Costituzione, non sia giustificata l'esclusione, dall'ambito di

applicazione della disposizione medesima, dei rapporti di lavoro

facenti capo a concessionari di pubblici servizi.

Nel senso dell'incostituzionalità di tale esclusione depone,

secondo l'ordinanza, la sostanziale omogeneità fra le due

fattispecie (appalti di opere pubbliche e concessioni di pubblici

servizi), che, sebbene differenti quanto a natura giuridica e

disciplina, evidenziano, entrambe, l'interesse della pubblica

amministrazione alla predisposizione di un equo trattamento in favore

del personale occupato nelle rispettive attività. Secondo

l'ordinanza, "la generalizzata estensione del principio che

costituisce il fondamento" dell'art. 36 della legge n. 300 del 1970,

"si rivela, del resto, aderente al dovere di imparzialità proprio

della p.a. (art. 97 della Costituzione), che non troverebbe piena

attuazione ove una tutela minima fosse garantita ai lavoratori in

riferimento ad alcune soltanto delle attività imprenditoriali in cui

la p.a. stessa sia implicata".

Oltretutto, sarebbe inaccettabile che le imprese operanti con la

pubblica amministrazione possano "trarre un profitto aggiuntivo" a

scapito dei propri dipendenti, sottraendosi all'osservanza della

contrattazione collettiva, laddove, invece, il corrispettivo che

ricevono, per la "realizzazione di un interesse pubblico", è

rapportato anche ai presumibili oneri di carattere retributivo,

"innegabilmente determinati con riferimento ad un trattamento

adeguato quantomeno a quello previsto dai contratti collettivi di

categoria". Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza in epigrafe indicata, la Corte di cassazione

dubita della legittimità costituzionale dell'art. 36 della legge 20

maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei

lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale nei

luoghi di lavoro e norme sul collocamento).

Il rimettente è dell'avviso che il predetto art. 36, "nella parte

in cui non prevede l'inserzione obbligatoria della clausola di equo

trattamento nei contratti aventi ad oggetto la concessione di

pubblici servizi", si ponga in contrasto con l'art. 3, primo comma,

della Costituzione, non trovando giustificazione alcuna la disparità

di trattamento esistente tra i lavoratori che prestino la loro opera

alle dipendenze di detti concessionari e quelli che la prestino,

invece, alle dipendenze delle imprese appaltatrici di opere

pubbliche.

2. - Chiamato a pronunciarsi in una controversia di lavoro,

instaurata da un medico dipendente di una casa di cura, titolare di

un rapporto concessorio riconducibile alla tipologia di cui all'art.

44 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio

sanitario nazionale), il giudice a quo ha ritenuto, nella delibazione

dei motivi di ricorso a lui sottoposti, di dare la precedenza a

quello riguardante l'applicabilità, alla fattispecie, dell'art. 36

della legge n. 300 del 1970 (c.d. statuto dei lavoratori), rispetto

agli altri mezzi di gravame, concernenti, rispettivamente, la

configurabilità della diretta legittimazione dei lavoratori ad

esigere il rispetto del trattamento economico e normativo cui si

riferisce la disposizione censurata, pur in mancanza del concreto

inserimento della cosiddetta "clausola sociale" nel rapporto

concessorio, nonché l'efficacia, nei confronti del datore di lavoro,

di contratti collettivi successivi a quello cui il medesimo aveva

prestato adesione.

Come questa Corte ha già avuto occasione più volte di affermare,

l'ordine logico secondo il quale il rimettente reputa di affrontare

le varie questioni o motivi di ricorso portati al suo esame non è

sindacabile in questa sede. Nulla osta perciò all'ammissibilità

della sollevata questione di costituzionalità, non potendosi negare

la rilevanza della medesima ai fini del decidere.

3. - Nel merito, la questione è fondata.

L'art. 36 della legge 20 maggio 1970, n. 300 prevede che, "nei

provvedimenti di concessione di benefici accordati ai sensi delle

vigenti leggi dallo Stato a favore di imprenditori che esercitano

professionalmente un'attività economica organizzata e nei capitolati

d'appalto attinenti all'esecuzione di opere pubbliche, deve essere

inserita la clausola esplicita determinante l'obbligo per il

beneficiario o appaltatore di applicare o di far applicare nei

confronti dei lavoratori dipendenti condizioni non inferiori a quelle

risultanti dai contratti collettivi di lavoro della categoria e della

zona".

La disposizione si colloca nella scia di un indirizzo legislativo,

circa l'ingerenza della amministrazione nella disciplina dei rapporti

tra imprese appaltatrici di opere pubbliche o concessionarie di

pubblici servizi e rispettivi lavoratori dipendenti, più che

secolare, risalendo esso addirittura all'art. 357 della legge 20

marzo 1865, n. 2248, allegato F (che autorizza l'amministrazione a

pagare "la mercede... rifiutata senza giusto motivo, o non

corrisposta nel termine consueto", con le somme dovute

all'appaltatore). Nell'ambito di tale indirizzo, come rammenta lo

stesso giudice a quo, si collocano anche più recenti provvedimenti

(tra cui l'art. 8 della legge 25 giugno 1956, n. 695, recante

disposizioni in favore dell'industria zolfiera, l'art. 2 del d.P.R.

22 novembre 1961, n. 1192, sulla disciplina della mano d'opera negli

appalti concessi dalle Amministrazioni autonome delle ferrovie dello

Stato, dei monopoli di Stato e delle poste e telecomunicazioni, il

d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, approvativo del capitolato generale

d'appalto del Ministero dei lavori pubblici), espressivi della

tendenza a stabilire clausole di garanzia di equo trattamento nelle

attività economiche in cui interviene, sovente con misure

agevolative, la mano pubblica. Detta tendenza trova la sua più

significativa manifestazione proprio nell'art. 36 dello Statuto dei

lavoratori, il quale supera, infatti, il carattere settoriale dei

precedenti interventi, recependo, nel contempo, i principi della

convenzione OIL n. 94 del 1949, resa esecutiva in Italia con legge 2

agosto 1952, n. 1305, volti a prevedere che i contratti ivi indicati,

stipulati dagli imprenditori privati con la pubblica amministrazione,

contengano clausole che assicurino retribuzioni ed altre condizioni

del rapporto di lavoro non meno favorevoli di quelle derivanti dalla

contrattazione collettiva.

Le norme derivanti da tale convenzione, secondo la tesi del

rimettente, sulla quale questa Corte non può non convenire, non

hanno tuttavia carattere autoapplicativo, apparendo essa, per il

tenore stesso delle relative disposizioni, non certo di esaustiva

regolamentazione, e potendosi, oltretutto, dubitare della puntuale

considerazione, in seno alla medesima, anche delle concessioni di

pubblico servizio, affidate con atto autoritativo provvedimentale,

alla stregua anche di quanto risulta dalla coeva raccomandazione OIL

n. 84, intesa a sollecitare da parte degli Stati contraenti - in caso

di "autorizzazioni" a datori di lavoro privati per l'esercizio "di un

servizio di pubblica utilità" - l'adozione di "clausole relative ai

rapporti di lavoro sostanzialmente analoghe a quelle previste per i

contratti pubblici".

Nell'impossibilità, perciò, di rinvenire nella sopra ricordata

convenzione una disciplina applicabile direttamente alla fattispecie,

sì da superare, per tal via, la questione sollevata dal rimettente,

si pone l'esigenza di verificare se la mancata previsione, da parte

dell'art. 36, della ipotesi segnalata dall'ordinanza - e cioè di un

rapporto convenzionale fra Regione e clinica privata riconducibile

sostanzialmente alla tipologia concessoria di pubblico servizio,

prevista dall'art. 44 della legge n. 833 del 1978 - sia espressione

di legittima scelta del legislatore, ovvero frutto di irragionevole

discriminazione, a fronte di una situazione omologabile alle altre

tutelate dalla norma.

Diviene, dunque, decisiva la considerazione della ratio della

disposizione censurata, da rinvenire, secondo la prevalente

giurisprudenza, nell'esigenza che, ove nell'esercizio di una

determinata attività imprenditoriale intervenga la pubblica

amministrazione (in quanto essa eroghi benefici di carattere

finanziario o creditizio ovvero affidi ad altri il compimento

dell'attività stessa), sia assicurato uno standard minimo di tutela

ai dipendenti coinvolti. Non è senza rilievo, peraltro, la

circostanza che anche coloro che, in via minoritaria, individuano lo

scopo precipuo della norma nella valorizzazione della dimensione

collettiva degli strumenti da essa considerati pongono, pur sempre,

in evidenza l'intimo collegamento che sussiste tra siffatto profilo e

quello dell'esigenza di tutela del lavoro subordinato, sottolineando,

in tal modo, l'ispirazione e la funzione di garanzia che la

disposizione, in ogni caso, svolge in favore dei lavoratori

utilizzati presso imprese private che hanno ottenuto benefici o

appalti dallo Stato.

4. - A fronte di tale finalità della legge, v'è, ovviamente, pur

sempre da domandarsi se la figura giuridica dell'appalto di opere

pubbliche non sia espressiva, di per sé, di peculiari esigenze che,

nell'ambito della disposizione censurata, possano fungere, nonostante

l'ampiezza della ratio cui si ispira la legge, da ragionevole

criterio di diversificazione rispetto alla situazione della

concessione di pubblici servizi.

In via di principio, non è dubbia la diversità tra appalto di

opere pubbliche e concessione di pubblico servizio, anche per il

maggior rilievo tradizionalmente assunto, per la seconda, dal momento

provvedimentale-autoritativo. Ciò non può, tuttavia, far

disconoscere, al di là del dibattito sulla definizione in generale

dell'istituto, che anche le concessioni di pubblico servizio

partecipano di una regolamentazione c.d. "contrattuale" del contenuto

dell'attività devoluta all'imprenditore privato; regolamentazione

che, nell'introdurre elementi di disciplina del diritto comune, si

pone, già di per sé, in funzione latamente assimilativa tra le due

figure.

Inoltre, anche se pertiene indefettibilmente all'appalto il

profilo, istituzionalizzato, "della scelta del contraente",

finalizzata alla migliore realizzazione dell'interesse pubblico,

secondo i principi della concorrenza tra imprenditori (per ottenere

la pubblica amministrazione le condizioni più favorevoli) e della

parità di trattamento dei concorrenti nella gara (per assicurare il

miglior risultato della procedura concorsuale senza alterazioni e/o

turbative), non si può certo ignorare che il principio di

acquisizione della prestazione alle condizioni più favorevoli per la

pubblica amministrazione non rimane estraneo neppure alle concessioni

di pubblico servizio. E ciò in vista dell'esigenza della migliore

soddisfazione dell'interesse pubblico che l'imprenditore è tenuto a

realizzare, attraverso una ricerca di mezzi adeguati e pertinenti

allo scopo, tale da comportare una selezione tra gli stessi

(soprattutto in tempi di eliminazione dei regimi monopolistici). In

tal senso, anche i costi per le imprese, derivanti dall'obbligo di

"equo trattamento", concorrono alla migliore individuazione del

soggetto idoneo e ciò vale, indubbiamente, per entrambe le figure

giuridiche in esame.

Aggiungasi, inoltre, che la parità di trattamento tra i

concorrenti nella "gara" è - come esattamente nota il rimettente -

espressione, in ogni caso, del più generale principio di

imparzialità, ex art. 97 della Costituzione, cui è sempre tenuta

la pubblica amministrazione e che, come tale, è pervasivo

dell'intera attività amministrativa, risultando necessariamente

inerente anche a quella concessoria.

A questo proposito può, anzi, osservarsi che, non a caso, la

giurisprudenza della Cassazione ha ricollegato all'inserzione della

clausola sociale uno specifico interesse dell'amministrazione alla

"regolare esecuzione dell'opera nei termini contrattualmente

previsti", evitando così di rimanere "esposta alle conseguenze

dannose provocate dalla conflittualità e dalle rivendicazioni che

insorgono abitualmente a causa della inosservanza della normativa

collettiva" (Cassazione n. 3640 del 1981).

5. - La conclusione alla quale, in relazione a quanto detto,

occorre pervenire è, allora, nel senso che lo strumento utilizzato

per la scelta del contraente non viene ad introdurre, sotto lo

specifico profilo dell'inserzione della c.d. "clausola sociale",

aspetti peculiarmente caratterizzanti l'appalto di opere pubbliche

rispetto alla concessione di pubblici servizi e, soprattutto, non

concorre ad enucleare la precipua ratio dell'art. 36 dello Statuto

dei lavoratori, come, tra l'altro, avvalora la circostanza che detta

disposizione accomuna le ipotesi degli appalti di opere pubbliche a

quelle dei "benefici finanziari e creditizi", rispetto ai quali sono

ben lungi dal rilevare le problematiche esaminate.

Acclarato, perciò, che lo scopo della norma è quello, entro il

quadro delineato dal principio di imparzialità e buon andamento, di

tutela del lavoro subordinato in situazioni nelle quali lo Stato è

in grado di influire direttamente o indirettamente, la stessa ratio

della disposizione ed il suo corretto collegamento "soggettivo" con i

"lavoratori subordinati" portano la Corte a ritenere ingiustificata

l'esclusione, dal suo ambito di efficacia, dei lavoratori dipendenti

da imprese che esercitano un pubblico servizio sulla base di

concessione della pubblica amministrazione.