Sentenza n. 220/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia di Bolzano

notificato il 18 dicembre 1991, depositato in Cancelleria il 20

dicembre 1991, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto del Ministro dell'ambiente 21 giugno 1991, n. 324, recante "

Regolamento delle modalità organizzative e di funzionamento

dell'albo nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento

dei rifiuti nelle varie fasi, nonché dei requisiti, dei termini,

delle modalità e dei diritti di iscrizione" ed iscritto al n. 52 del

registro conflitti 1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 17 marzo 1992 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 18 dicembre 1991 (Reg. confl. n. 52

del 1991) la Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del

Ministro dell'ambiente 21 giugno 1991, n. 324 (Regolamento delle

modalità organizzative e di funzionamento dell'albo nazionale delle

imprese esercenti servizi di smaltimento dei rifiuti nelle varie

fasi, nonché dei requisiti, dei termini, delle modalità e dei

diritti di iscrizione), per violazione delle competenze in materia di

urbanistica, tutela dell'ambiente, tutela del paesaggio, igiene e

sanità, commercio, nonché della autonomia finanziaria, riservate

alla Provincia ai sensi degli artt. 8, primo comma, nn.5, 6, 10, 14,

15, 16 e 21; 9, primo comma, nn. 3, 8 e 10; 16, primo comma, e del

titolo VI dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R.

31 agosto 1972, n. 670).

2. - Con il decreto impugnato il Ministro dell'ambiente ha inteso

disciplinare l'albo nazionale delle imprese esercenti servizi di

smaltimento dei rifiuti, in attuazione di quanto disposto dall'art.

10 del decreto-legge 31 agosto 1987, n. 361 (Disposizioni urgenti in

materia di smaltimento dei rifiuti), convertito in legge 29 ottobre

1987, n. 441.

A giudizio della ricorrente il decreto ministeriale avrebbe

violato i limiti ed i criteri definiti dal suddetto art. 10 della

legge n. 441, determinando così una lesione delle competenze

costituzionalmente riservate alla Provincia autonoma che erano state,

invece, espressamente fatte salve dall'art. 9 della stessa legge n.

441 del 1987.

In particolare, la Provincia lamenta (con il primo motivo del

ricorso) che il decreto ministeriale, all'art. 1, quinto e sesto

comma, abbia istituito una sezione decentrata dell'albo per il

territorio provinciale di Bolzano, anziché limitarsi a disciplinare

le sole sezioni locali inerenti alle Regioni ordinarie, e che tale

sezione provinciale sia stata istituita presso un organismo, quale la

Camera di commercio di Bolzano, estraneo all'ordinamento della

Provincia e sottoposto alla vigilanza del Ministro dell'industria.

Anche le disposizioni degli artt. 5, 6, 7 e 8 del decreto

impugnato, che regolano la composizione, la durata e le funzioni

della sezione provinciale di Bolzano, sono giudicate dalla ricorrente

(con il secondo motivo) lesive delle proprie attribuzioni

costituzionalmente garantite. Per effetto di tali disposizioni,

infatti, a giudizio della Provincia, sarebbero stati attribuiti alla

sezione provinciale meri compiti di carattere residuale in ordine

alla istruttoria delle domande di iscrizione all'albo e

all'accertamento del mantenimento dei requisiti ai fini della

permanenza di tale iscrizione, riservando invece al comitato

nazionale, che ha sede in Roma, il potere di decidere sulle

iscrizioni, di comminare le sanzioni, nonché vari poteri

sostitutivi, di coordinamento e di indirizzo nei confronti delle

sezioni locali. Il decreto impugnato avrebbe altresì limitato i

poteri delle sezioni decentrate dell'albo, ed in particolare della

sezione provinciale di Bolzano, in ordine alle variazioni da

apportare all'albo stesso (art. 16, secondo comma), al procedimento

disciplinare (art. 19) ed alle sanzioni amministrative (artt. 17 e

18).

Tutte le suddette disposizioni, a giudizio della Provincia, si

porrebbero in contrasto con l'impianto complessivo della legge n. 441

del 1987 che avrebbe inteso conferire alle Regioni ampi poteri in

tutta la materia, riservando allo Stato le sole funzioni di

coordinamento, controllo e vigilanza, oltre a taluni poteri

sostitutivi in caso di inerzia regionale. Ne risulterebbe

conseguentemente stravolto tutto il quadro delle competenze definito

dalla legge n. 441, in danno delle sezioni locali, ed in particolare

della sezione provinciale di Bolzano, alla quale sarebbe stato

illegittimamente sottratto qualsiasi potere decisionale, primo fra

tutti quello di valutare l'idoneità dei requisiti delle imprese che

esercitano in loco una attività di estremo rilievo ai fini della

tutela ambientale, sulla quale la Provincia dovrebbe esercitare

competenze di tipo esclusivo.

Così operando il Ministro dell'ambiente avrebbe altresì violato

il principio di legalità, oltrepassando i limiti posti dal

legislatore ed intervenendo con un atto di natura regolamentare in

materia di competenza esclusiva della Provincia autonoma, in

violazione del principio di cui all'art. 17 della legge n. 400 del

1988.

Rileva ancora la Provincia (nel terzo motivo) che, ai sensi

dell'art. 10, secondo comma, della legge n. 441 del 1987,

l'iscrizione all'albo condiziona il rilascio, da parte delle Regioni

e delle Province autonome, dell'autorizzazione di cui all'art. 6,

lett. d), del d.P.R. n. 915 del 1982, per l'esercizio dell'attività

di smaltimento dei rifiuti nonché per l'installazione e la gestione

delle discariche. La lamentata lesione delle competenze provinciali

in ordine all'iscrizione all'albo comporterebbe, pertanto, anche una

lesione della competenza al rilascio delle suddette autorizzazioni.

Ciò risulterebbe tanto più evidente nel caso delle imprese di

trasporto dei rifiuti, per le quali l'iscrizione all'albo avrebbe

valore sostitutivo dell'autorizzazione suddetta.

Infine, la Provincia lamenta (quarto motivo) che una lesione della

propria autonomia finanziaria, di cui al titolo VI dello Statuto

regionale ed all'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, sarebbe

stata determinata dagli artt. 15, secondo comma, e 22 del decreto

impugnato, i quali stabiliscono, rispettivamente, che le imprese di

trasporto dei rifiuti sono tenute a prestare a favore dello Stato le

garanzie finanziarie di cui all'art. 10, secondo comma, della legge

n. 441 "secondo modalità che saranno stabilite con decreto del

Ministro dell'ambiente", e che "agli oneri per la tenuta dell'albo e

per l'attività del Comitato nazionale e delle sezioni si provvede

con le entrate derivanti da un diritto di iscrizione annuale a carico

delle ditte iscritte", non facendo carico alle imprese di prestare le

garanzie finanziarie anche in favore della Provincia autonoma e non

prevedendo la ripartizione a livello locale delle risorse finanziarie

derivanti dal diritto annuale di iscrizione.

La ricorrente chiede, pertanto, il riconoscimento della propria

competenza in materia ed il conseguente annullamento del decreto

impugnato nella parte relativa alla Provincia di Bolzano.

3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri tramite l'Avvocatura generale dello Stato per chiedere il

rigetto del ricorso.

Ad avviso dell'Avvocatura la mancanza di fondamento del ricorso

verrebbe a derivare dal fatto che la disciplina posta dal decreto

impugnato dovrebbe considerarsi ricompresa nella materia "igiene e

sanità", sulla quale la Provincia ricorrente potrebbe rivendicare

solo una competenza di tipo concorrente e non già di carattere

esclusivo.

4. - In prossimità dell'udienza la Provincia autonoma di Bolzano

ha presentato memoria per confutare la tesi prospettata dalla difesa

dello Stato e ribadire le proprie doglianze. Considerato in diritto

1. - Con decreto n. 324 in data 21 giugno 1991 il Ministro

dell'ambiente, di concerto con i Ministri dell'industria, dei

trasporti, della sanità e dell'interno, ha adottato un regolamento

concernente le "modalità organizzative e di funzionamento dell'albo

nazionale delle imprese esercenti servizi di smaltimento dei rifiuti

nelle varie fasi, nonché dei requisiti, dei termini, delle modalità

e dei diritti di iscrizione".

Con tale regolamento - emanato ai sensi dell'art. 10 della legge

29 ottobre 1987, n. 441, di conversione del decreto-legge 31 agosto,

1987 n. 361, recante "Disposizioni urgenti in materia di smaltimento

dei rifiuti" - è stata disciplinata l'istituzione presso il

Ministero dell'ambiente dell'albo nazionale delle imprese esercenti

servizi di smaltimento dei rifiuti, articolato in un comitato

nazionale ed in sezioni regionali, nonché, per quanto concerne i

territori di Trento e Bolzano, in sezioni provinciali, con sede,

rispettivamente, presso le Camere di commercio dei capoluoghi di

Regione e delle due Province autonome.

Il decreto in questione regola altresì la composizione, la durata

e le attribuzioni dei vari organi dell'albo, determinando le

condizioni e le procedure relative all'iscrizione delle varie

imprese, alle successive variazioni, sospensioni, cancellazioni, ai

procedimenti disciplinari, alle risorse finanziarie destinate a

sopperire agli oneri per la tenuta dell'albo.

Tale regolamento viene impugnato dalla Provincia di Bolzano nel

suo insieme - ma con riferimento particolare agli artt. 1, commi

quinto e sesto; 5; 6; 7, comma primo, lettere c) d) e) f) g) ed h);

8, comma primo, lettere a) ed e); 9; 10, comma quinto; 13; 15, comma

secondo; 16, comma secondo; 17; 18 e 19 - in quanto ritenuto lesivo

delle competenze provinciali in tema di urbanistica, tutela

dell'ambiente, tutela del paesaggio, igiene e sanità, commercio

(artt. 8, nn. 5, 6, 10, 14, 15, 16 e 21; 9 nn. 3, 8 e 10; 16 dello

Statuto speciale e relative norme di attuazione), nonché

dell'autonomia finanziaria provinciale (titolo VI dello Statuto

speciale e relative norme di attuazione; art. 5 legge 30 novembre

1989, n. 386): il tutto in relazione agli artt. 9 e 10 della legge 29

ottobre 1987, n. 441, dove si afferma la salvezza delle competenze

della Provincia autonoma di Bolzano nelle materie, relative allo

smaltimento dei rifiuti, regolate dalla stessa legge.

Secondo la ricorrente il regolamento in questione avrebbe violato

la sfera di attribuzioni della Provincia di Bolzano: a) per il fatto

di avere istituito la sezione provinciale dell'albo presso la Camera

di commercio di Bolzano, cioè presso un ente di derivazione statale,

sottratto alla vigilanza della Provincia; b) per aver riservato tutti

i poteri decisionali relativi all'albo al comitato nazionale,

riducendo le competenze delle sezioni provinciali a mere attività

istruttorie e di proposta: e questo attraverso l'impiego di un atto

regolamentare che non troverebbe adeguato fondamento nella legge e

che sarebbe intervenuto in una materia affidata alla competenza

esclusiva della Provincia; c) per avere espropriato la Provincia

della competenza a rilasciare le autorizzazioni ad effettuare lo

smaltimento, di cui all'art. 6 lett. a) del d.P.R. 10 settembre 1982,

n. 915, dal momento che tale rilascio risulta condizionato

dall'iscrizione all'albo, rispetto a cui la Provincia si trova

sprovvista di ogni significativo potere decisionale; d) per avere

previsto a carico delle imprese di trasporto dei rifiuti l'obbligo di

prestare garanzia finanziaria solo a favore dello Stato (e non della

Provincia) e per non avere ripartito a livello locale le risorse

derivanti dal diritto di iscrizione annuale gravante sulle imprese

iscritte.

2. - Le censure formulate nel ricorso in esame sono in parte

inammissibili e in parte infondate.

Sono inammissibili le censure prospettate - nel primo e nel terzo

motivo del ricorso - nei confronti dell'art. 1, commi quinto e sesto,

del regolamento, anche in relazione agli artt. 2 e 10 della legge n.

441 del 1987.

Le norme impugnate, nel prevedere che le sezioni regionali hanno

sede presso le Camere di commercio dei capoluoghi di Regione e delle

Province autonome, nulla hanno aggiunto a quanto previsto dall'art.

10, primo comma, della legge n. 441 del 1987, dove (sia pure con una

formula che non fa espresso riferimento alle Province autonome, ma

che chiaramente le comprende) risultava stabilita l'articolazione

dell'albo nazionale in sezioni regionali, istituite presso le Camere

di commercio del capoluogo. Nessuna autonoma potenzialità lesiva

può essere, pertanto, con riferimento al profilo in esame,

individuata nel decreto impugnato, che, su questo punto, si è

limitato soltanto a ricalcare una disciplina sostanziale già

interamente enunciata dalla legge precedente.

Del pari, nessun effetto lesivo delle competenze provinciali può

essere imputato al regolamento in esame per quanto concerne il

carattere condizionante dell'iscrizione all'albo ai fini del rilascio

dell'autorizzazione regionale all'esercizio dell'attività di

smaltimento, di cui all'art. 6 del d.P.R. n. 915 del 1982, ovvero ai

fini dell'esercizio dell'attività di trasporto dei rifiuti. Tale

condizionamento - nonostante si trovi rispecchiato anche nella

disciplina posta dall'art. 10, quinto comma, del regolamento - non è

stato, infatti, previsto dal decreto impugnato, bensì direttamente

dalla legge n. 441, che, al secondo comma dell'art. 10, ha regolato

in via primaria gli effetti dell'iscrizione all'albo ai fini

dell'esercizio delle attività delle imprese operanti nel settore

dello smaltimento dei rifiuti.

3. - Le ulteriori censure - formulate, in particolare, nei

confronti degli artt. 5, 6, 7 (in parte), 8 (in parte), 9, 10 (in

parte), 13 (in parte), 16 (in parte), 17, 18 e 19 - ancorché

ammissibili, non sono fondate.

L'insieme di tali censure viene prospettato dalla ricorrente

muovendo dal presupposto che, mediante il decreto impugnato, il

Ministro dell'ambiente sia venuto a disciplinare, con un atto di

natura regolamentare (sprovvisto, tra l'altro, di adeguata copertura

legislativa), un settore incidente nell'ambito di competenze

spettanti alla Provincia autonoma in via esclusiva o, quanto meno,

concorrente.

L'esattezza di tale presupposto non può essere condivisa.

Va innanzitutto escluso che il regolamento in esame, per i suoi

contenuti, non venga a trovare un adeguato fondamento nella fonte

primaria. Al contrario, l'art. 10 della legge n. 441 del 1987 - dopo

aver previsto l'istituzione dell'albo e le sue articolazioni centrali

e regionali (con i relativi poteri) - ha conferito al Ministro

dell'ambiente, di concerto con i Ministri dell'industria, dei

trasporti, della sanità e dell'interno, il potere di definire "le

modalità organizzative e di funzionamento" e di stabilire "i

requisiti, i termini, le modalità ed i diritti di iscrizione",

adottando una formula che, per la sua ampiezza e generalità, si

presenta tale da coprire, senza possibilità di dubbio, tutti gli

aspetti enunciati con la disciplina posta dal decreto in esame.

Ma anche con riferimento al profilo sostanziale della censura, va

escluso che la disciplina dell'albo di cui è causa - per quanto

suscettibile di collegarsi all'esercizio di competenze regionali e

provinciali in tema di smaltimento dei rifiuti quali quelle enunciate

nell'art. 101 del d.P.R. n. 616 del 1977 o nell'art. 6 del d.P.R. n.

915 del 1982 - possa ritenersi inquadrabile nella sfera delle

attribuzioni (esclusive o concorrenti) regionali o provinciali, dal

momento che la legge n. 441 del 1987, nel prevedere l'istituzione

dell'albo, ha configurato una struttura che, in quanto "nazionale",

si caratterizza come unitaria anche se articolata attraverso organi

decentrati operanti, in sede regionale, presso le Camere di

commercio. Tale configurazione - che, nel regolamento, ha portato a

concentrare la maggior parte dei poteri deliberativi nel comitato

nazionale, riservando alle articolazioni periferiche la sola

attività istruttoria - trova la sua giustificazione nelle

particolari funzioni certificative cui l'albo deve assolvere con

riferimento ad un settore caratterizzato dal forte intreccio tra

interessi locali e nazionali, nonché dalla presenza di obblighi

internazionali e comunitari che lo Stato è tenuto ad assolvere (v.

sentt. n. 324 del 1989 e n. 433 del 1987).

In questo quadro, l'esigenza che ha ispirato il legislatore quando

ha ritenuto di dover provvedere alla istituzione di un albo nazionale

è stata, dunque, quella di garantire, con il massimo di trasparenza,

un'adeguata uniformità nella determinazione dei criteri suscettibili

di legittimare l'iscrizione e, attraverso di essa, l'affidabilità

delle singole imprese aspiranti a esercitare attività nel settore

dello smaltimento. E questo tanto più ove si consideri che

l'iscrizione all'albo consente all'impresa iscritta di svolgere la

propria attività non solo nell'ambito di una determinata Regione o

Provincia, ma in tutto il territorio nazionale (v. sentt. n. 372 del

1989 e n. 245 del 1990).

4. - Infondate si presentano, infine, le censure formulate nei

confronti degli artt. 15 e 22 del regolamento, che vengono impugnati

in quanto ritenuti lesivi dell'autonomia finanziaria della Provincia,

garantita dal titolo VI dello Statuto speciale e dall'art. 5 della

legge n. 386 del 1989.

In realtà, né le garanzie finanziarie poste a carico delle

imprese di trasporto di cui all'art. 15 (ma già richiamate nell'art.

10, secondo comma, della legge n. 441), né i diritti annuali

istituiti a carico di tutte le imprese iscritte all'albo per

sopperire agli oneri della tenuta si presentano suscettibili di

incidere, sotto alcun profilo, nella sfera dell'autonomia finanziaria

garantita alla Provincia. Le une e gli altri non possono, infatti,

ricondursi né alla sfera dei fondi speciali né a quella dei

finanziamenti disposti a favore delle Province autonome di cui

all'art. 5 della legge n. 386 del 1989, mentre la disciplina relativa

a tali istituti prevista nel regolamento in esame viene a

configurarsi come corollario naturale del carattere nazionale

dell'albo.