Sentenza n. 213/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Veneto notificato il

31 dicembre 1992, depositato in Cancelleria il 14 gennaio 1993, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione della

Commissione statale di controllo sull'amministrazione regionale n.

12419 dell'11 novembre 1992, con la quale è stata annullata la

deliberazione del Consiglio regionale del Veneto n. 453 del 1°

ottobre 1992, riguardante la posizione del consigliere regionale

Giulio Veronese, ed iscritto al n. 2 del registro conflitti 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi gli avvocati Francesco Amato e Mario Bertolissi per la

Regione Veneto e l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 31 dicembre 1992, la Regione Veneto

ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in

ordine alla decisione della Commissione di controllo

sull'amministrazione regionale n. 12419 dell'11 novembre 1992, con la

quale è stata annullata la deliberazione del Consiglio regionale del

Veneto n. 453 del 1° ottobre 1992.

La ricorrente premette che con l'anzidetta deliberazione il

Consiglio regionale aveva "ritenuto che .. non deve essere

pronunciata la decadenza nei confronti del consigliere Giulio

Veronese, ai sensi della legge 18 gennaio 1992, n. 16".

Tale deliberazione era stata inviata, secondo una prassi

consolidata, alla Commissione di controllo di legittimità sugli atti

regionali per una verifica della regolarità formale della stessa.

Senonché, la Commissione di controllo, anziché limitarsi a una

verifica così circoscritta, ha ritenuto di dover sindacare l'atto

nel merito, sovrapponendo alla decisione sostanziale del Consiglio

regionale una propria decisione fondata su una differente

interpretazione della legge 18 gennaio 1992, n. 16.

Ciò posto, la ricorrente deduce che la suddetta decisione della

Commissione statale di controllo sia invasiva delle proprie

attribuzioni in materia di convalida delle elezioni e decadenza dalla

carica dei componenti il Consiglio regionale.

Rileva al riguardo che, a norma dell'art. 17 della legge 17

febbraio 1968, n. 108, "al Consiglio regionale è riservata la

convalida delle elezioni dei propri componenti, secondo le norme del

suo regolamento interno". Questa disposizione è da considerarsi

attuativa, per un verso, dell'art. 121 e, per altro verso, dell'art.

125, primo comma, della Costituzione. Infatti, da essa si evince

chiaramente che l'ordinamento giuridico attribuisce in via esclusiva

al Consiglio regionale il potere di controllare e accertare la

sussistenza dei requisiti necessari per assumere e conservare la

carica di consigliere regionale.

Ciò non esclude che questi atti di verifica dell'organo elettivo

possano essere soggetti a un controllo amministrativo di

legittimità, ma è chiaro che questo controllo non può andare oltre

la verifica della regolarità meramente formale dell'atto

controllato. In caso contrario, vi sarebbe un insanabile contrasto

tra l'attribuzione in via esclusiva all'organo elettivo del potere di

verifica delle condizioni suddette e l'attribuzione della potestà di

annullamento, in sede di controllo esterno, per insussistenza dei

requisiti di legge.

Né - prosegue la ricorrente - può trarsi alcun argomento in

contrario dal fatto che la legge prevede, per la sola convalida dei

consiglieri comunali e provinciali, un potere sostitutivo

dell'autorità tutoria nel caso di omessa delibera di convalida dei

rispettivi consigli nella seduta immediatamente successiva alle

elezioni.

Infatti, il potere sostitutivo dell'autorità tutoria, in quanto

limitativo dell'autonomia dell'ente territoriale, non può essere

ammesso che nei ristrettissimi limiti della previsione legislativa,

e, d'altro canto, la legge, prevedendo questo potere sostitutivo per

la sola omissione della deliberazione di convalida degli eletti - e

non anche, ad esempio, per l'omessa dichiarazione di decadenza (v.

art. 9- bis del D.P.R. n. 570 del 1960) -, lascia chiaramente

intendere che tale potere non sussiste là dove non si tratti di

impedire la paralisi dei consigli stessi o l'invalidità di tutta la

loro attività. Infine, non va dimenticato che una analoga

disposizione non esiste per i consigli regionali, il che dimostra non

solo la maggiore latitudine dell'autonomia regionale rispetto a

quella comunale e provinciale, ma dimostra anche che l'ingerenza

dell'autorità tutoria in materia di controllo della validità

dell'elezione dei componenti degli organi elettivi e del loro diritto

a permanere in carica non può essere in alcun modo elevata a regola

del sistema.

Inoltre, osserva ancora la Regione, la legge, dopo aver demandato

all'organo elettivo di appartenenza il controllo sulla presenza dei

requisiti per assumere e conservare la carica di consigliere

regionale, riconosce alla sola autorità giudiziaria, adita dai

legittimati, il potere di accertare la sussistenza o meno dei

requisiti di legge in ordine alla stessa carica. E la circostanza che

tra i legittimati vi è - ai sensi dell'art. 19, secondo comma, della

legge 17 febbraio 1968, n, 108 - anche il Commissario del Governo

dimostra, inequivocabilmente, che il controllo demandato agli organi

governativi è, a tutto concedere, limitato alla verifica della

regolarità formale degli adempimenti posti in essere dal Consiglio e

preordinati all'eventuale esercizio dell'azione davanti all'autorità

giudiziaria: è del tutto evidente, infatti, che l'attribuzione della

legittimazione all'esercizio di tale azione al Commissario del

Governo (che presiede la Commissione statale di controllo) sarebbe

del tutto priva di razionalità se l'organo governativo di controllo

potesse egli stesso sostituire la decisione del Consiglio regionale

con una propria di accertamento dei requisiti per l'assunzione e la

conservazione della carica.

Il fatto, poi, prosegue la ricorrente, che in dottrina e nella

giurisprudenza di questa Corte si riconosca la non assimilabilità

della posizione costituzionale del Consiglio regionale al Parlamento,

in quanto quest'ultima è espressione di sovranità, mentre i

Consigli godono soltanto di una autonomia politica, non contraddice

la tesi sostenuta, in quanto autonomia politica significa esclusione

di ingerenze di organi esterni nella relativa sfera (di autonomia),

tanto più quando il dettato legislativo prefigura, a chiare lettere,

tempi e modi di esercizio di un riscontro che non deve essere lesivo

di simili prerogative.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, deducendo la inammissibilità e l'infondatezza del conflitto e

riservando ad una successiva memoria l'illustrazione delle ragioni di

tali conclusioni.

3. - Con memoria depositata nei termini, l'Avvocatura dello Stato

chiede che il ricorso della Regione Veneto sia dichiarato non

fondato.

Osserva al riguardo che sarebbe vano ricercare nella Costituzione

disposizioni o principi attributivi alle Regioni della esclusiva

competenza in materia di verifica della sussistenza dei requisiti

necessari per assumere - e meno che meno per conservare - le cariche

elettive.

Delle competenze attribuite al consiglio regionale dall'art. 121,

le potestà amministrative, ivi compresa quella regolamentare, non

sfuggono al controllo di legittimità dell'art. 125 della

Costituzione: non esiste per i consigli regionali quella potestà

esclusiva in tema di "verifica dei poteri" che la Costituzione

attribuisce al Parlamento (art. 66).

Vero è che storicamente la dottrina prima e questa Corte poi

hanno riconosciuto una competenza esclusiva in materia di

autorganizzazione interna dei consigli regionali - e cioè autonomia

contabile, organizzativa e funzionale -, ma nell'ambito di questa

competenza esclusiva nessuno mai ha ritenuto potesse ricomprendersi

la convalida degli eletti o la verifica del mantenimento della

capacità a rivestire la carica elettiva. Il sistema della verifica

dei poteri dei consigli regionali, anzi, lungi dal consentire

l'assimilazione al Parlamento, avvicina le assemblee regionali ai

consigli comunali e provinciali, in quanto la verifica fatta

dall'assemblea non esclude il ricorso al giudice e non riguarda la

regolarità del procedimento elettorale.

Le esposte considerazioni, prosegue l'Avvocatura, trovano, del

resto, piena conferma dall'esame della legge n. 16 del 1992. Secondo

l'art. 1, invero, per i consiglieri regionali (provinciali, comunali,

etc.), il verificarsi dopo la elezione delle ipotesi elencate al

primo comma, dà luogo alla "immediata" sospensione dalla carica -

comma 4- bis - (la sospensione, cioè, è automatica: cfr. Corte

cost. sent. n. 407 del 1992). La pronuncia - ancorché meramente

dichiarativa - di tale effetto però, che ove dovesse essere

riservata alla competenza esclusiva dell'assemblea regionale, in sede

di verifica di poteri, dovrebbe essere deliberata dall'assemblea

medesima, è riservata dalla legge, invece, al Presidente del

Consiglio dei ministri (comma 4- ter). E ciò non è una anomalia del

sistema, anzi è una ulteriore conferma della completa equiparazione

in questa materia dei consigli regionali a quelli degli altri enti

locali rispetto ai quali non è nemmeno immaginabile una competenza

esclusiva a livello costituzionale. Evidentemente il legislatore ha

ritenuto di riservare allo Stato ogni iniziativa relativa alla

formalizzazione della sospensione, verificatasi automaticamente, ad

evitare che alla situazione di diritto non venisse immediatamente

adeguata la situazione di fatto per comportamenti dilatori delle

assemblee locali di appartenenza.

Quanto alla pronuncia della decadenza, osserva infine

l'Avvocatura, pur potendosi addirittura ipotizzare che appartenga

anch'essa alla competenza del Presidente del Consiglio dei ministri e

non al Consiglio regionale (perché se la sospensione è di sua

competenza, a maggior ragione dovrebbe esserlo la decadenza), in ogni

caso appare evidente, sulla scorta di quanto si è detto, che essa

non appartiene alla competenza esclusiva dell'assemblea regionale,

per cui le relative delibere non possono non essere sottoposte alla

verifica di legittimità della Commissione statale di controllo ai

sensi dell'art. 125 della Costituzione, così come le delibere dei

consigli provinciali e comunali in materia (che in nulla differiscono

dalle prime, come espressione dell'esercizio di un potere di analoga

estensione e natura) vengono sottoposte ad un controllo di

legittimità esterno all'organo collegiale, cioè al controllo del

CO.RE.CO.

4. - Ha depositato memoria anche la Regione Veneto, insistendo per

l'accoglimento del ricorso e richiamando, in particolare, l'art. 1

del decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40 (attuativo della

delega di cui all'art. 2, comma 1, lett. h), della legge 23 ottobre

1992, n. 421), il quale, nell'elencare gli atti amministrativi

regionali soggetti al controllo statale, non include il giudizio di

convalida delle elezioni e di decadenza dalla carica di componenti il

Consiglio regionale. Considerato in diritto

1. - Mediante il ricorso per conflitto d'attribuzione all'esame di

questa Corte, la Regione Veneto lamenta un'invasione da parte dello

Stato delle attribuzioni proprie del Consiglio regionale in materia

di convalida delle elezioni e decadenza dalla carica dei componenti

il Consiglio. L'atto impugnato è costituito dalla decisione della

Commissione statale di controllo sull'amministrazione regionale n.

12419 dell'11 novembre 1992, con la quale è stata annullata la

deliberazione del Consiglio regionale del Veneto n. 453 del 1°

ottobre 1992. Con tale deliberazione il Consiglio aveva preso atto

che "il consigliere regionale Giulio Veronese non si trova nelle

condizioni di ineleggibilità di cui all'art. 15 della legge 19 marzo

1990 n. 55, come modificato dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992

n. 16".

Secondo la Regione ricorrente la predetta deliberazione consiliare

non doveva essere sottoposta al controllo della Commissione statale,

essendo ciò escluso dall'art. 17 della legge 17 febbraio 1968 n.

108; conseguentemente l'atto statale impugnato avrebbe violato gli

artt. 121 e 125 della Costituzione, ponendo in essere una lesione di

competenze riservate alla Regione dai predetti parametri

costituzionali.

Poiché l'art. 125 della Costituzione dispone che il controllo di

legittimità sugli atti amministrativi della Regione è esercitato

nei modi e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, il thema

decidendum si circoscrive alla verifica se sia fondato o meno

l'assunto della ricorrente in ordine alla esclusione dal controllo,

ai sensi dell'invocata legge n. 108 del 1968, della indicata

deliberazione del Consiglio regionale.

2. - Non può essere presa in esame l'eccezione di

inammissibilità genericamente sollevata dall'Avvocatura dello Stato

nell'atto di costituzione: di essa infatti non vi è più alcun cenno

nella successiva memoria e resta pertanto carente di qualsiasi

motivazione.

3. - Nel merito le censure della Regione sono fondate ed il

ricorso va accolto. La disciplina dei controlli sugli atti

amministrativi della Regione prevista dall'art. 125 della

Costituzione è rimasta regolata dalla legge 10 febbraio 1953, n. 62

fino all'emanazione del decreto legislativo 13 febbraio 1993, n. 40,

che ha ridefinito le categorie degli atti soggetti a controllo

attraverso un elenco tassativo: di conseguenza gli atti non compresi

in detto elenco vengono ad essere sottratti al controllo stesso. Fra

questi ultimi si trovano le deliberazioni relative alla convalida e

alla decadenza di consiglieri regionali; ma l'argomento in tal senso

addotto dalla Regione non può essere determinante, dato il carattere

chiaramente innovativo del decreto legislativo citato, che, secondo

la direttiva contenuta nell'art. 2, comma 1, lett. h), della legge di

delega n. 421 del 1992, doveva operare "la revisione dei controlli

amministrativi dello Stato sulle regioni concentrandoli sugli atti

fondamentali della gestione ..". La disciplina dell'art. 45 della

richiamata legge n. 62 del 1953, vigente al tempo in cui fu adottata

la deliberazione consiliare e l'atto di annullamento della medesima

che è oggetto del conflitto, prevedeva il controllo di legittimità

(e, per le deliberazioni enumerate nel successivo art. 46, anche di

merito) per tutte le deliberazioni degli organi regionali,

"eccettuate quelle relative alla mera esecuzione di provvedimenti

già adottati e perfezionati ai sensi di legge".

Alla stregua di detta disciplina di carattere generale, dovrebbe

dunque ritenersi - come sostiene l'Avvocatura dello Stato - la

competenza della Commissione di controllo ad annullare, per vizio di

legittimità, la deliberazione del Consiglio regionale anche nella

materia in esame.

In realtà, fino dalla legge elettorale emanata per la prima

costituzione delle regioni a statuto ordinario, e cioè la legge 17

febbraio 1968 n. 108, la materia anzidetta è stata regolamentata

specificamente dagli artt. 17, 18 e 19 della legge medesima (Titolo

IV: Convalida degli eletti e contenzioso). Tali norme riservano al

Consiglio regionale la convalida della elezione dei propri componenti

nonché la dichiarazione di decadenza nei casi di ineleggibilità o

incompatibilità sopravvenute; esse prevedono che le deliberazioni

relative devono essere depositate nella segreteria del Consiglio il

giorno successivo, immediatamente pubblicate nel Bollettino ufficiale

della Regione e notificate entro cinque giorni agli interessati.

Detti termini risultano poi confermati (in tema di decadenza)

dall'art. 7 della legge 23 aprile 1981, n. 154, la quale ha, fra

l'altro, abrogato l'art. 18 sopra citato.

Siffatte disposizioni sono chiaramente inconciliabili con la

procedura contenuta nell'art. 45 della legge n. 62 del 1953;

procedura che prevede l'esecutività delle deliberazioni dopo venti

giorni dal loro ricevimento da parte della Commissione di controllo,

salvo annullamento; si deve quindi riconoscere - come sostiene la

Regione ricorrente - che le deliberazioni sopra ricordate sono

sottratte al controllo di legittimità della Commissione.

4. - Questa interpretazione non soltanto scaturisce

dall'applicazione dei normali canoni ermeneutici alle due discipline

messe a confronto, ma è altresì confortata da considerazioni di

ordine logico e sistematico.

Infatti, sebbene l'autonomia del Consiglio regionale, quale

massimo organo della Regione, sia di tutt'altra natura rispetto

all'autonomia prevista dall'art. 66 della Costituzione per le due

Camere, - ed è perciò che le controversie in ordine alle elezioni

dei Consiglieri regionali sono di competenza della giurisdizione

ordinaria o amministrativa -, è pur vero che nella fase concernente

la convalida, annullamento o decadenza di consiglieri per questioni

di eleggibilità, riservata dalla legge al Consiglio, mal si

inserirebbe un controllo di carattere amministrativo, essendo

preminente l'esigenza di garantire, senza ritardi o interventi di

altre autorità, l'adito alla tutela giurisdizionale, adito cui per

giunta è espressamente legittimato il Commissario del Governo nella

regione.

Si deve quindi concludere che la decisione di annullamento

adottata dalla Commissione di controllo sull'amministrazione

regionale in ordine ad un atto del Consiglio regionale ad essa

sottratto dalla legge n. 108 del 1968, più volte citata, ha posto in

essere una lesione delle competenze costituzionalmente attribuite

alla Regione, essendo stato esercitato il controllo al di fuori dei

limiti previsti dall'art. 125 della Costituzione.