Sentenza n. 226/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 5 della 28

dicembre 1988, n. 544 (Elevazione dei livelli dei trattamenti sociali

e miglioramenti delle pensioni) e 3 del d.l. 22 dicembre 1990, n. 409

(Disposizioni urgenti in tema di perequazione dei trattamenti di

pensione nei settori privato e pubblico), convertito con

modificazioni nella legge 27 febbraio 1991, n. 59, promossi con le

seguenti ordinanze: 1) ordinanza emessa il 25 gennaio 1991 dalla

Corte dei conti sui ricorsi riuniti proposti da Kronau Gertrude ed

altri, iscritta al n. 519 del registro ordinanze 1991 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie

speciale, dell'anno 1991; 2) ordinanza emessa il 10 luglio 1991 dalla

Corte dei conti - Servizio giurisdizionale per la Sardegna sul

ricorso proposto da Boi Giovanni iscritta al n. 49 del registro

ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 7, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione di Kronau Gertrude ed altro, di

Rinaldo Federico e di Boi Giovanni, gli atti di intervento di Marre

Maria ed altri nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 1993 il Giudice relatore

Renato Granata;

Uditi gli avvocati Filippo de Jorio per Kronau Gertrude ed altro,

Filippo de Jorio e Michelangelo Pascasio per Rinaldo Federico e Boi

Giovanni e l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio in cui i ricorrenti Kronau Gertrude,

Tortorella Angelo e Federico Rinaldo avevano chiesto la

riliquidazione delle loro pensioni, la Corte dei Conti - premesso di

aver già sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 5 della legge 28 dicembre 1988, n. 544, in riferimento agli

artt. 3, 36, 38 e 54 Cost., nella parte in cui detta norma prevede

soltanto alcuni aumenti e non la riliquidazione delle pensioni in

rapporto alla dinamica salariale e preso atto altresì che questa

Corte con ordinanze nn. 293 e 424 del 1990 aveva disposto la

restituzione degli atti alla luce delle sopravvenute leggi 27

dicembre 1989 n. 407 e 27 dicembre 1989 n. 409 - ha nuovamente

sollevato, con ordinanza del 25 gennaio 1991, la medesima questione

(omettendo il riferimento all'art. 38 della Costituzione). Osserva la

Corte rimettente che le leggi citate da ultimo, nonché il successivo

d.l. 22 dicembre 1990 n. 409 (che ha concesso incrementi percentuali

correlati alla decorrenza delle pensioni) non hanno mutato i termini

della questione che viene quindi riproposta ribadendo il dubbio di

costituzionalità in precedenza avanzato e richiamando i principi

affermati nelle sentenze n. 501 del 1988 e n. 1 del 1991 di questa

Corte.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato che ha chiesto la

declaratoria di inammissibilità ovvero di infondatezza.

Premesso che la riliquidazione conseguente alla sentenza n. 501

del 1988 per i magistrati ha avuto decorrenza soltanto dal 1 gennaio

1988, mentre per i dirigenti collocati a riposo prima del 1 gennaio

1979 la sentenza n. 1 del 1991 ha riconosciuto il diritto alla

riliquidazione soltanto dal 1 marzo 1990, l'Avvocatura rileva come

entrambe tali pronunce si siano limitate a riconoscere la

riliquidazione quale effetto di specifici benefici accordati alle

categorie interessate da particolari provvedimenti legislativi, senza

realizzare l'aggancio automatico delle pensione agli stipendi,

aggancio che dovrebbe necessariamente essere introdotto dalla legge,

subordinatamente alla disponibilità delle relative risorse

finanziarie.

3. - Si sono costituite le parti private insistendo per la

declaratoria d'illegittimità. La difesa delle parti qualifica la

situazione delle stesse come affine a quella di altre categorie,

magistrati e dirigenti, beneficiarie delle sentenze n. 501 del 1988 e

n. 1 del 1991. Inoltre - si sostiene in memorie - il Governo incamera

i contributi pensionistici sulle retribuzioni, senza accantonarli in

alcun Fondo, per poi erogare le pensioni con le esigue disponibilità

di bilancio.

Parimenti vengono richiamati gli artt. 36 e 38 Cost. che, per la

loro immediata valenza precettiva, garantiscono che il diritto alla

pensione, in quanto stipendio differito, non possa svilire nel suo

reale potere d'acquisto finendo per divergere enormemente dal

trattamento percepito in servizio. Al contrario le parti private

auspicano una norma che imponga la riliquidazione della pensione ad

ogni variazione di stipendio ovvero assicuri un coefficiente di

adeguamento ancorato a valori periodici e facilmente rilevabili.

Concludono richiedendo la declaratoria d'illegittimità, oltre che

della norma impugnata, anche degli artt. 1 e 2 della legge n. 177 del

1976 (e delle collegate disposizioni di cui agli artt. 18, secondo

comma, della legge 21 dicembre 1978 n. 843 ed alle leggi 29 febbraio

1980 n. 33, 30 marzo 1981 n. 119, 26 aprile 1983 n. 130 e 27 dicembre

1984 n. 730), nonché degli artt. 1, 3, primo comma, e 6 della legge

n. 141 del 1985, normativa tutta censurata sotto l'assorbente profilo

dell'omessa previsione di un meccanismo di automatica perequazione.

4. - Nel corso di un giudizio in cui il ricorrente Boi Giovanni,

appuntato della Guardia di Finanza in congedo dal 4 settembre 1953,

aveva impugnato tutti i provvedimenti di liquidazione della pensione

richiedendo la corresponsione della stessa sulla base del trattamento

del pari grado in servizio con aggancio automatico ad ogni futuro

incremento retributivo, la Corte dei Conti, sezione giurisdizionale

per la Sardegna, con ordinanza emessa il 10 luglio 1991, ha

sollevato, in relazione agli artt. 3 e 36, primo comma, Cost.,

questione di legittimità costituzionale degli artt. 5, primo comma,

della legge 29 dicembre 1988, n. 544 e 3 del d.l. 22 dicembre 1990 n.

409, convertito con modificazioni, nella legge 27 febbraio 1991 n.

59.

La Corte rimettente premette di aver già sollevato analoga

questione per la prima delle due norme e che la Corte costituzionale,

con ordinanza n. 167 del 1990, aveva restituito gli atti per il

riesame della rilevanza alla stregua della sopravvenuta seconda norma

ora censurata. Quest'ultima avrebbe lasciato intatto il profilo

d'illegittimità a suo tempo denunziato, consistente nel mancato

automatico allineamento tra la pensione e la dinamica retributiva del

personale in servizio.

In particolare la Corte rimettente stima del tutto inidonei a

garantire tale allineamento i benefici disposti dell'art. 3 del d.l.

n. 409/90 cit. che pure ha previsto una riliquidazione sulla base

della pregressa anzianità sulla base di un sistema di rivalutazione

percentuale.

Risulterebbero pertanto violati i menzionati parametri

costituzionali in un quadro normativo che assicura alle categorie in

servizio il ricorso agli accordi sindacali per far valere

rivendicazioni retributive, mentre espone i pensionati,

potenzialmente più bisognosi di tutela, ad un sistema d'inadeguati

interventi legislativi.

5. - Anche in questo secondo giudizio è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

dello Stato, che ha concluso per l'inammissibilità o l'infondatezza

della questione, anzitutto escludendo l'esistenza di un principio

generale di adeguamento costante delle pensioni ai mutamenti del

potere di acquisto della moneta, in quanto il legislatore ha optato

per il sistema delle riliquidazioni nelle misure ritenute di volta in

volta compatibili con le risorse della finanza pubblica.

Rileva poi l'Avvocatura come l'originario obiettivo, sancito dalla

legge 29 aprile 1976 n. 177, di perequazione delle pensioni alle

retribuzioni debba essere perseguito con la necessaria gradualità.

6. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituita la parte

privata la quale ha insistito per la declaratoria di illegittimità

delle norme censurate con argomentazioni analoghe a quelle esposte

dalla difesa delle parti private nel precedente giudizio incidentale

di costituzionalità.

7. - Con ordinanza istruttoria del 21 maggio 1992 questa Corte ha

richiesto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri dati informativi

in ordine essenzialmente all'andamento parallelo dei trattamenti

retributivi e di quiescenza e alla misura degli scostamenti

verificatisi nel tempo tra retribuzioni del personale in servizio e

pensioni. In ottemperanza alla suddetta ordinanza istruttoria la

Presidenza del Consiglio ha trasmesso una comunicazione del 26

settembre 1992 della Ragioneria generale dello Stato contenente dati

contabili.

8. - Rifissata l'udienza pubblica, la difesa delle parti

costituite - nel ribadire le argomentazioni già svolte in precedenza

- ha presentato una memoria in cui sostiene che i pensionati d'annata

non dirigenti percepiscono una pensione sensibilmente inferiore a

quella percepita dai colleghi pari grado in servizio. Inoltre afferma

che la capitalizzazione dei contributi versati dai dipendenti statali

(non dirigenti) durante tutto il rapporto di lavoro è superiore a

quanto gli stessi riscuotono a titolo di trattamento di quiescenza

sicché somme, che avrebbero dovuto essere intangibili perché

finalizzate ad uno scopo garantito dalla Costituzione, sarebbero

state distolte dalla loro destinazione pensionistica.

9. - Sono intervenuti con distinti atti cumulativi Marre Maria e

altri numerosi pensionati statali sostenendo l'illegittimità

costituzionale della normativa censurata. Considerato in diritto

1. - Sono state sollevate - in riferimento agli artt. 3, 36 e 54

Cost. (ma in realtà anche all'art. 38 Cost., per quanto si dirà) -

questioni incidentali di legittimità costituzionale:

a) dell'art. 5 legge 28 dicembre n. 544 (Elevazione dei livelli

dei trattamenti sociali e miglioramenti delle pensioni) nella parte

in cui in luogo di disporre la riliquidazione delle pensioni in

rapporto alla dinamica salariale accorda unicamente aumenti

proporzionali ai periodi di riferimento;

b) dello stesso art. 5, comma 1, cit. e dell'art. 3 d.l. 22

dicembre 1990 n. 409 (Disposizioni urgenti in tema di perequazione

dei trattamenti di pensione nei settori privato e pubblico),

convertito con modificazioni nella legge 27 febbraio 1991 n. 59,

nella parte in cui non dispongono, per il personale di polizia

collocato a riposo anteriormente al 1° gennaio 1986, la

riliquidazione della pensione sulla base del trattamento economico

del personale in servizio.

2. - Preliminarmente i giudizi vanno riuniti e trattati

congiuntamente per identità dell'oggetto.

Va poi dichiarata, in via ancora preliminare, l'inammissibilità

degli atti di intervento dei soggetti privati in quanto - a parte la

tardività del loro deposito - nessuno di tali intervenienti è parte

nei giudizi a quibus.

3. - Le questioni sollevate dalla Corte dei conti con le due

ordinanze sopra indicate sono riconducibili alla stessa matrice, che

è la doglianza di inadeguatezza dei trattamenti pensionistici in

relazione ai parametri costituzionali degli artt. 3, 36 e 38 Cost.;

quest'ultimo non espressamente citato, ma desumibile dalla

motivazione delle ordinanze stesse che peraltro richiamano anche le

precedenti ordinanze di rimessione (della medesima Corte) contenenti

l'espresso riferimento a tale parametro. Invece l'art. 54 Cost.,

unicamente citato nel dispositivo della prima ordinanza, è privo di

alcuna motivazione oltre a non essere comunque conferente al thema

decidendum sicché, in relazione ad esso, la questione è

inammissibile.

4. - Sull'asserito presupposto dell'inadeguatezza dei trattamenti

pensionistici, in entrambe le ordinanze si chiede una pronuncia

additiva che introduca un aggancio automatico e costante di questi

alla dinamica salariale, tale dovendo intendersi la "riliquidazione"

- invocata dalla Corte rimettente - che renderebbe il sistema

conforme ai parametri invocati.

In particolare lo sviluppo argomentativo della seconda ordinanza,

che fa riferimento ai miglioramenti economici previsti per il

personale (nella specie, di polizia) in servizio da un determinato

accordo sindacale (quello recepito con d.P.R. 10 aprile 1987 n. 150)

consente di identificare - quale possibile meccanismo di perequazione

invocato come contenuto di una pronuncia additiva - la riliquidazione

dei trattamenti pensionistici in relazione a ciascun determinato

aumento delle retribuzioni accordato in occasione dei periodici

rinnovi contrattuali.

In entrambe le ordinanze poi - soprattutto per l'insistito

richiamo alla decisione adottata con la sentenza n. 501 del 1988 "a

fronte", come in particolare si sottolinea nella seconda ordinanza,

"del divario realizzatosi tra trattamento di pensione e di servizio"

- può leggersi anche una prospettazione subordinata tendente non

già ad introdurre un automatismo, ma unicamente a riportare a

livello di adeguatezza i trattamenti pensionistici con una singola

operazione di riliquidazione che riduca o azzeri il divario, almeno

quando questo sia pervenuto ad un livello assolutamente non più

compatibile con i parametri costituzionali invocati.

Soltanto nei limiti così fissati dalle ordinanze di rimessione

deve essere esaminata la legittimità costituzionale della normativa

censurata non potendo essere prese in considerazione ulteriori

questioni prospettate dalle parti private alle quali non è

consentito ampliare il thema decidendum nel giudizio innanzi alla

Corte (v., da ultimo, sent. n. 114 del 1993).

5. - La valutazione della questione di costituzionalità, come

sopra posta, deve muovere dal suo inquadramento nella giurisprudenza

di questa Corte in tema di adeguatezza dei trattamenti pensionistici.

Da una parte va innanzi tutto ricordato che con la recente

sentenza n. 42 del 1993 la Corte ha ritenuto che "esula dai limiti

del controllo di legittimità l'operazione additiva richiesta dalle

rimettenti sezioni della Corte dei conti", ossia la riliquidazione

automatica delle pensioni come conseguenza dell'aumento delle

retribuzioni; quindi il fatto che il legislatore, nel prevedere un

meccanismo di adeguamento delle retribuzioni del personale in

servizio, non abbia parallelamente esteso analogo adeguamento ai

trattamenti pensionistici della medesima categoria non rappresenta

vulnerazione di alcun canone costituzionale, bensì atto di esercizio

legittimo di " una discrezionalità sua propria". In senso conforme

possono richiamarsi anche l'ordinanza n. 92 del 1991 - dove si

puntualizza che l'estensione alle pensioni del meccanismo di

adeguamento periodico delle retribuzioni rappresenta un'"attività ..

certamente estranea al sindacato di costituzionalità e viceversa

propria del legislatore" - e la sentenza n. 337 del 1992, secondo cui

"l'art. 38 Cost. non esige che l'adeguamento delle prestazioni

previdenziali ai mutamenti del potere di acquisto della moneta

proceda mediante meccanismi automatici", potendo "esso ...avvenire" -

aggiunge la Corte - " anche con interventi legislativi periodici, la

scelta dell'uno o dell'altro metodo essendo rimessa alla

discrezionalità del legislatore".

D'altra parte però la Corte (sent. n. 173 del 1986) ha affermato

che "la proporzionalità e l'adeguatezza devono sussistere non solo

al momento del collocamento a riposo ma vanno costantemente

assicurati anche nel prosieguo, in relazione al mutamento del potere

di acquisto della moneta". E successivamente, nella sentenza n. 501

del 1988, ha ribadito che dal canone dell'art. 36 Cost. "consegue

l'esigenza di una costante adeguazione del trattamento di quiescenza

alle retribuzioni del servizio attivo". Ma questa garanzia di

adeguatezza della pensione non si traduce necessariamente in un

rigido meccanismo di perequazione; la stessa sentenza n. 173/86,

appena citata, ha infatti puntualizzato che l'attuazione di tale

garanzia "non comporta .. la necessaria ed integrale coincidenza tra

la pensione e l'ultima retribuzione, né un costante adeguamento al

mutevole potere di acquisto della moneta, specie per effetto della

svalutazione monetaria, ma sussiste una sfera di discrezionalità

riservata al legislatore per l'attuazione graduale dei detti

precetti". Anche la sentenza n. 20 del 1991 ha affermato che "rientra

nel potere discrezionale del legislatore la determinazione delle

misure e dei criteri di adeguamento dei trattamenti pensionistici

alla variazione del costo della vita nonché delle modalità di

perequazione degli stessi".

Ha poi precisato la Corte (sent. 119 del 1992) che i principi di

adeguatezza e proporzionalità della pensione (ex art. 36 Cost.) -

pur non comportando "che sia garantita in ogni caso l'integrale

corrispondenza fra retribuzione e pensione" - richiedono però una

"commisurazione del trattamento di quiescenza al reddito percepito in

costanza di rapporto di lavoro"; commisurazione questa che può

essere variamente attuata "secondo determinazioni discrezionali del

legislatore" e la non vincolatezza del quomodo di tale commisurazione

è in fondo conseguenza del bilanciamento complessivo dei valori in

gioco che deve operare il legislatore tenendo conto anche della

"concreta ed attuale disponibilità delle risorse finanziarie".

6. - Questo sviluppo della giurisprudenza trova infine la sua più

recente affermazione nella già citata sentenza n. 42/93, che, dopo

aver escluso che i trattamenti pensionistici possano essere

"cristallizzati", prefigura - nella evenienza che " l'andamento delle

retribuzioni" pervenga a "discostarsi dalle pensioni bene al di là

di quel ragionevole rapporto di corrispondenza, sia pure tendenziale

ed imperfetto, a suo tempo richiesto da questa Corte ex artt. 3 e 36

della Costituzione (cfr. sentenza n. 119 del 1991)" - il possibile

insorgere di una questione di costituzionalità (sotto il profilo

della lesione del principio di adeguatezza) in relazione alla

"mancata previsione di un qualsivoglia meccanismo di raccordo fra

variazioni retributive indotte dagli aumenti del pubblico impiego e

computo delle pensioni". Mancata previsione che è esaltata nel caso

di radicale ristrutturazione del sistema retributivo del personale in

servizio, quale quello preso in considerazione dalla citata sentenza

n. 501 del 1988, la quale pertanto, sotto il profilo della parità di

trattamento, non è utilmente invocabile nella attuale vicenda in cui

viceversa si controverte degli ordinari miglioramenti retributivi

conseguenti ai rinnovi contrattuali.

Va quindi ribadito che la scelta in concreto del meccanismo di

perequazione è riservata al legislatore chiamato ad operare il

bilanciamento tra le varie esigenze nel quadro della politica

economica generale e delle concrete disponibilità finanziarie (non

senza tener conto che - secondo la giurisprudenza della Corte:

sentenza n. 173 del 1986; sentenza n. 30 del 1976 - nel vigente

sistema pensionistico, ispirato anche al principio solidaristico, non

è richiesta una rigorosa corrispondenza tra contribuzione e

prestazione previdenziale, con il limite, però, della

ragionevolezza, soprattutto se si tien conto che alla solidarietà

tra lavoratori e pensionati si affianca sempre e comunque una

solidarietà più ampia dell'intera collettività); bilanciamento

questo che peraltro ha l'ineludibile vincolo di scopo di consentire

una ragionevole corrispondenza (evitando che si determini un non

sopportabile scostamento) tra dinamica delle pensioni e dinamica

delle retribuzioni.

In questa complessiva valutazione il legislatore deve tener

presente la necessità di un raccordo tra dinamica retributiva e

dinamica pensionistica non nel senso di un costante o periodico

allineamento delle pensioni alle retribuzioni, ma nel senso che il

verificarsi di una evenienza siffatta (irragionevole scostamento

anziché ragionevole corrispondenza) è indice sintomatico - in

mancanza di una sostanziale modifica della prestazione lavorativa -

della non idoneità del meccanismo in concreto prescelto a preservare

la costante sufficienza della pensione ad "assicurare al lavoratore

ed alla sua famiglia mezzi adeguati alle esigenze di vita per una

esistenza libera e dignitosa" (v. sent. 173/86 sopra cit. e, in senso

conforme, sent. n. 243 del 1992).

7. - Sotto quest'ultimo profilo le informazioni fornite dalla

Presidenza del Consiglio a seguito dell'ordinanza istruttoria del 21

maggio 1992 consentono alla Corte di conoscere che fino al 31

dicembre 1984 si è realizzato (con graduali incrementi destinati a

raggiungere il loro completamento al 1° gennaio 1994) il recupero

alle pensioni dei miglioramenti attribuiti sui trattamenti di

servizio sino alla data del 1° febbraio 1981 e che lo scostamento si

manifesta essenzialmente con la tornata contrattuale 1985-1987 e si

accentua con quella successiva. Peraltro tale scostamento risulta in

parte recuperato anche per effetto dell'operare della perequazione

automatica introdotta dall'art. 21 legge 27 dicembre 1983 n. 730,

comprensiva del limitato aggancio alla dinamica salariale di cui al

primo comma dell'art. 10 legge n. 160 del 1975 esteso anche alle

pensioni del settore pubblico (di cui all'art. 1 della legge n. 177

del 1976) dall'art. 14, comma 5, d.l. n. 663 del 1979 convertito in

legge n. 33 del 1980; perequazione che - in quanto collegata alla

dinamica inflattiva - ha costantemente comportato periodici

incrementi dei trattamenti pensionistici.

In questa situazione la Corte ritiene che i dati contabili

complessivi forniti dalla Presidenza del Consiglio non dimostrano che

lo scostamento sia di tale entità da indurre a dubitare della

idoneità - a questo momento - del meccanismo perequativo in atto

prescelto dal legislatore a garantire un sufficiente livello di

adeguatezza delle pensioni.

Peraltro, il divario allo stato esistente, da un lato, può

assumersi come indice rivelatore della opportunità di perseguire un

più avanzato livello di raccordo il cui raggiungimento rientra nella

discrezionalità del legislatore nel più ampio contesto della

generale politica economica e nei limiti delle risorse disponibili;

dall'altro può e deve richiamare l'attenzione del legislatore sulla

necessità di sorvegliare l'andamento del fenomeno al fine di evitare

che esso possa pervenire a valori critici, tali che potrebbero

rendere inevitabile l'intervento correttivo della Corte.

Ma nel presente giudizio, una volta verificata la non inidoneità,

al momento, del meccanismo perequativo predisposto dal legislatore, i

correttivi chiesti alla Corte - miranti, tutti, sia pure per strade

diverse, ad una puntuale parametrazione delle pensioni alle attuali

retribuzioni - rientrano nella discrezionalità del legislatore, onde

si impone la pronuncia di inammissibilità delle questioni proposte.