Sentenza n. 217/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale delle leggi regionali

approvate dai Consigli Regionali della Liguria il 25 luglio 1984 e

riapprovata il 26 settembre 1984; della Calabria il 10 luglio 1984 e

riapprovata il 3 ottobre 1984 e dell'art. 1 della legge regionale

della regione Veneto approvata il 24 ottobre 1985, e riapprovata il

28 febbraio 1986, recanti norme relative all'inquadramento del

personale regionale, promossi con ricorsi del Presidente del

Consiglio dei Ministri, notificati rispettivamente il 12 e 22 ottobre

1984 e il 19 marzo 1986, depositati in cancelleria il 19 e 22 ottobre

1984 e il 28 marzo 1986 ed iscritti ai nn. 34 e 38 del registro

ricorsi 1984 e al n. 5 del registro ricorsi 1986;

Visti gli atti di costituzione delle Regioni Liguria, Calabria e

Veneto;

Udito nell'udienza pubblica del 10 febbraio 1987 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente

del Consiglio dei Ministri, l'avvocato Sergio Panunzio per la Regione

Liguria e l'avvocato Enzo Silvestri per la Regione Calabria;

Ritenuto in fatto

1. - Con i tre ricorsi indicati in epigrafe il Governo prospetta

dubbi di legittimità costituzionale relativamente a tre leggi di

regioni a statuto ordinario (Liguria, Calabria e Veneto), contenenti

modifiche oppure regole interpretative relative ai preesistenti

criteri di inquadramento del personale regionale. Considerati nel

loro complesso, i tre giudizi prospettano profili di

costituzionalità attinenti agli artt. 51, 97 e 117 Cost., in

riferimento, quest'ultimo, agli artt. 3, 4 e 10 della legge 29 marzo

1983 n. 93 (legge quadro sul pubblico impiego).

2. - La legge della regione Liguria impugnata dal Governo estende

il c.d. triennio dinamico (inquadramento al livello superiore al

compimento di tre anni di servizio effettivo, maturati o da maturare)

ai dipendenti regionali assunti in servizio dopo la data del 30

settembre (indicata nel primo accordo nazionale per il personale

delle regioni, firmato il 24 febbraio 1979 e relativo al periodo

1976-1978), a condizione però che questi siano stati assunti prima

dell'entrata in vigore della legge medesima, a seguito di pubblico

concorso (per esami) e purché, all'epoca, in possesso di laurea.

Il rinvio governativo, che rileva per la valutazione di

corrispondenza con i motivi del ricorso, lamenta che la legge

regionale, estendendo la possibilità di accesso al livello superiore

per il personale inquadrato al sesto livello successivamente al 30

settembre 1978, si pone in contrasto con il primo accordo nazionale

che ha limitato tale beneficio esclusivamente al personale in

servizio alla data suddetta.

Il ricorso del Governo, invece, prospetta la violazione degli

articoli 51, 97 e 117 Cost. in relazione, quest'ultimo, agli articoli

3, 4 e 10 della legge 29 marzo 1983 n. 93. Mentre i motivi di

contrasto con gli artt. 51 e 97 Cost. sono solo enunciati, la

violazione dell'art. 117 Cost. assume la seguente prospettazione.

Poiché la legge regionale si pone in contrasto con il primo

accordo nazionale per i dipendenti regionali, ne consegue la

violazione di due principi fondamentali stabiliti dalla legge quadro

sul pubblico impiego, e precisamente: il principio del rispetto, da

parte della legge regionale, della disciplina fissata dagli accordi

sindacali per i dipendenti regionali (artt. 3 e 10) e il principio

della salvaguardia della regola della omogeneizzazione delle

posizioni giuridiche dei medesimi dipendenti regionali, di cui

all'art. 4 della stessa legge. Secondo l'Avvocatura dello Stato, tali

principi risulterebbero violati perché la modifica alla disciplina

dell'accordo contenuta nella legge regionale non troverebbe alcuna

giustificazione in quelle esigenze attinenti alla peculiarità

dell'ordinamento degli uffici della Regione Liguria (o in specifiche

esigenze del bilancio di quella Regione) che, in base alla

giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 219 del 1984), potrebbe

autorizzare la Regione stessa ad apportare deroghe all'accordo

sindacale.

2.1. - Negli atti difensivi, la regione eccepisce

l'inammissibilità del ricorso perché, mentre il rinvio aveva

lamentato soltanto la violazione del primo accordo nazionale, il

ricorso è stato proposto, invece, per supposte violazioni degli

artt. 51, 97 e 117 Cost. in riferimento, quest'ultimo, agli artt, 3,

4 e 10 della legge quadro sul pubblico impiego.

2.2. - L'inammissibilità dei motivi che fanno riferimento agli

articoli 51 e 97 Cost. viene motivata, oltreché per il fatto di non

essere stati espressi nel rinvio, anche perché il ricorso si limita

a richiamare i principi di cui ai suddetti articoli senza specificare

quali siano, fra i diversi principi in essi contenuti, quelli che si

assumono violati.

Nel merito, la regione osserva che il riferimento all'art. 51

Cost. è fuori luogo poiché tale articolo stabilisce il principio

dell'eguaglianza dei cittadini nell'accesso ai pubblici uffici,

mentre la legge impugnata non riguarda l'accesso nei ruoli della

regione, bensì il passaggio di qualifica di dipendenti già in

servizio.

Con riferimento all'art. 97 primo comma (principio del buon

andamento e dell'imparzialità dell'Amministrazione), la stessa

regione, richiamandosi ad un costante insegnamento della Corte

(sentt. nn. 10 del 1980 e 277 del 1983), osserva che la ratio della

normativa impugnata dimostra come questa non sia arbitraria o

manifestamente irragionevole, volta com'è ad eliminare una oggettiva

situazione di malcontento fra il personale, suscettibile di

compromettere il buon andamento dell'amministrazione regionale.

Né sarebbe pertinente, secondo la regione, un riferimento al

terzo comma dell'art. 97 Cost. laddove questo prevede, come regola,

il concorso pubblico per accedere agli impieghi nelle pubbliche

amministrazioni, dal momento che la legge impugnata non riguarda

l'accesso o il reclutamento di nuovo personale, ma un procedimento

per l'inquadramento ad un livello superiore di dipendenti già

assunti in servizio mediante pubblico concorso.

2.3. - La stessa regione considera inammissibile e infondato nel

merito anche il motivo di ricorso che assume la violazione del

principio di omogeneizzazione di cui all'art. 4 della legge quadro.

Inammissibile perché non dedotto nell'atto di rinvio; infondato,

perché la legge quadro nel fissare, al titolo secondo, principi

normativi di omogeneità, stabilisce che le qualifiche più elevate

(quali quelle in esame) debbono essere determinate sulla base di

valutazioni che siano connesse in maggior misura ai requisiti

culturali degli impiegati. E la legge impugnata avrebbe appunto lo

scopo di inquadrare nella stessa qualifica di funzionari alcuni

dipendenti, già in servizio, forniti di titolo di studio identico a

quello posseduto da altri dipendenti già inquadrati in tale

qualifica e che tuttavia, per motivi contingenti, erano stati in

passato inquadrati in qualifiche diverse.

2.4. - L'unica censura non inammissibile sarebbe dunque, sempre

secondo la regione Liguria, quella che lamenta un contrasto tra la

legge impugnata e il primo accordo nazionale per i dipendenti delle

regioni. Ma tale censura, ad avviso della regione resistente, sarebbe

infondata per tre diversi ordini di motivi.

Innanzitutto l'accordo, che peraltro non è più in vigore,

sarebbe inidoneo a vincolare la regione ex artt. 3 e 10 della legge

quadro sul pubblico impiego (legge n. 93 del 1983), in quanto non è

stato stipulato sulla base della disciplina sostanziale e

procedimentale stabilita dalla legge quadro stessa. Infatti, oltre

ad essere da tempo scaduto e sostituito da un secondo e da un terzo

accordo nazionale, esso non sarebbe idoneo a fungere da parametro di

legittimità della legge regionale per almeno tre ragioni: a) è

anteriore alla stessa legge quadro; b) è stato stipulato da soggetti

diversi da quelli indicati dalla predetta legge n. 93/1983, in quanto

non vi hanno partecipato né tutti i Ministri indicati dall'art. 10,

alinea, né i rappresentanti di tutte le Regioni; c) è un accordo

stipulato prima che le organizzazioni sindacali avessero adottato i

codici di autoregolamentazione del diritto di sciopero, che, a norma

dell'art. 11, comma 5, della stessa legge, costituiscono una

condizione per l'inizio delle procedure di accordo. Per tutte queste

ragioni, gli accordi anteriori alla predetta legge quadro

vincolerebbero le Regioni soltanto sul piano politico. Pertanto, ad

avviso della regione Liguria, non si riscontrerebbe alcuna violazione

del principio fondamentale della "disciplina in base ad accordi"

stabilito dagli artt. 3 e 10 della legge quadro sul pubblico impiego

e, quindi, dell'art. 117 Cost.

In secondo luogo, la regione Liguria osserva che, quand'anche il

primo accordo nazionale sul personale regionale fosse ritenuto idoneo

a costituire vincoli giuridici (e non meramente politici) nei

confronti delle leggi regionali, il ricorso governativo sarebbe

parimenti infondato, in quanto la materia disciplinata dalla legge

regionale impugnata esulerebbe da quella che l'art. 3 della legge

quadro sul pubblico impiego sottopone al principio della "disciplina

in base ad accordi" e rientrerebbe invece in quella che l'art. 2

della stessa legge affida all'esclusiva discrezionalità della

regione ("procedimenti di costituzione, modificazione di stato

giuridico ed estinzione del rapporto di pubblico impiego"). Ma,

continua la regione, se anche così non fosse e se si accedesse

ipoteticamente alla tesi del Governo, in base alla quale la legge

impugnata contrasterebbe con una parte transitoria del suddetto primo

accordo nazionale (precisamente quella rivolta a regolare

l'inquadramento dei dipendenti nel particolare periodo di efficacia

dell'accordo stesso), la disciplina contenuta in tale parte sarebbe

di per sé inidonea a costituire vincoli di qualsiasi genere per il

periodo successivo a quella fase transitoria.

In terzo luogo, il ricorso governativo dovrebbe essere respinto,

sempre secondo la regione Liguria, sulla base della giurisprudenza di

questa Corte (sent. n. 219 del 1984) che ha riconosciuto alle regioni

il potere di adeguare gli accordi nazionali alle particolari esigenze

del proprio ordinamento: esigenze che, nel caso, sarebbero congrue e

ragionevoli, di modo che un eventuale sindacato sulle stesse

sconfinerebbe nella opportunità politica, travalicando i confini che

sono propri del giudizio di costituzionalità delle leggi.

3. - La legge impugnata della regione Calabria modifica i criteri

di inquadramento del personale assunto a contratto (entro una certa

data) in forza della legge regionale 19 gennaio 1977 n. 4. A detto

personale, inquadrato sulla base dei compiti previsti nel

provvedimento di assunzione (art. 44 della legge regionale 30 maggio

1980 n. 15), si consente, con la legge impugnata, l'inquadramento in

livelli superiori, mediante il riconoscimento delle mansioni

superiori effettivamente svolte.

3.1. - Secondo il ricorso della Presidenza del Consiglio dei

Ministri la legge regionale impugnata, nel modificare i criteri di

inquadramento del personale a contratto, contrasterebbe con gli

articoli 51 e 97 Cost. e, violando gli accordi nazionali per il

personale delle regioni, anche con l'art. 117, primo comma Cost., in

relazione agli articoli 3 e 10 della legge quadro sul pubblico

impiego (legge n. 93 del 1983).

La violazione dell'art. 51 Cost. (accesso ai livelli più elevati

senza concorso) e dell'art. 97 Cost. (imparzialità della Pubblica

Amministrazione) sono soltanto enunciati nel ricorso della Presidenza

del Consiglio dei Ministri e (prima) nel rinvio.

A proposito della violazione degli accordi nazionali, la

Presidenza del Consiglio osserva che questi hanno previsto l'accesso

per pubblico concorso ai livelli più elevati con la riserva di un

quarto dei posti a favore dei dipendenti regionali. In tal modo si

avrebbe la violazione del limite costituito da un principio

fondamentale derivante dall'art. 117, primo comma, Cost. in relazione

agli artt. 3 e 10 della legge 29 marzo 1983, n. 93: il principio

"della disciplina in base ad accordi" dell'ordinamento del personale

regionale. Né si può dire, ad avviso del ricorrente, che si è in

presenza di una deroga dovuta alle peculiarità dell'ordinamento

degli uffici ed alle disponibilità del bilancio regionale, e come

tale ammissibile (in base alla sent. n. 219 del 1983 di questa

Corte), tanto più che la regione non ne indica affatto le eventuali

ragioni giustificatrici.

3.2. - La regione Calabria nega la violazione del principio

secondo cui ai livelli superiori si può accedere soltanto mediante

concorso. A sostegno di tale affermazione, la regione stessa osserva,

innanzitutto, che tale principio sarebbe stato introdotto solo di

recente e non sarebbe quindi applicabile in relazione agli

inquadramenti nel ruolo unico regionale sulla base di fattispecie

risalenti a data anteriore al 1980. Inoltre, sempre secondo la

regione, poiché la legge impugnata e l'art. 44 della l.r. n. 15 del

1980, che ne è modificato, rappresentano un completamento della

disciplina normativa relativa all'inquadramento del personale nel

ruolo regionale, devono sottostare ai principi ricavabili dalle leggi

che hanno disciplinato siffatta materia e, in particolare, alle

regole della corrispondenza tra posizione antecedente

all'inquadramento e posizione successiva all'inquadramento medesimo.

Tali rilievi escluderebbero anche la violazione del principio di

imparzialità della Pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.).

La regione Calabria, infine, nega la violazione degli accordi

nazionali e, conseguentemente, dell'art. 117 Cost., sostenendo

l'estraneità della legge regionale impugnata dall'ambito di

applicazione della legge quadro sul pubblico impiego (legge n. 93 del

1983).

4. - La legge della regione Veneto è stata impugnata dal

Presidente del Consiglio dei Ministri per contrasto sia con l'art. 97

Cost., sia con l'art. 117 Cost. in riferimento all'art. 10 della

legge quadro sul pubblico impiego (legge n. 93 del 1983). Secondo la

Presidenza del Consiglio, la legge regionale impugnata, sebbene si

autoqualifichi come legge di interpretazione autentica dell'art. 1

della legge della regione Veneto del 28 ottobre 1985 n. 10,

tenderebbe in effetti ad estendere retroattivamente al personale con

qualifica di funzionario al 30 settembre 1978, che sia stato comunque

inquadrato nel livello funzionale di esperto (settimo livello) a

decorrere dal 1° ottobre 1978, il meccanismo di inquadramento

contestuale previsto dalla legge interpretata.

Per ragioni di chiarezza occorre premettere che il primo

inquadramento su otto livelli del ruolo unico regionale è avvenuto

nel Veneto in base ai criteri previsti da una tabella di

corrispondenza allegata alla legge regionale n. 65 del 1979, la quale

prevedeva in particolare che il personale con qualifica di

funzionario andasse inquadrato nel settimo livello (esperto) se in

possesso di una qualifica professionale per la quale fosse richiesta,

oltre alla laurea, l'abilitazione o la specializzazione, e invece nel

sesto livello (istruttore) se in possesso di qualifica per la quale

fosse richiesto il solo diploma di laurea. Al personale inquadrato in

quest'ultimo livello si permetteva, peraltro, il passaggio automatico

al settimo livello (esperto) se in possesso, alla data del 30

settembre 1978, di un'anzianità in ruolo di tre anni o, in difetto,

al maturarsi di tale anzianità (c.d. triennio dinamico). Su questo

stato di cose è intervenuta la legge n. 10 del 1985 (cioè la legge

interpretata da quella ora impugnata) che ha introdotto un meccanismo

di inquadramento contestuale, in base al quale i funzionari

inquadrati (a norma della legge n. 65 del 1979) nel settimo livello

(esperto) con decorrenza dal 1° ottobre 1978, sono ammessi d'ufficio,

in presenza di determinati requisiti, a un concorso interno (per soli

titoli) al fine di ottenere l'accesso al livello di dirigente (ottavo

livello). Successivamente, proprio la legge impugnata, all'art. 1, ha

interpretato le norme ora ricordate affermando che il meccanismo di

inquadramento contestuale ivi previsto vada applicato a tutti i

funzionari comunque inquadrati al livello di esperto (settimo

livello) a decorrere dal 1° ottobre 1978.

Col ricorso di cui qui si discute l'Avvocatura dello Stato

prospetta il dubbio che la legge impugnata possa consentire

all'ultima categoria di funzionari menzionata (cioè quelli

inquadrati non in base alla tabella di corrispondenza ma perché in

possesso, alla data del 30 settembre 1978, di una anzianità di tre

anni nella qualifica funzionale) di beneficiare di un contestuale

doppio passaggio di livello, con conseguente violazione dei principi

sul buon andamento e sull'imparzialità della p.a. (art. 97 Cost.) e

dell'art. 117 Cost., in riferimento all'art. 10 della legge quadro

sul pubblico impiego (legge n. 93 del 1983). Quest'ultimo profilo di

illegittimità risulterebbe evidente, secondo l'Avvocatura dello

Stato, dal confronto tra l'accordo nazionale per i dipendenti delle

regioni a statuto ordinario, stipulato nell'aprile del 1983, e la

legge impugnata: mentre il primo prevedeva che l'accesso al livello

funzionale di dirigente avvenisse attraverso un concorso pubblico con

riserva di posti, la legge impugnata, invece, consente a una

determinata categoria di personale di accedere al medesimo livello

attraverso l'ammissione d'ufficio a un concorso per soli titoli,

senza peraltro addurre la benché minima ragione di eventuali

peculiarità che, in base alla sentenza n. 219 del 1984 di questa

Corte, potrebbero giustificare quella deroga.

La regione Veneto non si è costituita.

5. - Alla pubblica udienza del 10 febbraio 1987 l'Avv. dello Stato

Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei Ministri, l'Avv.

Sergio Panunzio per la regione Liguria e l'Avv. Enzo Silvestri per la

Regione Calabria hanno insistito per l'accoglimento delle tesi

esposte negli atti di causa. Considerato in diritto

1. - I tre ricorsi del Governo riferiti in narrativa contestano la

legittimità costituzionale di tre distinte leggi di altrettante

Regioni a Statuto ordinario: a) dell'articolo unico della legge della

Regione Liguria approvata il 25 luglio 1984 e riapprovata il 26

settembre 1984, recante modifiche all'art. 39 della legge regionale

n. 34 del 1979 sul reinquadramento di personale regionale già in

servizio, per violazione degli art. 51 e 97 Cost., nonché dell'art.

117 Cost. in relazione agli artt. 3, 4, e 10 della legge 29 marzo

1983 n. 93 (legge quadro sul pubblico impiego); b) dell'articolo

unico della legge della regione Calabria approvata il 10 luglio 1984

e riapprovata il 3 ottobre 1984, recante integrazioni all'art. 44

della legge regionale n. 15 del 1980 sul reinquadramento di personale

assunto a contratto, per violazione degli artt. 51 e 97 Cost.,

nonché dell'art. 117 Cost. in relazione agli artt. 3 e 10 della

legge n. 93 del 1983 (legge quadro sul pubblico impiego); c)

dell'art. 1 della legge della regione Veneto approvata il 24 ottobre

1985 e riapprovata il 28 febbraio 1986, recante norme di

interpretazione autentica dell'art. 1 della legge regionale n. 10 del

1985 sul reinquadramento di personale regionale già in servizio, per

violazione dell'art. 97 Cost. e dell'art. 117 Cost. in relazione

all'art. 10 della legge n. 93 del 1983 (legge quadro sul pubblico

impiego).

Poiché i ricorsi hanno ad oggetto disposizioni di contenuto

analogo che riguardano la medesima materia e prospettano questioni di

costituzionalità identiche o analoghe, i relativi giudizi vanno

riuniti e decisi in un'unica sentenza.

2. - Prima di ogni altra va esaminata la questione pregiudiziale,

consistente nell'eccezione sollevata dalla regione Liguria

relativamente all'asserita inammissibilità dei profili di

costituzionalità attinenti agli artt. 51 e 97 Cost., nonché

all'art. 117 Cost. in riferimento all'art. 4 della legge n. 93 del

1983, dal momento che si tratterebbe di profili che, prospettati nel

ricorso contro la ricordata legge della regione Liguria, sarebbero

del tutto assenti nel correlativo atto di rinvio al Consiglio

Regionale precedentemente compiuto dal Governo.

L'eccezione è fondata.

2.1. - Come questa Corte ha più volte sottolineato (sentt. n. 8

del 1967, n. 147 del 1972, n. 123 del 1975, n. 132 del 1975, n. 221

del 1975, n. 212 del 1976, n. 107 del 1983, n. 72 del 1985), il

procedimento previsto dall'art. 127 Cost. nei confronti delle leggi

regionali si snoda in due distinte fasi - il rinvio governativo al

Consiglio regionale della legge sospettata d'incostituzionalità e,

eventualmente, l'impugnazione innanzi alla Corte della stessa legge,

ove questa sia stata riapprovata - che sono espressioni parallele di

una funzione sostanzialmente unitaria. Si tratta, infatti, di due

atti che, concorrendo in momenti diversi al medesimo fine

dell'attivazione di un controllo di legittimità su una medesima

legge e collocandosi pertanto nello stesso procedimento in ragione di

un logico parallelismo, devono presentare una sostanziale

corrispondenza, nel senso che i motivi prospettati nel ricorso devono

essere prefigurati, quantomeno nelle loro linee essenziali o in forma

sintetica, nell'atto di rinvio per il riesame. Solo in tal modo, del

resto, il Consiglio regionale, cui sia stata rinviata una legge

sospettata d'incostituzionalità dal Governo, è posto nella

condizione di poter utilmente conoscere i dubbi di legittimità

prospettati e, quindi, di poterli eliminare in sede di riesame oppure

di contestarne la fondatezza riapprovando la legge qual'era prima del

rinvio. Per tali ragioni, ove manchi una sostanziale corrispondenza

tra motivi dedotti nel ricorso e motivi prospettati nel rinvio, le

correlative censure devono ritenersi inammissibili.

Nell'ipotesi del giudizio instaurato contro la legge della regione

Liguria, di cui in epigrafe, si riscontra un'evidente divergenza tra

il contenuto del ricorso e quello del rinvio, poiché in quest'ultimo

non v'è traccia alcuna di ben tre motivi di illegittimità

prospettati nel ricorso: quello relativo all'art. 51 Cost., quello

riguardante l'art. 97 Cost. e, infine, quello concernente l'art. 117

Cost., in riferimento all'art. 4 (principio di omogeneizzazione)

della legge n. 93 del 1983.

Tutti e tre questi motivi, pertanto, devono ritenersi

inammissibili in base ai principi sopra riferiti.

3. - Nondimeno i due motivi di costituzionalità attinenti agli

artt. 97 e 51 Cost. vanno comunque valutati nel merito in quanto sono

stati ritualmente dedotti in giudizio dagli altri ricorsi: quello

relativo all'art. 97 Cost. è stato regolarmente prospettato tanto

dal ricorso contro la legge della regione Calabria, quanto dal

ricorso contro la legge della regione Veneto; mentre quello relativo

all'art. 51 Cost. è stato ritualmente prospettato nel solo ricorso

contro la legge della regione Calabria.

Le censure sono, comunque, infondate.

3.1. - Secondo quanto si desume chiaramente dai ricorsi, la

prospettazione del dubbio di costituzionalità delle corrispondenti

leggi in relazione all'art. 97 Cost. è operata con specifico

riferimento al primo comma di questo articolo e, più precisamente,

ai principi del buon andamento e dell'imparzialità della pubblica

amministrazione.

Come ha più volte ricordato questa Corte, anche in riferimento a

materie assai vicine a quelle qui in considerazione

(sentt. n. 123 del 1968, n. 10 del 1980, n. 81 del 1983, n. 277 del

1983, n. 278 del 1983), non può negarsi al legislatore

un'ampia discrezionalità nello scegliere i criteri di inquadramento

o di reinquadramento dei dipendenti pubblici, tanto

che, in sede di giudizio di costituzionalità delle leggi, la

violazione del principio del buon andamento "non può esser invocata,

se non quando si assuma l'arbitrarietà o la manifesta

irragionevolezza della disciplina impugnata rispetto al fine indicato

dall'art. 97, primo comma, Cost.". Questo non è certo il caso delle

due leggi qui in considerazione, nelle quali si prevede un meccanismo

di reinquadramento che suppone una valutazione congrua e razionale

dell'attività pregressa del dipendente, diretta a far

ragionevolmente ritenere che egli sia in possesso dei requisiti

necessari per poter essere reinquadrato in livelli superiori. Nel

caso della Calabria, infatti, il reinquadramento del personale

assunto a contratto è previsto sulla base delle mansioni superiori

effettivamente svolte presso la regione, accertate peraltro secondo

modalità sufficientemente rigorose. E anche nel caso del Veneto,

l'estensione dei criteri di reinquadramento previsti per il personale

collocato al livello di "esperto" (in quanto fornito di laurea più

una specializzazione o un'abilitazione professionale) al personale

collocato al livello immediatamente inferiore (in quanto fornito

della sola laurea), ma in possesso di una anzianità di tre anni

nella qualifica, presuppone una non arbitraria valutazione

dell'attività pregressa del dipendente: non appare irragionevole,

infatti, che il legislatore regionale, nell'ambito di un

riordinamento complessivo delle carriere regionali implicante

l'istituzione di un nuovo livello, consideri il possesso di una

determinata anzianità come equipollente al possesso di una

specializzazione professionale (che legittima l'inserimento al

settimo livello) ai fini dell'applicazione successiva dei criteri di

reinquadramento dei dipendenti al livello immediatamente superiore

(ottavo livello).

3.2. - Per le stesse ragioni non può ritenersi leso il principio

di imparzialità della pubblica amministrazione, che l'art. 97 Cost.

affianca a quello del buon andamento. Dalle considerazioni appena

fatte risulta evidente che l'equiparazione delle diverse categorie di

dipendenti sopra riferite, ai fini del loro reinquadramento

nell'organizzazione degli uffici regionali, non è né irragionevole,

né arbitraria, sia con riferimento alla legge della Calabria, sia

con riferimento a quella del Veneto.

3.3. - Parimenti infondata è la censura della suddetta legge

della regione Calabria in relazione all'art. 51 Cost., nella parte in

cui dispone che tutti i cittadini possono accedere agli uffici

pubblici in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti

dalla legge. La prospettazione di tale profilo di costituzionalità

è del tutto ingiustificata, dal momento che l'art. 51 Cost. si

limita a specificare la garanzia del principio di eguaglianza,

enunciato in via generale nell'art. 3 Cost., in relazione all'accesso

dei cittadini nei pubblici uffici. Al contrario, l'impugnata legge

della regione Calabria, lungi dal riferirsi all'accesso nei ruoli

regionali, disciplina semplicemente il passaggio da un livello

all'altro di dipendenti già in servizio.

4. - Resta da considerare l'ultimo profilo di costituzionalità

prospettato dai ricorsi governativi: l'asserita violazione dell'art.

117 Cost. in relazione all'art. 3 (disciplina in base ad accordi) e

all'art. 10 (accordi sindacali per i dipendenti delle regioni e degli

enti pubblici non economici da esse dipendenti) della legge 29 marzo

1983 n. 93 (legge quadro sul pubblico impiego).

Più precisamente, sia la legge della regione Liguria sia quella

della regione Calabria violerebbero i principi posti dagli artt. 3 e

10 della legge quadro sul pubblico impiego. Mentre la prima si

porrebbe in contrasto con l'accordo collettivo nazionale per il

personale delle regioni stipulato il 24 febbraio 1979 e valido per il

triennio 1976- 1978, che limitava l'accesso ai livelli superiori

soltanto al personale in servizio al 30 settembre 1978, la seconda

invece non sarebbe conforme all'accordo collettivo nazionale per il

personale regionale stipulato il 29 aprile 1983 e valido per il

triennio 1982-1984, che, per l'inquadramento di tutto il personale

regionale e quindi anche di quello assunto a contratto, prevedeva un

concorso pubblico con riserva di posti a favore dello stesso

personale. Analogamente, la legge della Regione Veneto è sospettata

di incostituzionalità, sotto il profilo considerato, per l'asserita

violazione del solo articolo 10 della legge quadro sul pubblico

impiego, in quanto si porrebbe in contrasto con l'accordo collettivo

nazionale stipulato il 29 aprile 1983 e valido per il triennio

1982-1984, che prevedeva il pubblico concorso con riserva di posti

per l'accesso al livello funzionale di dirigente.

Le censure sono infondate.

4.1. - Tutti i profili di illegittimità costituzionale appena

riferiti presuppongono, perché siano ritenuti fondati, la piena

equiparazione degli accordi collettivi ricordati al punto precedente

con gli accordi sindacali previsti nella legge quadro sul pubblico

impiego come base normativa di massima per la disciplina, attraverso

leggi regionali, del rapporto d'impiego nelle regioni a statuto

ordinario. Ma proprio questa premessa comune a tutte le

prospettazioni d'incostituzionalità di cui ora si tratta, peraltro

respinta dalle regioni resistenti, non può essere condivisa.

Come è stato più volte riconosciuto da questa Corte (sentt. nn.

219 del 1984, 290 del 1984, 72 del 1985), la legge n. 93 del 1983 ha

esteso al rapporto d'impiego pubblico, compreso quello regionale e

degli enti locali, il principio che la disciplina dell'intera

dinamica delle retribuzioni e delle condizioni di lavoro dei

dipendenti abbia un punto di riferimento essenziale nell'intesa fra

le parti in causa (principio della contrattazione collettiva).

Tuttavia, come è del resto esplicitamente riconosciuto dallo stesso

art. 3 della legge quadro sul pubblico impiego, questo principio, che

in quanto tale deriva direttamente dall'art. 39 u.c. Cost., va

coordinato con l'altro principio, che a livello costituzionale trova

riconoscimento negli artt. 97 e 117 Cost., secondo il quale

l'organizzazione dei pubblici uffici spetta alle leggi dello Stato e

delle regioni in base ai rispettivi ambiti di competenza. Ciò

comporta, come ha sottolineato questa Corte nelle pronunzie già

ricordate, che, ferma restando la competenza legislativa regionale in

materia di ordinamento degli uffici ex art. 117 Cost., si deve

riconoscere agli accordi sindacali previsti dalla legge quadro sul

pubblico impiego la natura di previe intese comportanti un vincolo

direttivo di massima verso il legislatore regionale, nel senso che

non si può negare a quest'ultimo il potere di modificare o di

integrare il contenuto degli accordi al fine di adeguarlo "alle

peculiarità dell'ordinamento degli uffici (propri) e alle

disponibilità del bilancio regionale" (sent. n. 219 del 1984,

nonché sentt. n. 290 del 1984, n. 72 del 1985).

In altre parole, in relazione alle leggi regionali, l'accordo

collettivo nazionale ha la rilevanza di un atto di cooperazione fra

le parti sociali e le parti pubbliche (Governo e regioni)

direttamente interessate alla disciplina normativa del personale e

degli uffici regionali, il quale è volto ad attuare un coordinamento

preventivo di massima della legislazione regionale, al fine di

garantire un'uniformità di trattamento giuridico e retributivo nei

confronti dei dipendenti delle varie regioni a statuto ordinario e

una politica di bilancio responsabile. Sotto questo profilo, dunque,

la soluzione adottata dall'art. 3 della legge quadro sul pubblico

impiego, che nei confronti delle regioni consiste nel principio della

"disciplina legislativa in base ad accordi", rappresenta uno dei

possibili svolgimenti, operato dal legislatore nazionale secondo il

suo discrezionale apprezzamento, di una duplice direttiva

costituzionale: quella del "principio contrattuale" in materia di

disciplina delle condizioni di lavoro e delle retribuzioni (art. 39

Cost.) e quella dell'autonomia legislativa regionale in materia di

organizzazione degli uffici e del personale delle regioni stesse

nell'ambito dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello

Stato (art. 117 Cost.).

4.2. - Nell'operare il delicato bilanciamento fra questi vari

interessi la legge quadro sul pubblico impiego ha previsto una serie

di garanzie - attinenti alle condizioni, alle modalità procedurali e

ai tempi degli accordi collettivi, nonché alla formazione delle

delegazioni stipulanti - affinché quegli accordi siano in grado di

assolvere alla complessa funzione politica e costituzionale loro

demandata.

Innanzitutto, l'art. 10 della predetta legge stabilisce con

precisione la composizione delle "delegazioni" stipulanti,

prevedendo, per la parte regionale, la presenza di un rappresentante

per ciascuna regione e, per la parte governativa, la presenza del

Presidente del Consiglio dei Ministri (o del Ministro della funzione

pubblica, in sua vece), del Ministro del tesoro, del Ministro del

bilancio e della programmazione economica e del Ministro del lavoro e

della previdenza sociale, salve le integrazioni dei Ministri

competenti in relazione alle materie trattate (nel corso delle

trattative, la delegazione governativa è comunque tenuta a riferire

costantemente al Consiglio dei Ministri). Per la parte sindacale,

l'art. 11 stabilisce che i sindacati, per essere ammessi alla

trattativa, devono aver adottato codici di autoregolamentazione del

diritto di sciopero, dotati di alcune norme essenziali ivi precisate

(preavviso non inferiore a 15 giorni, garanzia dello svolgimento dei

servizi pubblici essenziali). Si tratta di una norma, quest'ultima,

che tende a "riconoscere" come parti sindacali le organizzazioni più

rappresentative e più responsabili.

Dopo che l'art. 5 prevede che la legge possa condizionare l'inizio

delle trattative alla determinazione dei comparti (settori omogenei e

affini), ancora l'art. 10, richiamando l'art. 6, dispone le procedure

di formazione degli accordi, stabilendo che: a) le delegazioni

inizino le trattative almeno otto mesi prima della scadenza del

precedente accordo per giungere a un'ipotesi di accordo nel giro di

quattro mesi; b) siano comunicati alle commissioni parlamentari

competenti i contenuti dell'ipotesi di accordo; c) il Consiglio dei

Ministri verifichi le compatibilità finanziarie entro trenta giorni

dalla formulazione dell'ipotesi di accordo e imponga, se del caso, un

riesame dell'ipotesi stessa; d) le regioni recepiscano il contenuto

degli accordi, apportandovi eventualmente le modifiche e le

integrazioni dettate dalle proprie peculiarità organizzative e dalle

disponibilità di bilancio stanziate allo scopo.

Com'è evidente, la legge quadro sul pubblico impiego tenta di

contemperare i diversi interessi costituzionali coinvolti - quali il

principio della contrattazione collettiva, il principio

dell'autonomia legislativa regionale (e conseguenti riserve di legge,

statale e regionale) e il principio del coordinamento nazionale delle

legislazioni delle regioni, se pure per via cooperativa - attraverso

la prefigurazione delle parti stipulanti e la fissazione di procedure

rigorose, al fine di conferire agli accordi collettivi contemplati

dalla stessa legge un particolare valore e una specifica efficacia

direttiva. Valore ed efficacia che non sembra possano riconoscersi ad

accordi collettivi stipulati da soggetti diversi da quelli prescritti

e con procedure sfornite del tutto delle garanzie predisposte dalla

predetta legge, come del resto traspare dallo stesso art. 3 della

legge n. 93 del 1983 che riserva la disciplina delle materie ivi

previste ai procedimenti e agli accordi "contemplati dalla presente

legge".

4.3. - I c.d. accordi nazionali per il personale delle regioni,

invocati nei presenti giudizi come parametri di legittimità delle

leggi regionali riferite in narrativa, sono in realtà del tutto

diversi da quelli contemplati dalla legge quadro. Questi accordi sono

stati stipulati, da un lato, da rappresentanti di alcuni ministeri

che non sono tutti quelli indicati nella legge quadro e, dall'altro,

da rappresentanti di alcune regioni (cinque per l'esattezza), che non

potevano ovviamente impegnare in alcun modo le altre regioni lontane

dal tavolo della trattativa. Inoltre, il contenuto di questi accordi

non è tale da potersi identificare con gli oggetti che l'art. 3

della legge quadro sul pubblico impiego considera materie della

"disciplina in base ad accordi", ma tocca piuttosto oggetti - come,

ad esempio, la responsabilità dei dirigenti, la dotazione massima

della seconda qualifica dirigenziale e le competenze a rilevanza

esterna dei dirigenti - che sono riservate alla disciplina della

legge regionale (anche a norma dell'art. 2 legge n. 93 del 1983).

Infine, la decorrenza tanto dell'accordo nazionale del 1979 quanto di

quello del 1983 si riferisce, del tutto (nel primo caso) o in gran

parte (nel secondo caso), a periodi anteriori alla vigenza stessa

della legge quadro sul pubblico impiego.

In breve, l'indefettibile carattere "unilaterale" della disciplina

del rapporto d'impiego pubblico, in conformità delle riserve di

legge previste in materia dalla Costituzione (artt. 97 e 117), può

essere regolato e limitato, anche con la previsione di specifiche

procedure che diano spazio a previe intese fra le parti pubbliche e

sociali, soltanto in base a una legge statale che armonizzi le varie

esigenze costituzionali coinvolte nella materia (come ha affermato

questa Corte nella sent. n. 161 del 1982). In mancanza di queste

condizioni, com'è nel caso dei c.d. accordi collettivi nazionali

invocati nei presenti giudizi, non si può riconoscere alle

corrispondenti intese un significato diverso da quello di un mero

fatto politico, ancorché rilevante come tale, di fronte al quale il

potere della regione di disciplinare l'organizzazione dei propri

uffici e l'ordinamento delle carriere ex art. 117 Cost. resta del

tutto integro, libero cioè di seguire le proprie autonome

valutazioni e di discostarsi pertanto dal contenuto dell'accordo

stesso.