Sentenza n. 219/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16 bis della

legge 18 marzo 1968, n. 249 (Delega al Governo per il riordinamento

dell'Amministrazione dello Stato, per il decentramento delle funzioni e

per il riassetto delle carriere e delle retribuzioni dei dipendenti

statali), e dell'art. 47 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 (Disciplina

delle funzioni dirigenziali nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad

ordinamento autonomo), promosso con ordinanza emessa il 19 ottobre 1973

dal Consiglio di Stato - sezione VI - sul ricorso di Radetti Giorgio ed

altri contro i Ministeri della pubblica istruzione e del tesoro,

iscritta al n. 145 del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 139 del 29 maggio 1974.

Visti gli atti di costituzione di Radetti Giorgio ed altri e dei

Ministeri della pubblica istruzione e del tesoro, nonché l'atto

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 1975 il Giudice relatore

Giulio Gionfrida;

uditi gli avvocati Giovanni Cassandro ed Emilio Sivieri, per

Radetti Giorgio ed altri, ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Giacomo Mataloni, per il Presidente del Consiglio dei ministri e per i

Ministeri della pubblica istruzione e del tesoro.

Ritenuto in fatto :

1. - A seguito del ricorso proposto, in data 8 maggio 1973, da

Giorgio Radetti ed altri, nella loro qualità di professori

universitari anche aggregati, avverso il provvedimento 18 marzo 1973,

n. 873, del Ministro per la pubblica istruzione (che aveva respinto

l'istanza dei ricorrenti tendente ad ottenere il trattamento economico

previsto dall'art. 47 del d.P.R. n. 748 del 1972) e contro il

silenzio-rifiuto serbato dal Ministro per il tesoro (in ordine all'atto

di interpellanza e diffida notificatogli il 26 febbraio 1973), l'adito

Consiglio di Stato - sezione VI giurisdizionale - dopo aver, con

decisione interlocutoria, escluso, in via interpretativa,

l'applicabilità dell'art. 47 citato al personale docente universitario

e disatteso ogni altro profilo di incostituzionalità dedotta dagli

istanti - ha sollevato, con separata ordinanza in data 19 ottobre 1973,

questione di legittimità, in riferimento agli artt. 3 e 36 della

Costituzione, degli artt. 16 bis della legge n. 229 del 10 marzo 1968

(rectius 18 marzo 1968, n. 249) e 47 del d.P.R. n. 748 del 30 giugno

1972, "nella parte in cui escludono il personale docente delle

Università e degli istituti di istruzione universitaria dal

trattamento economico del personale amministrativo dei ruoli della

dirigenza".

2. - Ritualmente notificata, comunicata e pubblicata l'ordinanza de

qua ed instaurato il giudizio innanzi alla Corte, si sono in questo

costituiti il Ministero della pubblica istruzione ed il Ministero del

tesoro, che, con congiunta difesa (svolta dall'Avvocatura di Stato),

hanno concluso, in via principale e pregiudiziale, per la restituzione

degli atti al Consiglio di Stato, al fine di una nuova valutazione di

rilevanza della questione alla luce del sopravvenuto d.l. 1 ottobre

1973, n. 580 (convertito in legge 30 novembre 1973, n. 766), in quanto

contenente, all'art. 12, modifica del trattamento economico dei docenti

universitari.

In via subordinata, per la declaratoria di infondatezza della

questione nel merito, in considerazione della obiettiva diversità

delle situazioni comparate, che impedirebbe di ritenere irrazionale la

diversificazione del trattamento economico dei docenti e dei dirigenti.

3. - Si sono, altresì, costituite le parti private, deducendo,

invece, l'illegittimità delle norme denunziate.

La quale, innanzitutto, emergerebbe dalla "obiettiva e macroscopica

illogicità e contraddittorietà della valutazione" che, nella ipotesi

considerata, avrebbe condotto il legislatore ad operare un trattamento

differenziato e più sfavorevole per il professore universitario, nei

confronti dell'altro personale contemplato dall'art. 12 della legge

delegante; laddove "l'indirizzo legislativo" - che, ai fini di quel

trattamento, aveva sempre equiparato i docenti delle Università ai

più alti funzionari delle Amministrazioni dello Stato - avrebbe

dovuto, invece, indurre a stabilire parità di trattamento fra le

categorie menzionate. Ciò anche in considerazione della "sostanziale

eguaglianza fra la carriera universitaria e quella direttiva"; del che

si avrebbe conferma negli artt. 16, comma secondo, lett. e, legge n.

775 del 1970 ed 11 d.P.R. 748 del 1972, che, appunto, considerano

inerenti alle funzioni dirigenziali i "compiti di ricerca e di studio",

che sono quelli tipici svolti dai docenti universitari.

4. - È intervenuta, infine, la Presidenza del Consiglio dei

ministri che ha concluso in termini di sostanziale coincidenza con le

difese svolte dai costituiti Ministeri. Considerato in diritto :

1. - La Corte è chiamata a decidere se siano costituzionalmente

legittimi gli artt. 16 bis della legge di delega 18 marzo 1968, n. 249,

come modificata dalla legge 28 ottobre 1970, n. 775, e 47 del decreto

delegato 30 giugno 1972, n. 748, nella parte in cui non estendono ai

professori universitari il nuovo trattamento economico stabilito per il

personale amministrativo dei ruoli della dirigenza.

La normativa indicata contrasterebbe, innanzitutto, con il precetto

di cui all'art. 3 della Costituzione, in quanto determinerebbe, in

danno dei docenti, una sperequazione di trattamento. La quale sarebbe,

per altro, priva di ogni giustificazione e razionalità; poiché tra le

due categorie dei dirigenti e dei docenti universitari, andrebbe

ravvisata - al di là delle differenze di disciplina dei rispettivi

rapporti - una obiettiva parità di status, avente "fondamento in

esigenze sostanziali, che attengono al modo d'essere di ogni società

evoluta, che, se non può fare a meno di quadri dirigenti

particolarmente selezionati, non può neanche sottrarsi al dovere di

garantire un adeguato livello delle Università e, cioè, proprio

dell'istituto destinato a preparare tali quadri".

L'omessa parificazione retributiva dei docenti ai dirigenti - in

contrasto, peraltro, con una linea di tendenza che avrebbe raggiunto il

livello della enunciazione di principio "proprio nella legge di

delegazione del 1968, all'art. 10, e nella legge del 1970, che

attraverso l'attribuzione di identici parametri, avevano riconosciuto

alle due categorie una identica posizione economica" - delineerebbe

anche uno squilibrio all'interno stesso della posizione giuridica dei

docenti: il che, appunto, darebbe ragione dell'altro prospettato

profilo di contrasto con l'art. 36 della Costituzione.

2. - Preliminarmente, va respinta la richiesta dell'Avvocatura

dello Stato di restituzione degli atti al giudice a quo, per nuova

valutazione della rilevanza in relazione al sopravvenuto d.l. 1973, n.

580 (contenente misure urgenti per l'Università), convertito nella

legge n. 766 del 1973; giacché - quale che sia l'incidenza di tale

ultima indicata normativa sul merito della questione - questa deve

essere, comunque, esaminata con riferimento alle denunziate norme di

cui agli artt. 16 bis legge 1968 n. 249 e 47 d.P.R. 30 giugno 1972, n

748, avendo, sulla base di queste e con decorrenza sin dalla data della

loro entrata in vigore, le parti avanzato le proprie pretese ed il

Consiglio di Stato formulato le illustrate censure di

incostituzionalità.

3. - Nel merito, deve escludersi che sussista la dedotta

coincidenza tra la funzione dei professori universitari e quella dei

dirigenti statali.

Tale coincidenza, secondo la tesi dei ricorrenti (illustrata anche

con successive memorie), dovrebbe - come detto - argomentarsi dal fatto

che l'art. 2 del d.P.R. 1972, n. 748 citato attribuisce al personale

della dirigenza "i medesimi compiti di studio e ricerca che sono propri

dei docenti".

L'argomentazione è, però, frutto di equivoco, in quanto - se è

pur vero che i dirigenti svolgono anche attività di studio e ricerca

ex art. 2 d.P.R. citato - vero è, altresì, che tale attività non è

tipica della loro funzione e, comunque, differisce - rispetto

all'attività di studio cui attendono i docenti - per l'oggetto; che

non riguarda i contenuti di autonome discipline scientifiche, sibbene

unicamente l'organizzazione e strutturazione dei dicasteri, essendo, in

definitiva, meramente strumentale al risultato della migliore

funzionalità di questi.

4. - Pur in tal modo esclusa l'asserita eguaglianza tra le

categorie dei dirigenti e dei professori, la questione di

costituzionalità delle norme concernenti il trattamento retributivo

dei secondi appare, per diverso ordine di considerazioni, comunque,

fondata, nei limiti che saranno qui appresso precisati.

5. - Effettivamente, per molti decenni e fino alle soglie della

normativa denunziata, la legislazione dello Stato (r.d. 1923, n. 3295;

d.P.R. 1956, n. 19; legge 1958, n. 311; legge 1962, n. 16; legge 1964,

n. 1268; d.P.R. 1965, n. 749; d.l. 1970, n. 1079) ha seguito una linea

di tendenza all'equiparazione, sotto il profilo del trattamento

economico, dei docenti delle Università ai più alti funzionari delle

amministrazioni dello Stato.

6. - Ora, però, occorre sottolineare che il rilievo, che la

richiamata normativa assume nella valutazione della Corte, non può

essere in funzione del dato in sé della (più o meno puntuale e più o

meno costantemente ripetuta) coincidenza (a corrispondenti livelli di

carriera) del trattamento retributivo dei docenti e dei direttivi dello

Stato; giacché, invero - contrariamente a quanto sostenuto dai

ricorrenti - è innegabile che resti nella discrezionalità del

legislatore il differenziare (anche in rispondenza a contingenti

esigenze di convogliamento delle nuove leve verso l'uno o l'altro

settore della organizzazione dei pubblici uffici) il trattamento

economico di categorie prima egualmente retribuite, senza per questo

incorrere in violazione dei precetti costituzionali dell'art. 3 o 36.

7. - Il dato di maggiore significato, nel contesto del quadro

normativo innanzi richiamato, è, invece, senz'altro rappresentato dal

fatto di avere il legislatore, come si è detto, per più decenni,

costantemente attribuito al personale docente ed ai direttivi dello

Stato una identica potenzialità di sviluppo di carriera; di avere,

cioè, in altre parole, considerato naturale, per la carriera dei

professori universitari, lo sbocco verso il medesimo tetto retributivo

stabilito per i funzionari direttivi dello Stato.

Basti, al riguardo, ricordare il d.P.R. 11 gennaio 1956, n. 19, che

(in attuazione della delega di cui alla legge 20 dicembre 1954, n.

1181) attribuiva alla classe più elevata di docenti il coefficiente

970; la legge 18 marzo 1958, n. 311, sullo stato giuridico dei

professori, confermativa del detto trattamento; la legge 22 gennaio

1962, n. 16, che, portando a 1040 il coefficiente ultimo di

retribuzione, equiparava il trattamento economico dei professori di 1

classe a quello di ambasciatore; il d.l. 21 aprile 1965, n. 373, e il

d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749, che, nelle alligate tabelle, tale

equiparazione mantenevano; infine la stessa legge di delega 18 marzo

1968, n. 249, che - dopo avere, all'art. 11, previsto il riordinamento

delle carriere degli impiegati civili "sulla base di qualifiche

funzionali" ed, all'art. 13, la determinazione di "nuovi stipendi per

ogni funzione grado o qualifica da comprendere in una tabella unica" -

assegnava, nella tabella ad essa alligata, ai docenti universitari,

come ai funzionari direttivi, il parametro terminale 825, appunto,

corrispondente all'ex coefficiente 1040.

Ora, tale equiparazione (sotto il profilo sottolineato del

potenziale accesso ad identico vertice di coefficiente o parametro

terminale) delle due categorie in discorso - traducendo, per la sua non

accidentalità ma anzi uniforme ripetizione in un notevole arco

temporale, un giudizio di valore espresso dal legislatore ex suo ore,

in termini di equivalenza, fra le due categorie pur strutturalmente

diverse dei docenti e dei dirigenti - non poteva non porsi come un

limite alla permanente discrezionalità del legislatore medesimo.

Nel senso che - ferma restando la libertà di distinguere, come

già detto, le retribuzioni dei professori e degli alti funzionari

statali, di valutarne separatamente l'adeguatezza, come pure di

ristrutturare, all'interno, la progressione di carriera (eventualmente

anche stabilendo, ad esempio, per i professori, un numero chiuso in

relazione all'ultima classe di stipendio od in genere, incompatibilità

con l'esercizio di altre attività, ed altre misure) - non poteva,

però, tale discrezionalità spingere fino al punto (che travalica

nell'irrazionalità) di alterare - senza che ciò fosse giustificato

dal superamento delle premesse che avevano determinato il precedente

cennato giudizio di valore - i termini di corrispondenza tra le sin qui

comparate categorie in misura e con modalità tali da addirittura

decapitare il vertice dell'una, impedendone lo sviluppo fino al massimo

retributivo stabilito per l'altra.

8. - Tanto, invece, è proprio quanto accaduto nel caso di specie.

Poiché, invero - mentre sono stati elevati, per effetto delle

norme impugnate, gli stipendi dell'alta dirigenza raggiungendo il tetto

di L. 6.363.937, 12.421.000, 14.010.000 annue (rispettivamente dal 1

gennaio 1971, 1 luglio 1972 e 1 dicembre 1972), nel caso

dell'ambasciatore (qualifica A) e degli "ex parametri 825" (secondo il

punto b della nota 1 della tabella alligata all'art. 47 d.P.R. 1972, n.

748 citato) - è rimasto, invece, immutato il trattamento economico

della più alta classe di stipendio dei professori (anch'essi ex

parametro 825) in L. 6.636.750 (ex d.P.R. n. 1079 del 1970).

9. - Ne è derivata così, anche in dipendenza della entità del

dislivello tra i due trattamenti economici comparati - che non è, se

non in misura modesta, colmato dall'assegno annuo (di L. 1.680.000 per

il parametro 825) disposto con l'art. 12 commi primo a terzo, del

sopravvenuto d.l. 1973, n. 580, superiormente menzionato - una grave

discrasia.

La quale, poi - lungi dall'essere giustificata - appare, anzi,

ulteriormente contraddetta dal comportamento dello stesso legislatore,

che, ancora due mesi dopo l'emanazione della delega per i dirigenti

(legge 28 ottobre 1970, n. 775, art. 16 bis), confermava, con il d.l.

28 dicembre 1970, n. 1079 (in attuazione della precedente delega di cui

all'art. 13 della legge 1968, n. 249) la propria volontà di parificare

il trattamento economico del professore di 1 classe a quello spettante

al vertice della dirigenza, con l'attribuzione dell'identico parametro

terminale 825.

10. - Ciò, appunto, determina la violazione dei precetti

costituzionali di cui agli artt. 3 e 36; in dipendenza della quale -

salvo, de jure condendo, l'esercizio dei poteri discrezionali del

legislatore di cui si è detto al n. 7 - va dichiarata la

illegittimità delle norme impugnate, nella parte in cui a decorrere

dalle date fissate nella tabella di cui all'art. 47 citato, omettono di

estendere, ai professori universitari di ruolo aventi diritto alla

classe ultima di stipendio di cui al parametro 825, un trattamento

retributivo corrispondente a quello stabilito per la qualifica A) della

tabella medesima.

Restano, conseguentemente, assorbiti, nel trattamento economico

(così modificato) del docente universitario di prima classe, i

miglioramenti retributivi introdotti con l'art. 12 commi primo a terzo

del d.l. 1973, n.580 (convertito in legge 1973, n. 766); del quale,

pertanto, derivativamente si dichiara l'inconstituzionalità ex art.

27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, limitatamente alla parte, appunto,

che riguarda i docenti con parametro 825.