Sentenza n. 212/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 64, quarto

comma, e 66 legge 7 agosto 1973, n. 519 (Modifiche ai compiti,

all'ordinamento ed alle strutture dell'Istituto Superiore di Sanità,

promosso con ordinanza emessa l'1 dicembre 1976 dal TAR per il Lazio

sui ricorsi riuniti di Settimi Guido ed altri contro il Ministero della

Sanità ed altro, iscritta al n. 496 del registro ordinanze 1977 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 353 dell'anno

1977.

Visti gli atti di costituzione di Settimi Guido e del Ministero

della Sanità nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1985 il Giudice relatore

Ettore Gallo;

uditi l'avv. Stefano Varvesi per Settimi Guido e l'Avvocato dello

Stato Mario Imponente per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il TAR del Lazio, sui ricorsi riuniti proposti da Guido

Settimi ed altri, con ordinanza 1 dicembre 1976 sollevava questione di

legittimità costituzionale degli artt. 64, quarto comma, e 66 l. 7

agosto 1973, n. 519 per contrasto con l'art. 3 Cost..

Rilevava in proposito l'ordinanza che, tanto dalle norme

organizzative e di funzionamento (dettate dagli artt. 1 e 2 del Titolo

secondo, 6 secondo comma, 10-13 della legge citata) quanto dai lavori

preparatori, emergerebbe l'intento del legislatore di potenziare quanto

più possibile l'Istituto Superiore di Sanità. Senonché, nonostante

tali propositi, in realtà poi il trattamento retributivo riservato ai

dirigenti di ricerca ed ai ricercatori (fissato nella tabella B)

risulta notevolmente inferiore sia a quello dei dirigenti statali sia a

quello in precedenza percetto dai ricorrenti. Vero è che il

trattamento precedente veniva mantenuto a titolo personale, mediante

assegno riassorbibile, ma ciò non incide sul trattamento che le

impugnate disposizioni danno all'attività del ricercatore, che

dovrebbe semmai essere paragonata a quella del docente universitario.

Quanto alla rilevanza, osserva l'ordinanza che essa è implicita

nel fatto che l'eventuale riconoscimento della denunziata

illegittimità delle norme impugnate comporterebbe la caducazione dei

provvedimenti di inquadramento, contro cui sono stati interposti i

ricorsi introduttivi del giudizio.

Si sono costituiti nel giudizio davanti a questa Corte i professori

Guido Settimi, Ivano Camoni, Aldo Gaudiano, Stefano Chiavarelli ed Aldo

Calò, rappresentati e difesi dall'Avv. Stefano Varvesi.

Si è pure costituito il Ministro della Sanità, ed è intervenuto

il Presidente del Consiglio dei ministri, ambo rappresentati e difesi

dall'Avvocato Generale dello Stato.

2. - Nell'atto di costituzione, ricorda la difesa dei ricorrenti

che fin dal 1934 (l. 7 giugno, n. 992) il trattamento retributivo dei

ricercatori dell'Istituto Superiore di Sanità si è costantemente

identificato con quello dei dirigenti dello Stato di cui i ricercatori

facevano parte (si veda da ultimo il d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079,

Tabella unica, quadro 1, Sez. A). Nel 1964 fu avvertita l'esigenza di

modernizzare l'Istituto Superiore, superandone la struttura gerarchica

e responsabilizzando i singoli ricercatori, cui si sarebbe dovuto

corrispondere un trattamento economico competitivo. Parallelamente si

procedeva alla riforma della dirigenza, che si concludeva con il d.P.R.

30 giugno 1972, n. 748 (pubblicato nella G. U. dell'11 dicembre 1972)

proprio dopo che le Commissioni della Camera dei Deputati, in sede

deliberante, avevano già completato l'esame del progetto di legge

sulla riforma dell'Istituto Superiore di Sanità.

L'attuazione della disciplina dirigenziale attribuiva ai dirigenti

dello Stato (e quindi anche a quelli dell'Istituto) uno status di gran

lunga superiore a quello previsto dal progetto di legge per la riforma

dell'Istituto Superiore di Sanità, sia sotto il profilo

dell'iniziativa personale, che sotto quelli della responsabilizzazione

e dello stipendio.

Si sarebbe, perciò, dovuto provvedere al coordinamento del

progetto di riforma colla nuova normativa: il che non sarebbe avvenuto

- ad avviso della difesa - per mere ragioni di urgenza, come

documenterebbero i lavori preparatori.

L'inferiore trattamento retributivo corrisposto ai ricercatori

sarebbe, perciò, frutto di una valutazione erronea e non di un

deliberato indirizzo politico. Conseguentemente, come già ritenuto

dalla Corte con la sent. n. 219 del 1975 concernente i docenti

universitari, sarebbe evidente la violazione dell'art. 3 Cost..

3. - L'Avvocatura contesta innanzituttto che i nuovi parametri

retributivi dei ricorrenti sieno sensibilmente inferiori a quelli

precedentemente fruiti.

Ma, quand'anche lo fossero, rientra evidentemente nella

discrezionalità del legislatore strutturare diversamente retribuzioni

e relative progressioni di un dato settore del pubblico impiego senza

che, solo per questo, resti violato l'art. 3 Cost.. D'altra parte, il

noto divieto della reformatio in pejus non costituisce principio di

rilevanza costituzionale, in quanto vincola l'Amministrazione ma non il

legislatore ordinario. È proprio poi l'invocata sentenza n. 219/1975

di questa Corte ad escludere - secondo l'Avvocatura - l'assimilabilità

della funzione di ricerca a quella dirigenziale. Del resto - si

soggiunge le retribuzioni delle carriere tecniche sono state sempre

mantenute distinte da quelle dei dirigenti statali, e autonomamente

disciplinate. Le parti private costituite hanno poi presentato memoria

in cui, ribadendo l'assimilazione tra personale scientifico e

corrispondente personale universitario (ribadita anche dal Consiglio di

Stato nel parere n. 187/82 Sez. II, in relazione al trattamento

retributivo introdotto con il d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382), insistono

nelle conclusioni già rassegnate. Considerato in diritto :

1. - Va premesso un rilievo in ordine alle norme impugnate.

L'ordinanza di rimessione, per tutto il corso della parte motiva,

sia in fatto che in diritto, fa generico riferimento alle norme di cui

agli artt. 64 e 66 della legge impugnata. Soltanto nel dispositivo,

poi, si precisa che l'impugnazione dell'art. 64 concernerebbe il quarto

comma.

Per verità, un accenno al quarto comma c'è pure in motivazione,

ma si tratta di quello dell'art. 66, effettivamente significativo

perché contempla la facoltà di opzione per l'assegno perequativo.

Non altrettanto, invece, può dirsi per quanto si riferisce al

quarto comma dell'art. 64, che prevede la conservazione della direzione

del laboratorio per gli attuali Capi per il periodo previsto nell'art.

35 e con decorrenza dalla data di entrata in vigore della legge.

Disposizione questa non certo sfavorevole e, in realtà, mai contestata

né dall'ordinanza né dalle scritture delle parti.

È da ritenersi verosimile perciò, che sia insorto equivoco col

quarto comma dell'art. 66, ma che in realtà, per quanto riguarda

l'art. 64, il riferimento semmai volesse essere al primo comma, dove

appunto è detto che l'inquadramento nelle nuove carriere, qualifiche,

classi di stipendio e categorie, venga disposto, secondo quanto

previsto nei successivi articoli, con Decreto del Ministro della

Sanità. Mentre poi l'art. 66 provvede appunto in concreto

all'inquadramento dei dirigenti di ricerca, contro il quale gli

interessati ebbero ad interporre ricorso al TAR.

In tal senso, pertanto, dovrà essere operata rettifica.

2. - Va disattesa innanzitutto l'obbiezione dell'Avvocatura dello

Stato, secondo cui i nuovi parametri retributivi non sarebbero

inferiori a quelli precedentemente fruiti dai ricorrenti.

La Corte deve attenersi ai presupposti di fatto su cui si fonda

l'ordinanza di rimessione, salvo che per chiare emergenze,

contestualmente o immediatamente acquisibili, essi non risultino

chiaramente smentiti. Nella specie, al contrario, emergono indicazioni

che confortano le affermazioni dell'ordinanza, considerato che la legge

n. 519/1973 ha accordato la facoltà di optare per un assegno,

personale inteso a perequare la differenza fra il trattamento economico

precedente e quello risultante dal nuovo inquadramento: e per di più i

ricorrenti tutti di tale facoltà si sono avvalsi, segno evidente che,

in realtà, la differenza peggiorativa sussisteva.

D'altra parte, però, l'opzione non influisce sulla rilevanza della

sollevata questione, in quanto risulta dall'ordinanza di rimessione che

le parti private costituite, nel ricorso davanti al TAR, avevano

rivendicato i maggiori stipendi corrispondenti ai livelli di funzione

loro attribuiti dalla disciplina della dirigenza statale (d.P.R. 30

giugno 1972, n. 748): e soltanto a dimostrazione dell'assurdo si erano

altresì riferiti al fatto che era stato loro, invece, attribuito

trattamento economico addirittura inferiore a quello goduto fino al

momento del nuovo inquadramento.

Né sembra attendibile l'ulteriore rilievo dell'Avvocatura, a

giudizio della quale, nel valutare la posizione retributiva dei

ricercatori, si dovrebbe tener conto anche del "compenso particolare"

di cui all'art. 54 della l. n. 519/1973. Proprio, infatti, perché

compenso "particolare" esso non può e non deve influire sulla

valutazione dello stipendio base, dipendente dai parametri attribuiti

al livello funzionale, in ordine al quale soltanto vanno istituite le

eventuali comparazioni con altre categorie dello stesso livello.

"Compensi particolari", infatti, sono riconosciuti a numerose

funzioni degli impieghi statali, sotto varie denominazioni, senza che

ciò alteri il criterio di comparazione che resta sempre ancorato al

vero e proprio stipendio.

2.1 - Peraltro, nessuna illegittimità può essere ravvisata nel

fatto che si sia provveduto a garentire i diritti quesiti attraverso lo

strumento perequativo dell'assegno ad personam (pensionabile, ma

riassorbibile e non computabile ai fini della tredicesima e dello

straordinario), anziché attraverso l'attribuzione di tanti aumenti

periodici del nuovo stipendio iniziale, quanti occorrono per assicurare

stipendio di importo pari a quello precedentemente fruito, o ad esso

immediatamente superiore: tecnica questa introdotta dal comma terzo

dell'art. 12 del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079.

Se è vero, infatti, che quest'ultimo congegno comporta effetti

più favorevoli, è pur vero, però, che - come esattamente nota

l'Avvocatura - esso concerne l'ipotesi del "passaggio di carriera"

presso la stessa o diversa amministrazione, mentre nella specie si

tratta di nuovo inquadramento nella stessa carriera di appartenenza.

È da escludersi, perciò, che sotto tale profilo sussista la

lamentata violazione dell'art. 3 Cost..

3. - Vero è, invece, che la nota dominante della proposta

questione è la notevole incertezza del tertium comparationis.

L'ordinanza, dopo avere adeguatamente illustrato le note che

contraddistinguono le norme organizzative e di funzionamento

dell'Istituto Superiore di Sanità nello spirito della riforma, ritiene

che in relazione "alla gravosità e responsabilità della attività di

ricerca", la comparazione debba essere istituita anziché rispetto ai

compiti meramente amministrativi dei funzionari statali aventi pari

trattamento economico, piuttosto nei confronti delle attribuzioni del

personale docente delle Università.

In realtà la legge istitutiva dell'Istituto Superiore (r.d.l. 11

gennaio 1934, n. 27), inquadrando le varie categorie dirigenti

dell'Istituto nel Gruppo A, prevedeva il grado V come massimo sviluppo

delle carriere; ma soltanto a proposito del Laboratorio di fisica

(ufficio del radio) avvertiva in nota (b) che il dirigente avrebbe

potuto conseguire successivamente i gradi VI, V e IV, "secondo le norme

che regolano i passaggi di grado dei professori delle Regie Università

del Regno": ma è questo l'unico accenno contenuto nella legge.

Tuttavia, la l. 11 luglio 1980, n. 312 ha poi effettivamente esteso

ai ricercatori, primi ricercatori e dirigenti di ricerca dell'Istituto

Superiore di Sanità il trattamento economico dei docenti universitari.

Ma si tratta di legge successiva, che nulla dispone per il tempo

antecedente e, perciò, non potrebbe essere accolta la richiesta,

avanzata in subordine all'udienza dall'Avvocatura, di restituzione

degli atti al giudice rimettente a causa di jus superveniens, e che,

per dato testuale, "si applica in via provvisoria, in attesa del

definitivo assetto degli enti medesimi".

Quanto, infine, ai lavori preparatori della legge di riforma, cui

pure l'ordinanza fa espresso riferimento, deve dirsi che da essi (sia

da quelli intercorsi dal 1970 al 1972 concernenti la decaduta

legislatura, sia da quelli del 1973 poscia conclusi coll'approvazione

della legge impugnata) l'incertezza relativa al tertium comparationis

è ancora più evidente. Infatti, gli interventi dei deputati e del

Governo nelle Commissioni alternano i riferimenti ora alla ricerca

universitaria (e si vorrebbe, perciò, attendere la riforma

dell'ordinamento universitario), ora alla dirigenza statale (e si

chiedono rinvii per concordare con i Ministri competenti in sede di

Decreti-delegati): c'è, anzi, chi, accennando alla remora che comporta

la scarsa chiarezza di tali ambigui riferimenti, propone esplicitamente

l'interrogativo: "si applicherà nei loro confronti (ricercatori) la

legge sulla dirigenza statale o le norme sull'Università, presenti e

future?" (seduta della 12ª Commissione, 16 maggio 1972). La risposta

verrà dal Relatore per la I Commissione, che, nella seduta delle

Commissioni riunite del 14 dicembre 1972 (siamo ormai nella VI

legislatura da cui uscirà la legge), testualmente dichiara:

"L'ampiezza del dibattito, al termine del quale si giunse

all'approvazione già nella precedente legislatura, credo faccia oggi

grazia di una nuova discussione, perché non mi pare vi sieno elementi

nuovi che possano sollecitare innovazioni, tranne la presa in

considerazione del decreto relativo alla dirigenza, che obbliga ad

introdurre alcuni adeguamenti nel testo".

Come si vede, nella loro parte conclusiva, i lavori preparatori,

lungi dal confortare l'orientamento dell'ordinanza di rimessione intesa

ad instaurare confronti con i professori universitari, sembrano invece

volere piuttosto tenere conto del decreto delegato relativo alla

dirigenza statale che frattanto era stato emanato (d.P.R. 30 giugno

1972, n. 748).

Ma quand'anche proprio a quest'ultimo decreto si volesse fare

riferimento, come i compilatori della legge impugnata dichiararono di

aver fatto, e come hanno mostrato di preferire le parti private, sia

negli atti scritti che nella discussione orale al dibattiniento, non

sembra che il problema guadagni in chiarezza né che questo diverso

riferimento lo avvii a soluzione.

4. - È esatto, in realtà, che il d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748,

disciplinando le funzioni dirigenziali nelle Amministrazioni dello

Stato, anche ad ordinamento autonomo, ha pareggiato nel quadro H

dell'art. 47 il Direttore dell'Istituto e i Capi laboratorio al

Dirigente generale (livello C), il Ricercatore superiore al Dirigente

superiore (livello D), e il Primo ricercatore al Primo dirigente

(livello E). Da ciò traggono argomento le parti per richiamare la

sentenza 8 luglio 1975, n. 219 di questa Corte che - a loro avviso -

avrebbe regolato un caso che presenterebbe molte analogie con quello in

esame (si trattava - come si ricorderà - del raffronto fra docenti

universitari e direttivi dello Stato).

La richiamata sentenza, però, presenta cadenze logiche che

presuppongono una situazione ben diversa da quella contemplata nella

sollevata questione.

Come dato, infatti, di maggiore significato, nel contesto del

quadro normativo di quella ipotesi, la sentenza si riferisce al fatto

"di avere il legislatore per più decenni, costantemente attribuito al

personale docente ed ai direttivi dello Stato, una identica

potenzialità di sviluppo di carriera; di avere, cioè, in altre

parole, considerato naturale, per la carriera dei professori

universitari, lo sbocco verso il medesimo tetto retributivo stabilito

per i funzionari direttivi dello Stato".

Per quella sentenza, dunque, due sono i dati di riferimento che

consentono di porre un limite alla pur riaffermata "permanente

discrezionalità del legislatore" nella libertà di distinguere il

trattamento retributivo nonostante il corrispondente livello di

carriera fra due diverse funzioni statali. E cioè: 1) che sussista per

un notevole arco di tempo una uniforme ripetizione di un giudizio di

valore che il legislatore esprima in termini costanti di equivalenza

fra due categorie; 2) che la detta equivalenza, però, non si riferisca

esclusivamente al livello funzionale di carriera, ma si sostanzi nel

profilo di un "identico vertice di coefficiente o parametro terminale".

Ebbene, nessuno di tali dati è riscontrabile nella specie. Non i

termini di equivalenza funzionale colla stessa categoria, giacché si

è visto quanto incerto si mostri il secondo termine del raffronto. Si

comincia, infatti, con i professori universitari nella lontana legge

istitutiva del 1934, per passare dal 1970 al 1973 alle continue

oscillazioni dei lavori preparatori tra il raffronto con le Università

e quello con la Dirigenza statale, fino al decreto delegato del 1972

che fissa il confronto colla Dirigenza: per tacere della l. 11 luglio

1980, n. 312 che torna, invece, nuovamente ai professori universitari.

Ma tanto meno, poi, sussistono i termini di equivalenza

dell'identico vertice di coefficiente o parametro terminale, che al

più potrebbe essere ravvisato, per la legge del 1980, in quello dei

professori universitari, dubbia essendo la parità retributiva rispetto

alla legge del 1934. Addirittura inesistente poi tale parità economica

per quanto si riferisce al confronto colla Dirigenza statale istituito

dal cennato decreto-delegato del 1972.

Questo, infatti, si limita a statuire - come si è visto - parità

in taluni livelli di carriera, ma serba il più assoluto silenzio

quanto a quella economica. Al contrario, pur emergendo dai lavori

preparatori conclusivi, che a tale decreto intendesse alla fine il

legislatore riferirsi, in realtà, poi, la retribuzione viene fissata e

questa volta dal Parlamento stesso - e non più dal Governo - in modo

del tutto indipendente e libero.

Viene, dunque, a mancare nella specie proprio quell'uniforme

ripetizione, non accidentale, ma anzi protratta per un notevole arco

temporale di quel giudizio di valore espresso dal legislatore - come

testualmente recita la citata sentenza n. 219/1975 - ex ore suo, in

termini di equivalenza sia alla stessa categoria sia allo stesso

vertice di coefficiente o parametro terminale.

Ne deriva che alcun limite poteva, perciò, sussistere nella specie

all'ampia discrezionalità del legislatore di differenziare il

trattamento economico di categorie equivalenti, persino - ha soggiunto

questa Corte - se "prima ugualmente retribuite", senza incorrere nella

violazione del precetto costituzionale di cui all'art. 3.

Né si pensi che, in definitiva, proprio attraverso l'equiparazione

fra Dirigenza e docenti universitari, affermata dalla più volte

richiamata sentenza, si raggiungerebbe quell'uniforme costanza di

equiparazione che giustificherebbe il limite alla discrezionalità del

legislatore. Infatti, l'equiparazione conseguente alla citata sentenza

riguarda esclusivamente la fascia più alta dei professori

universitari, equiparata al livello di carriera e di retribuzione degli

ambasciatori.

Si tratta, in buona sostanza, di materia tuttora in via di

elaborazione normativa, alla quale caratteristica va calibrato lo

stesso giudizio di razionalità.

La questione sollevata, pertanto, non è fondata.