Sentenza n. 222/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 41

(rectius 44) legge 20 maggio 1982, n. 270 ("Revisione della disciplina

del reclutamento del personale docente della scuola materna,

elementare, secondaria ed artistica, ristrutturazione degli organici,

adozione di misure idonee ad evitare la formazione di precariato e

sistemazione del personale precario esistente"), promosso con ordinanza

emessa il 16 maggio 1983 dal T.A.R. per il Lazio sul ricorso proposto

da Spinelli Anna Maria ed altri c/ Ministero della Pubblica Istruzione

ed altro, iscritta al n. 1312 del registro ordinanze 1984 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 91 bis dell'anno 1985.

Visto l'atto di costituzione di Di Lorenzo Lucia ed altri nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1986 il Giudice relatore

Francesco Paolo Casavola;

uditi l'avv. Giulio Pizzuti per Di Lorenzo Lucia ed altri e

l'Avvocato dello Stato Mario Imponente per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza

del 16 maggio 1983, ha sollevato in relazione agli artt. 3 e 97 della

Costituzione questione incidentale di legittimità costituzionale

dell'art. 44 della legge 20 maggio 1982, n. 270, nella parte in cui

esclude dalla riassunzione, dal mantenimento in servizio fino al

conseguimento del diploma e della abilitazione e, subordinatamente a

tale conseguimento, fino alla immissione in ruolo, i docenti di

attività musicali che hanno prestato servizio secondo le modalità

indicate dallo stesso art. 44.

Secondo il giudice a quo tale disposizione determinerebbe

un'arbitraria discriminazione, in ordine all'immissione in ruolo, fra

categorie di docenti ammessi all'insegnamento sulla base degli stessi

titoli e provenienti da graduatorie sostanzialmente identiche, in

relazione soltanto alla scelta casuale della materia di insegnare.

Un'altra ingiustificata differenziazione si verrebbe inoltre a creare

fra docenti di libere attività complementari, giacché a parità di

situazioni, altre categorie sarebbero immesse nei ruoli, mentre i

predetti insegnanti ne resterebbero esclusi.

Osserva in via generale il T.A.R. del Lazio che il legislatore, nel

procedere alla sistemazione del personale docente precario al momento

dell'entrata in vigore della legge n. 270/ 1982 non ha seguito una

logica unitaria, articolando il complesso delle disposizioni in

relazione alla molteplice configurazione delle situazioni concrete che

si erano venute consolidando nel tempo. Criterio comune è stato

comunque quello di attribuire rilevanza a determinati periodi di

servizio, in relazione alla loro durata e all'epoca di svolgimento,

graduando poi i benefici di immissione in ruolo con riguardo alla

natura del rapporto (incarico o supplenza) o al titolo posseduto

(abilitazione o no).

Per alcune categorie di docenti, peraltro, il legislatore ha

operato una deroga alla propria impostazione generale, prendendo in

considerazione anche la situazione di coloro che erano stati chiamati

all'insegnamento senza neppure il possesso del titolo di studio

specifico, a causa di circostanze eccezionali che ne avevano resa

necessaria l'utilizzazione.

Fra queste categorie, il legislatore ha incluso anche quella dei

docenti di educazione musicale nella scuola media, per i quali ha

richiesto esclusivamente il requisito minimo di un anno di servizio nel

1980/81, attribuendo, in presenza di questo presupposto, il diritto

alla riassunzione, al mantenimento in servizio sino al conseguimento

del diploma (con frequenza di un corso speciale) e, una volta

conseguito il titolo di studio, fino all'ulteriore conseguimento

dell'abilitazione; nonché, per coloro che avessero ottenuto

l'abilitazione, fino alla definitiva immissione in ruolo.

Fra i destinatari di tali benefici non sono stati, invece, compresi

quei docenti, i quali, pur potendo far valere i medesimi requisiti di

servizio, avevano tuttavia insegnato, nel periodo considerato,

attività musicale, che è materia rientrante nelle libere attività di

complemento del corrispondente insegnamento curriculare.

Ora, una siffatta discriminazione in null'altro potrebbe trovare il

proprio fondamento - attesa la identità della natura del rapporto di

precariato, già messa in evidenza (servizio in qualità di supplente

nell'anno scolastico 1980/81), nonché la sostanziale omogeneità della

materia d'insegnamento - se non nell'essere la materia specifica non

rientrante nei programmi di insegnamento della scuola media e non

costituente, quindi, cattedra di ruolo.

Tale discriminazione appare tanto meno giustificata se si considera

che categorie in situazioni analoghe sono state del tutto equiparate a

quelle degli insegnanti di materie curriculari. Così l'art. 39, in

tema d'immissione nei ruoli della scuola secondaria e degli istituti

d'istruzione artistica statali, dichiara applicabili agli insegnanti di

libere attività complementari le disposizioni dettate dai precedenti

artt. 33, 34, 35, 36 e 37. Anche gli insegnanti di attività ginnico -

sportive - che è materia rientrante fra le libere attività di

complemento (esattamente come le attività musicali) - sono equiparati

ai docenti di educazione fisica.

I docenti di attività musicale finiscono così per essere gli

unici fra tutti gli insegnanti di libere attività complementari che,

pur potendo far valere requisiti soggettivi e di servizio, valutati dal

legislatore come utili ai fini della sistemazione del rapporto di

precariato alla stessa stregua dei corrispondenti docenti curriculari,

rimangono esclusi da qualsiasi possibilità di sistemazione in ruolo.

La violazione dell'art. 97 Cost. viene infine ravvisata nelle

conseguenze negative che derivano dal mantenimento di una forma di

precariato che era intenzione del legislatore eliminare interamente.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

sostenendo l'infondatezza della questione sollevata.

L'impugnato art. 44 appare - secondo la difesa dello Stato - in

perfetta consonanza con il quadro generale delle speciali norme di

immissione in ruolo che privilegiano gli insegnanti supplenti di

materie curriculari rispetto a quelli delle libere attività

complementari, ai quali non incombe la precisa responsabilità dello

svolgimento di un programma ufficiale di insegnamento.

Quanto alla differenza di trattamento riservata agli insegnanti di

attività ginnico - sportive, ai quali art. 43 estende le disposizioni

di favore previste per gli insegnanti delle ore curriculari, occorre

notare che la loro posizione è particolarmente qualificata dalla

richiesta di un servizio complessivo di tre anni, e non di un periodo

breve di 180 giorni nell'anno 1980/81, come si avrebbe se si

equiparassero i docenti di attività musicali a quelli di educazione

musicale.

Inoltre il differente grado di responsabilità, che distingue

l'insegnamento delle materie curriculari da quello delle materie

complementari, perde rilievo per gli insegnanti di educazione fisica e

quelli di attività ginnico - sportive, essendo sostanzialmente

identica la responsabilità professionale inerente ai due tipi di

prestazioni.

3. - Si sono costituite in giudizio le parti private Lucia Di

Lorenzo, Concetta Rausco, Caterina Terlingo, Maria Giovanna Lorenzo,

Anna Angela Maria Carafa, Giovanni Canistro, rappresentate e difese

dall'avv. Ugo Sgueglia del Foro di Roma, chiedendo a questa Corte di

voler dichiarare l'illegittimità costituzionale della norma impugnata.

Le parti private costituite hanno depositato nei termini una memoria

nella quale, a sostegno della tesi dell'illegittimità costituzionale

della norma impugnata, si ricorda come durante i lavori preparatori del

disegno di legge n. 1112, che portarono all'emanazione della legge n.

270/1982, i ricorrenti avevano ottenuto - in forza della nota

ministeriale n. 16885/420/BD del 28 settembre 1981 - la rinnovazione

della supplenza annuale, in quanto, come si leggeva nella nota,

"essendo in corso esame presso Camera Deputati disegno legge n. 1112

già approvato dal Senato con il quale prescrivesi tra l'altro

mantenimento in servizio fino at conseguimento titoli studio et

abilitazione et comunque non oltre sessennio sia docenti Educazione

Fisica et Attività Ginnico - Sportive sia docenti Educazione Musicale

et Attività Musicali sprovvisti titolo studio specifico et in servizio

a.s. 1980/81 at docenti medesimi debet essere rinnovata supplenza anche

a.s. 1981/82 prima conferimento da parte SS.LL. supplenze annuali.

Ciò non solo per corrispondere attese docenti interessati ma anche at

scopo evitare inconvenienti amministrativi et possibili oneri

aggiuntivi spese derivanti dalle necessità di dover riassumere docenti

in questione nel caso prevedibile di approvazione nel corrente a.s.

anche da parte Camera Deputati menzionato disegno legge 1 112".

Da tale disposizione apparirebbe evidente - secondo la difesa delle

parti - la sicura equiparazione tra educazione fisica e attività

ginnico - sportive da una parte ed educazione musicale ed attività

musicali dall'altra. Inoltre, se è vero che il testo definitivo

dell'art. 44 infrange questa equiparazione, a differenza dell'art. 43,

che la mantiene, chiara apparirebbe l'arbitrarietà della

discriminazione. Considerato in diritto :

1. - La legge 20 maggio 1982, n. 270, all'art. 44 intitolato "Norme

particolari per docenti di educazione musicale" non prevede che alle

procedure ivi stabilite per la riqualificazione professionale e per

l'assorbimento in ruolo del personale docente precario siano ammessi

gli insegnanti di attività musicali.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ritiene che

l'omissione nel testo legislativo dei docenti di attività musicali, i

quali "pur potendo far valere requisiti soggettivi e di servizio

valutati dal legislatore come utili ai fini della sistemazione del

rapporto di precariato dei corrispondenti docenti curriculari, unici

fra tutti gli insegnanti di libere attività complementari, sono

esclusi da qualsiasi possibilità di sistemazione del loro rapporto non

di ruolo", comporti "censura di violazione dell'art. 3 Cost., sia sotto

il profilo della disparità di trattamento in situazioni considerate,

nel complesso della legge, perfettamente equivalenti, sia sotto quello,

conseguenziale, della irragionevolezza della discriminazione nel caso

specifico".

Inoltre, la norma impugnata sembra "contrastare anche con l'art. 97

Cost., almeno nella misura in cui l'ingiustificata esclusione della

immissione in ruolo di personale ritenuto, in via di principio, per la

sua attività di servizio, meritevole di conferma nel rapporto, anche

in carenza del titolo di studio, o, comunque, utile

all'Amministrazione, si riverberi sul buon andamento di questa,

mantenendo, oltre tutto, in essere una forma di precariato che è

stata, invece, intenzione del legislatore, nei limiti già precisati,

eliminare".

2. - Sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza

sancito dall'art. 3 Cost. la questione non è fondata.

La legge 20 maggio 1982, n. 270, detta una disciplina complessa per

il reclutamento del personale docente, per la ristrutturazione degli

organici e per l'adozione di misure idonee ad evitare la formazione del

precariato, nonché per la sistemazione del personale precario

esistente, in cui molteplici sono i criteri assunti in corrispondenza

con la diversità delle varie situazioni da regolare. Non è pertanto

possibile argomentare giudizi di razionalità e di ragionevolezza

comparando tra loro posizioni non omogenee per postulare una ratio

legis generale ed uniforme contraddetta dall'art. 44.

Al contrario si deve dare rilievo ermeneutico alla intitolazione

del Capo IV "Particolari categorie di personale docente" del Titolo III

relativo alle norme transitorie di immissione in ruolo, sotto il quale

si inscrive l'art. 44. In esso acquista prevalente valore il criterio

dello status del docente riferito a peculiari funzioni di specifiche

discipline di insegnamento. Anche all'interno di questo capo le

"particolari categorie" non sono omogenee e pertanto non sono

vicendevolmente comparabili.

La stessa distinzione tra materie curriculari e libere attività

complementari non è assunta dal legislatore come criterio discretivo

di portata generale cui vincolare le proprie scelte ai fini

dell'assorbimento in ruolo del personale docente precario.

Non lo è ad esempio nell'art. 43 che accomuna i docenti di

educazione fisica - materia curriculare - ai docenti di attività

ginnico - sportive, libera attività complementare.

Inoltre, lo specifico disciplinare delle attività ginnico -

sportive e di educazione fisica, che si fonda su unica base di

professionalità e di contenuti didattici, non è comparabile con

quelli dell'educazione musicale e delle attività musicali, che sono

distinti metodologicamente e finalisticamente.

Per l'educazione musicale e le attività musicali infatti hanno

decisiva rilevanza le distinte funzioni di materia curriculare per la

prima, con la responsabilità per il docente di espletare un compiuto

programma di insegnamento, e di libera attività complementare per le

seconde, che tale impegno ed organicità didattica di corso non

comportano. La diversità tra le due posizioni, degli insegnanti di

educazione fisica e attività ginnico - sportive, di cui all'art. 43

della legge 20 maggio 1982, n. 270, da un canto e degli insegnanti di

educazione musicale, di cui all'art. 44, dall'altro, risulta inoltre

dal distinto requisito della durata del servizio, triennale per i

primi, annuale e non inferiore a 180 giorni per i secondi.

Del resto, il legislatore ha qui articolato analiticamente una

estesa disciplina di dettaglio e la varietà dei criteri adottati non

può non essere valutata alla stregua delle singole rationes

particolari che esprimono i fini con ciascuna norma perseguiti. Ora,

con l'art. 44 della legge 20 maggio 1982, n. 270, il legislatore ha

inteso evidentemente escludere dalle procedure di riqualificazione

professionale e finalmente di immissione in ruolo quei docenti

considerati, per professionalità e contenuti della prestazione

didattica, non utilmente convertibili nelle forme di stabilizzazione e

assorbimento in ruolo del precariato.

La razionalità della norma è interna alla discrezionalità

legislativa e non è sindacabile al di fuori di essa.

3. - Anche quanto al secondo profilo, di lesione del principio del

buon andamento dell'Amministrazione, sancito dall'art. 97 Cost., la

questione non è fondata.

Anzi la esclusione dalla previsione dell'art. 44 della legge 20

maggio 1982, n. 270, di docenti precari utilizzati per breve tempo e

per marginali attività di doposcuola dimostra la volontà del

legislatore di ristrutturare il settore dell'amministrazione scolastica

con criteri più adeguati proprio al principio di cui all'art. 97 della

Costituzione.