Sentenza n. 22/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 71, comma 1,

del decreto legislativo del 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione

dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della

disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della

legge 23 ottobre 1992, n. 421) e dell'art. 22, comma 38, della legge

23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza

pubblica), promossi con le ordinanze emesse il 7 aprile 1995, dal

Consiglio di Stato - sez. VI giurisdizionale e il 22 marzo 1995 (n.

3 ordd.) dal TAR del Lazio, rispettivamente iscritte ai nn. 478, 580,

581 e 582 del registro ordinanze 1995 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica nn. 37 e 41, prima serie speciale,

dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione di Mirone Antonino, Condorelli

Mario, Acquarone Lorenzo e Saporito Learco nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 1995 il Giudice

relatore Renato Granata;

Uditi gli avv.ti Lorenzo Acquarone e Ludovico Villani per Mirone

Antonino, Condorelli Mario, Saporito Learco e Ludovico Villani per

Acquarone Lorenzo, nonché l'Avvocato dello Stato Alessandro De

Stefano per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - In quattro giudizi amministrativi separatamente promossi da

altrettanti docenti universitari (i professori L. Acquarone, M.

Condorelli, L. Saporito e A. Mirone) per impugnare i decreti

rettorili che, nel collocarli in aspettativa per svolgimento del

mandato parlamentare, li avevano contestualmente sospesi dal

trattamento retributivo, così come previsto per i pubblici impiegati

dall'art. 71, comma 1, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (mentre ai

professori universitari, secondo i ricorrenti, avrebbe dovuto

viceversa tuttora applicarsi il trattamento differenziato, che

consente il cumulo parziale dello stipendio e della indennità

parlamentare di cui all'art. 4 della legge n. 1261 del 1965,

mantenuto per essi in vigore dalle norme derogatorie di cui all'art.

72, ultimo comma, dello stesso d.lgs. n. 29 del 1993 ed all'art. 2,

del successivo d.lgs. n. 546 del 1993), il TAR Lazio, con tre

ordinanze in pari data del 22 marzo 1995 ed il Consiglio di Stato (in

sede di appello avverso diniego di sospensiva del medesimo TAR) con

ordinanza in data 7 aprile 1995 - dopo aver rilevato in premessa che

l'applicabilità della riferita disciplina, sub art. 71 del d.lgs. n.

29 del 1993, anche ai docenti universitari risultava comunque poi

confermata, in via di interpretazione autentica, dall'art. 22, comma

38, della sopravvenuta legge n. 724 del 1994 - hanno sollevato

(identica) questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli artt. 3, 33, 36 e 76 della Costituzione, delle due succitate

disposizioni (art. 71 del d.lgs. n. 29 del 1993 e art. 22, comma 38,

della legge n. 724 del 1994) "nella parte in cui queste prevedono il

collocamento in aspettativa senza assegni per mandato parlamentare

dei professori universitari" (ove non optino per la conservazione del

rispettivo trattamento economico in luogo della indennità) "e la

restituzione delle somme da loro indebitamente percepite durante

l'aspettativa medesima".

Dubitano, infatti, le autorità rimettenti che tali norme violino,

innanzitutto, l'art. 3 della Costituzione per irragionevole

parificazione del trattamento di situazioni differenziate, "tenuto

conto che, durante l'aspettativa per mandato parlamentare, agli altri

dipendenti pubblici è preclusa la possibilità di esercitare

mansioni inerenti al rapporto di impiego, mentre ai docenti

universitari è consentito, a norma dell'art. 13 del decreto del

Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, di svolgere

numerose attività didattiche, scientifiche e attinenti al governo

dell'Università specificamente indicate dallo stesso art. 13,

penultimo comma, come modificato dall'art. 5 della legge 9 dicembre

1985, n. 705.

Il disconoscimento del "diritto dei docenti universitari alla

conservazione dell'attribuzione di parte della retribuzione

corrisposta dalle Università per lo svolgimento di funzioni proprie

della qualifica rivestita durante l'aspettativa per mandato

parlamentare" motiva, poi, nelle stesse ordinanze di rimessione,

l'ipotesi di violazione del precetto dell'art. 36 Costituzione.

Infine - sempre in ragione della denunciata estensione ai docenti

universitari della disciplina del collocamento in aspettativa

stabilita per gli altri pubblici dipendenti - sospettano i giudici a

quibus la violazione ulteriore dell'art. 33 - che tutela l'autonomia

delle istituzioni universitarie - e dell'art. 76 Costituzione, per

avere il legislatore delegato del 1993, con ciò, superato i limiti

della delega di cui alla legge n. 421 del 1992, riguardante il

settore del pubblico impiego "senza alcun riferimento alla docenza

universitaria".

2. - Nei giudizi innanzi a questa Corte, si sono costituite le

parti private, svolgendo, per il tramite dei propri difensori

(avvocati Villani e Acquarone) argomentazioni adesive a quelle dei

giudici a quibus.

Rilievo centrale, nel quadro di tali difese, ha la considerazione

della peculiarità della posizione dei docenti universitari in

aspettativa. I quali - a differenza di ogni altro pubblico impiegato

che, in situazione siffatta, cessa da ogni attività - hanno

viceversa, ex art. 13 del d.P.R. n. 382 del 1980, la facoltà di

compiere attività didattica e di ricerca per tutto il tempo in cui

dura la situazione di incompatibilità.

In particolare - come sottolineato - essi infatti:

conservano il titolo a partecipare agli organi universitari cui

appartengono, con le modalità previste dall'art. 14, terzo e quarto

comma, della legge 18 marzo 1958, n. 311;

mantengono l'elettorato attivo per la formazione delle

commissioni di concorso e per l'elezione alle cariche accademiche;

hanno la possibilità di svolgere - nel quadro dell'attività

didattica programmata dal consiglio di corso di laurea, di dottorato

di ricerca, delle scuole di specializzazione e delle scuole a fini

speciali - cicli di conferenze e di lezioni ed attività seminariali

anche nell'ambito dei corsi ufficiali di insegnamento, d'intesa con

il titolare del corso nonché attività di ricerca anche applicativa.

3. - Per la inammissibilità per irrilevanza o, in subordine, per

l'infondatezza della questione così sollevata ha invece concluso

l'Avvocatura dello Stato per l'intervenuto Presidente del Consiglio

dei ministri.

Innanzitutto - secondo l'Avvocatura - "se pure si dovesse applicare

nella fattispecie l'art. 13 del d.P.R. n. 382 del 1980 (così come

avverrebbe se ai docenti universitari non si rendesse applicabile

direttamente l'art. 71 del decreto n. 29 del 1993 bensì la pregressa

disciplina ex art. 72 dello stesso decreto e 2, d.lgs. n. 546 del

1993), la soluzione non cambierebbe", poiché proprio il citato art.

13 aveva in realtà già parificato la posizione dei docenti

universitari a quella del restante personale statale in materia di

aspettativa per mandato parlamentare, estendendo anche ai primi

l'obbligo dell'aspettativa in luogo della facoltatività della stessa

precedentemente prevista (art. 88, terzo comma, del d.P.R. 30 marzo

1957, n. 361) e rinviando (art. 13, terzo comma, del d.P.R. n. 382

del 1980), per quel che concerne il trattamento economico da

corrispondere durante il periodo di aspettativa, alle disposizioni

vigenti per il personale civile "dello Stato". (In virtù del quale

rinvio appunto - e non già di una "prerogativa per i professori" -

era stata estesa ai medesimi la disciplina del computo parziale, tra

trattamento di attività ed indennità parlamentare ex legge n.1261

del 1965, già applicabile a tutti i pubblici dipendenti collocati in

aspettativa obbligatoria).

D'altra parte - poiché la norma che prevede l'attività dei

docenti collocati in aspettativa obbligatoria, volta in via precaria

a tutelare il diritto dei medesimi alla esplicazione del pensiero

anche in funzione della promozione della cultura e della ricerca, è

concepita come "facoltà" rimessa alla libera scelta del docente -

"la ipotetica questione avrebbe potuto, al limite, sorgere solo per

la speciale categoria dei docenti-parlamentari che, già in

situazione di aspettativa obbligatoria senza assegni, avessero in

concreto anche chiesto di svolgere le attività consentite dalla

norma; che tali attività avessero svolto; che sostenessero di avere

svolto dette attività nell'esclusivo interesse della istituzione;

che le svolte attività dovessero essere retribuite e nella ipotesi

di avvenuto rifiuto di pagamento": evenienza - questa - che

certamente però non ricorre nella fattispecie.

E ciò a prescindere dalla considerazione che, ove il legislatore

avesse inteso riconoscere un beneficio economico in considerazione

della prosecuzione delle attività didattiche, scientifiche ed

accademiche svolte dal docente collocato in aspettativa ai sensi

dell'art. 13, avrebbe dovuto poi estendere tale riconoscimento a

tutte le ipotesi di aspettativa, e non solo a quella per mandato

parlamentare.

Comunque - osserva ancora l'Avvocatura - superato definitivamente,

e senza alcun elemento innovativo, ogni aspetto esegetico della

disciplina in esame, con la norma interpretativa dell'art. 22, comma

38, della legge n. 724 del 1994, non rimane, a questo punto, che la

"singolare pretesa" dei docenti universitari di continuare a

percepire un duplice trattamento retributivo a confronto di una sola

prestazione imposta ex lege.

4. - Nella imminenza della udienza di discussione, le parti private

hanno anche depositato una ampia e diffusa memoria congiunta per

replicare alle eccezioni e deduzioni dell'Avvocatura.

In particolare hanno sostenuto che l'avversa tesi - per cui le

norme di temporanea inapplicabilità ai docenti universitari delle

disposizioni del decreto legislativo n. 29 del 1993, sub art. 72

comma 4 dello stesso decreto e 2 del successivo decreto n. 546 del

1993, avrebbero inteso differire la sola disciplina di

privatizzazione del rapporto di impiego e non anche la disciplina

retributiva - è assolutamente arbitraria e priva di riscontri

esegetici; e che "ancor più specioso" sarebbe il rilievo di

controparte per cui la deroga ex artt. 72 del d.lgs. n. 29 del 1993 e

2 del d.lgs. 1995 si "autoeliderebbe" per effetto dell'operato rinvio

all'art. 13 del d.P.R. n.382 del 1980, poiché viceversa, "elementari

ragioni di logica giuridica portano a ritenere che quel rinvio abbia

natura di rinvio materiale per cui, in attesa della preannunciata

disciplina organica, ove non fosse intervenuta la censurata

interpretazione autentica contenuta nella legge n. 724 del 1994, il

trattamento economico dei professori universitari eletti al

Parlamento nazionale sarebbe stato quello stabilito dalla legge 31

ottobre 1965, n. 1261". Considerato in diritto

1. - Preliminarmente va disposta la riunione dei giudizi per

identità di oggetto.

2. - La disposizione dell'art. 71, comma 1, del decreto legislativo

3 febbraio 1993, n. 29 - secondo cui "i dipendenti delle pubbliche

amministrazioni eletti al Parlamento nazionale sono collocati in

aspettativa senza assegni per la durata del mandato parlamentare" -

viene denunciata, dai giudici a quibus, unitamente all'art. 22, comma

38, della successiva legge 23 dicembre 1994, n. 724 che,

interpretandola autenticamente, ne ha dichiarato la "applicabilità

anche ai professori e ricercatori universitari a decorrere dalla data

di entrata in vigore del predetto decreto....".

Poiché nessun problema di legittimità si pone in ordine alla

norma retroattiva di interpretazione in quanto tale, resta

evidentemente fuori dal presente giudizio, perché estranea al thema

decidendum, la disputa esegetica (su cui pur hanno insistito le

opposte difese) circa la portata applicativa del citato art. 71 del

decreto n. 29 del 1993 nel quadro normativo anteriore al riferito

intervento di interpretazione autentica del legislatore del '94; e la

questione devoluta all'esame della Corte conseguenzialmente si

risolve proprio nello stabilire se contrasti o non, con gli indicati

parametri costituzionali (artt. 3, 33, 36, 76), l'introduzione, così

operata, del divieto di cumulo dell'indennità parlamentare con la

retribuzione "anche dei professori universitari".

Il fatto che a detti docenti - "a differenza che ad ogni altro

pubblico impiegato che cessa da ogni attività" con la messa in

aspettativa per mandato parlamentare - sia viceversa riconosciuta,

dall'art. 13 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, la "possibilità di

svolgere (...) conferenze (...) lezioni (...) attività seminariali

(...) di ricerca" induce i giudici a quibus a ritenere (condividendo

la prospettazione dei ricorrenti) che per i professori universitari

dovesse mantenersi fermo il pregresso regime di (parziale) cumulo

retributivo di cui all'art. 3 della legge n. 1261 del 1965, come

richiamato dal già menzionato art. 13 del d.P.R. n. 382 del 1980.

Dal che il corollario che l'opposta opzione legislativa sub art.

22 della legge n. 724 del 1994 si ponga in contrasto con l'art. 3,

per irragionevole identità di trattamento di situazioni

differenziate; con l'art. 36, per il consentito svolgimento, da parte

dei docenti, di attività lavorative non retribuite; con l'art. 33,

per il vulnus che ne deriverebbe alla "autonomia" della istituzione

universitaria; con l'art. 76 della Costituzione per eccesso della

censurata disciplina dai limiti della delega (art. 2, legge n. 421

del 1992) che non avrebbe autorizzato il legislatore delegato ad

occuparsi dello specifico settore della docenza universitaria.

3. - L'impugnativa così formulata è ammissibile, e va perciò

respinta la contraria eccezione dell'Avvocatura.

Non rileva infatti che il TAR ed il Consiglio di Stato non abbiano

accertato, nei giudizi a quibus, se i ricorrenti avessero di fatto

svolto o chiesto, comunque, di continuare a svolgere alcuna delle

attività didattiche innanzi indicate, una volta che il ripristino

del cumulo retributivo, per via di reductio ad legitimitatem, è in

tesi auspicato non nei confronti dei soli docenti parlamentari che

abbiano in concreto svolto parallela attività di insegnamento bensì

per l'intera categoria dei professori universitari in aspettativa per

mandato parlamentare, direttamente in ragione del fatto che

l'esercizio di una tale attività è loro virtualmente consentita.

4. - D'altra parte, proprio i rilevati profili di prospettazione

della questione ne evidenziano la non fondatezza nel merito, in

relazione ai parametri di cui agli artt. 3 e 36 della Costituzione.

Infatti, la mera "possibilità", di cui all'invocato art. 13 del

d.P.R. n. 382 del 1980, di un concorrente esercizio di talune

circoscritte e ridotte attività didattiche - rimessa alla

discrezionalità del docente parlamentare in ordine alla misura e

frequenza del loro svolgimento con piena libertà anche di non

svolgerle affatto - si risolve, agli effetti del trattamento

economico qui in discussione, in un dato normativo non significante

in termini di diversificazione della posizione del professore

universitario rispetto a quella di ogni altro pubblico impiegato. Non

senza considerare che, da un lato, la garanzia apprestata dall'art.

36 della Costituzione non esclude la legittimità di una prestazione

volontariamente resa senza la previsione di un compenso, e che,

dall'altro, la esclusione della corresponsione degli assegni è

frutto di una libera opzione dell'interessato in favore

dell'indennità parlamentare, opzione che rende pertinente alla

specie anche il principio secondo il quale quella garanzia "non può

essere riferita a singole fonti della retribuzione" - per di più,

come in questo caso meramente virtuali - "ma (deve esserlo) alla sua

globalità" (cfr. sentenza n. 141 del 1974, in tema di professori

incaricati). Rilievo, quest'ultimo, che, a maggior ragione, vale

rispetto a collaterali attività di docenza universitaria le quali,

per la loro rispondenza anche a finalità di affinamento culturale

nell'interesse dello stesso docente, si pongono fuori dall'area della

retribuzione necessaria (cfr. sentenza n. 41 del 1977 ed ancora

sentenza n. 141 del 1974 cit.). E va ancora ricordato che, proprio

con riguardo al lavoro di ricerca e seminariale effettuabile dal

docente in aspettativa parlamentare ai sensi del menzionato art. 13

d.P.R. n. 382 del 1980, questa Corte ha già sottolineato come la

correlativa previsione normativa realizzi "un equo contemperamento

tra le esigenze da riconoscersi al docente, come a tutti i cittadini,

di partecipare alla vita politica, e le esigenze del mantenimento dei

contatti del docente con la vita universitaria, dalla quale non

rimane estraniato ed assente del tutto, svolgendo (ove lo ritenga

...) un'attività di docenza sia pur limitata" (sentenza n. 158 del

1985).

5. - Appunto in questa facoltà di svolgere, pur nel periodo di

aspettativa, le attività previste dall'art. 13 citato deve

ravvisarsi non una menomazione, ma anzi una espressione della

autonomia garantita dall'art. 33 della Costituzione alla istituzione

universitaria, quale diritto riconosciuto al docente di svolgere,

nell'ambito di tale autonomia, la sua libertà di ricerca e di

insegnamento. Donde la insussistenza della ipotizzata violazione del

menzionato art. 33, a prescindere comunque dalla non pertinenza di

tale parametro al problema del trattamento economico dei docenti,

posto che l'autonomia oggetto di tale disposizione "non attiene allo

stato giuridico dei professori universitari" (cfr. sentenza n. 51 del

1966), "i quali sono legati da rapporto di impiego con lo Stato e

sono di conseguenza soggetti alla disciplina che la legge statale

ritiene di adottare" (sentenza n. 145 del 1985).

6. - Infondato è infine l'ultimo profilo di censura per violazione

dell'art. 76 Costituzione, poiché la riferibilità anche ai

professori universitari del divieto di cumulo tra indennità

parlamentare e retribuzione dettato dalla legge di delega,

riferibilità negata dai giudici rimettenti per inferirne un preteso

eccesso di delega del legislatore delegato del 1993, emerge invece

inequivocabilmente dal tenore letterale dell'art. 2 della legge n.

421 del 1992 - rivolto senza riserva alcuna a tutti i "dipendenti

delle pubbliche amministrazioni eletti al Parlamento" - ed è

ulteriormente confermata dall'andamento dei lavori parlamentari. Nel

corso dei quali è stata pur prospettata, ma poi espressamente

respinta, l'ipotesi di una deroga all'introduzione di divieto di

cumulo in favore dei professori universitari (cfr. in particolare

Atti Senato, 41 seduta, 15 settembre 1992).