Sentenza n. 211/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,

lettera a) n. 3, del d.-l. 1 febbraio 1996, n. 39, promosso con

ordinanza emessa il 24 febbraio 1996 dal pretore di Parma, nel

procedimento civile vertente tra Pagani Gianfranco e il Fondo

previdenziale ed assistenziale degli spedizionieri doganali, iscritta

al n. 414 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell'anno

1996.

Visti gli atti di costituzione di Pagani Gianfranco e del Fondo

previdenziale ed assistenziale degli spedizionieri doganali nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1997 il giudice

relatore Francesco Guizzi;

Uditi l'avvocato Salvatore Cabibbo per Pagani Gianfranco, l'avv.

Dario Muzi per il Fondo previdenziale e assistenziale degli

spedizionieri doganali e l'avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Pagani Gianfranco, spedizioniere doganale, compiuto il

sessantesimo anno di età, richiedeva la pensione di vecchiaia al

Fondo previdenziale e assistenziale degli spedizionieri doganali.

Concessa a partire dal 1 marzo 1994, la pensione veniva revocata,

dopo circa sei mesi dalla data della sua decorrenza, in forza del

d.-l. 8 agosto 1994, n. 494, che all'art. 3, comma 1, aveva elevato a

61 anni, a far corso dal 1 gennaio 1994, l'età per il collocamento

in quiescenza.

Con ricorso depositato davanti al pretore di Parma, in data 27

luglio 1995, il Pagani chiedeva che il Fondo fosse condannato a

ripristinare la pensione ordinaria revocatagli. L'ente previdenziale

si costituiva concludendo per il rigetto della domanda; e all'esito

dell'udienza del 24 febbraio 1996, il pretore promuoveva, in

riferimento agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, giudizio di

legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera a), n. 3,

del d.-l. 1 febbraio 1996, n. 39, nella parte in cui, nel disporre

che il nuovo requisito di età per il conseguimento del diritto alla

pensione trovi applicazione con effetto dal 1 gennaio 1994, non fa

salve le posizioni di coloro ai quali la pensione era già stata

concessa.

Osserva il rimettente che il d.-l. n. 494 del 1994, non convertito

in legge ma successivamente reiterato, senza soluzione di

continuità, dal d.-l. 7 ottobre 1994, n. 572, e da altri successivi,

fino al d.-l. 1 febbraio 1996, n. 39, ha disposto che, con decorrenza

1 gennaio 1994, si applichi "ai fini del conseguimento del requisito

di età per il diritto alla pensione ordinaria di cui all'art. 5 del

regolamento del Fondo, la tabella a) sezione uomini, allegata

all'art. 1 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503".

In conseguenza di tale disposizione, le domande di pensione che

sono pervenute al Fondo dopo il 31 dicembre 1993, come quella del

Pagano, sono soggette alla nuova normativa. Sicuramente retroattiva,

essa non risponderebbe ai precetti costituzionali contenuti negli

artt. 3, 36 e 38, nella parte in cui non tutela le posizioni di

coloro ai quali era già stata erogata la pensione, sì che la revoca

avrebbe causato al ricorrente un duplice danno, privandolo

dell'attività lavorativa e, nel contempo, del trattamento di

quiescenza.

Pur essendo una facoltà legittima quella di emanare norme

retroattive, il giudice a quo rileva che il legislatore è tenuto a

rispettare i canoni costituzionali di razionalità e ragionevolezza.

Nel caso di specie, la disposizione impugnata contrasterebbe infatti

con l'art. 3 della Costituzione, perché vi sarebbe la irrimediabile

vanificazione delle aspettative legittimamente nutrite dal

lavoratore, secondo l'insegnamento di questa Corte, per il tempo

successivo alla cessazione della propria attività lavorativa.

Orientamento ribadito con la sentenza n. 439 del 1994 che -

quantunque concerna il personale della scuola - è riferibile anche

al caso in esame.

La disposizione contrasterebbe altresì con gli artt. 36 e 38 della

Costituzione, perché il lavoratore anziano non potrebbe reperire

altra occupazione, restando privo di qualsiasi emolumento.

2. - Si sono costituite entrambe le parti del giudizio principale.

Il Pagani per chiedere, in adesione all'ordinanza del Pretore,

l'accoglimento della questione; il Fondo previdenziale e

assistenziale degli spedizionieri doganali, ente di diritto pubblico

istituito con la legge 22 dicembre 1960, n. 1612, per vederne

affermata l'infondatezza, poiché il rapporto previdenziale non si

esaurisce in via istantanea, ma si protrae nel tempo, configurandosi

come rapporto di durata, a effetti permanenti, nel quale i

presupposti di fatto devono sussistere lungo l'intero arco temporale

di esso. Non sarebbe contraria perciò ai principi che regolano la

successione delle leggi nel tempo la norma che - non toccando tanto

l'atto generatore del rapporto, quanto gli effetti già esauriti - si

limiti a incidere sulla sua ulteriore prosecuzione e, quindi, sugli

effetti successivi all'entrata in vigore dell'innovazione normativa.

Sì che la disposizione impugnata non lederebbe il diritto alla

pensione, costituzionalmente garantito, avendone soltanto modificato

i requisiti. Inconferente appare, poi, il riferimento agli artt. 36

e 38 della Costituzione, perché - rientrando gli spedizionieri

doganali nella categoria dei lavoratori autonomi iscritti a un ordine

professionale - non sussisterebbe l'asserita "impossibilità di

reperire una nuova occupazione", dal momento che sarebbe sufficiente

reiscriversi all'albo per riprendere l'attività limitatamente ai

sette mesi necessari al fine di acquisire il diritto ai sensi delle

nuove disposizioni. I parametri invocati riguarderebbero, comunque,

soltanto il caso del lavoratore subordinato.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per

la manifesta infondatezza, perché la disposizione - emanata allo

scopo di assicurare la "correntezza" delle prestazioni a carico del

Fondo degli spedizionieri doganali - contempererebbe gli interessi

generali con quelli particolari di alcuni soggetti, senza intaccare

la disciplina complessiva del trattamento pensionistico.

4. - In prossimità dell'udienza sono state depositate due memorie,

rispettivamente dalla parte ricorrente e dal Fondo. Quest'ultimo

insistendo sull'irrilevanza della questione e, in subordine,

sull'infondatezza, perché le casse dell'istituto non riuscivano a

far fronte, nel 1993, alla richiesta di prestazioni previdenziali.

Tutto ciò a causa di vari fattori, quali l'abbattimento delle

barriere doganali dei paesi dell'Unione europea in seguito alla

liberalizzazione della circolazione delle merci; l'estensione della

rappresentanza doganale anche a operatori non iscritti all'albo;

l'immediata cancellazione di coloro che, pur avendo maturato un'età

pensionabile, avevano optato per la prosecuzione del rapporto;

l'immediata cancellazione dei giovani iscritti in ragione della

temuta precarietà delle prestazioni future; il progressivo

azzeramento delle iscrizioni.

Per questi motivi il Fondo, non più in grado di adempiere i propri

compiti, è stato costretto a far ricorso all'intervento dello Stato.

E all'esito di una lunga e delicata istruttoria contabile, volta ad

assicurare le prestazioni, veniva erogato dallo Stato un contributo

di 12 miliardi per dare copertura alla differenza fra gli oneri

dovuti per il 1994 e le entrate previste.

L'art. 3, comma 4, contenuto nei dd.-ll. a partire dal n. 494 del

1994, ha stabilito misure d'intervento per il parziale riequilibrio

finanziario del Fondo: un aumento dei contributi e la non erogazione

dell'indennità di buonuscita anteriormente al raggiungimento

dell'età richiesta per conseguire il diritto alla pensione ordinaria

sulla base della tabella A) sezione uomini, allegata all'art. 1 del

decreto legislativo n. 503 del 1992. Di qui, la non fondatezza delle

censure mosse con riguardo ai canoni di razionalità e

ragionevolezza, perché l'effetto retroattivo, a far data dal 1

gennaio del 1994, si è reso necessario per le esigenze di

risanamento del Fondo, ferma restando la salvaguardia dei diritti

quesiti al 31 dicembre 1993.

Si è trattato d'un intervento di razionalizzazione delle

prestazioni di questo Fondo che, lungi dall'aver totalmente

sacrificato le posizioni di quanti hanno chiesto la pensione a

partire dal 1 gennaio del 1994, si è limitato a differirne il

godimento di dodici mesi, in modo conforme alle previsioni dell'art.

3 della legge n. 421 del 1992. Nessun pregiudizio, dunque, poiché

il Pagani avrebbe goduto della pensione ordinaria, ad avviso

dell'ente, a partire dal 1 marzo sino al 30 settembre 1994

(rispettivamente, data della concessione e della revoca), con

ripristino dal 1 marzo 1995. Di fatto, pertanto, l'iscritto sarebbe

stato privato del beneficio soltanto per cinque mesi.

La difesa del ricorrente ha concluso, in linea principale, per la

restituzione degli atti al giudice rimettente e, in subordine, per la

declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 1, comma

2, e 2, comma 1, della legge n. 608 del 1996 che ha sanato gli

effetti dei vari dd.-l. succedutisi dal 18 febbraio 1994 in poi. Nel

merito, secondo quest'ultimo, l'irragionevolezza scaturirebbe dal

raffronto della norma impugnata con la disciplina contenuta nell'art.

1 del decreto legislativo n. 503 del 1992 che - elevando l'età per

il pensionamento di vecchiaia - avrebbe rispettato le posizioni

acquisite secondo canoni di prudente progressività. La norma

impugnata avrebbe invece previsto l'innalzamento del requisito di

età, con efficacia retroattiva, dal 1 gennaio 1994: dunque, con

diversi mesi di ritardo rispetto all'emanazione della nuova

disciplina che, invero, è entrata a regime solo l'anno successivo. Considerato in diritto

1. - Viene all'esame della Corte la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera a), numero 3, del d.-l.

1 febbraio 1996, n. 39, che ha disposto l'elevazione dell'età per il

conseguimento del diritto alla pensione ordinaria previsto dagli

artt. 24 e 25 del regolamento del Fondo previdenziale e assistenziale

degli spedizionieri doganali, istituito con la legge 22 dicembre

1960, n. 1612, come modificata dalla legge 4 marzo 1969, n. 88, e

disciplinato, da ultimo, dalle norme regolamentari contenute nel

decreto ministeriale 30 ottobre 1973 (Approvazione del regolamento

del Fondo previdenziale e assistenziale a favore degli spedizionieri

doganali). Stabilita dalla tabella A) sezione uomini, allegata

all'art. 1 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, l'età

pensionabile è stata elevata a 61 anni per coloro che avevano

maturato il diritto, nel 1994, senza salvaguardare quanti erano già

titolari di pensione anteriormente all'entrata in vigore del d.-l. 8

agosto 1994, n. 494, che aveva richiamato, anche per i beneficiari

delle prestazioni del Fondo, la disciplina del citato decreto

legislativo n. 503 del 1992. La censura mossa dal pretore di Parma,

che invoca gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, è incentrata

essenzialmente sul mancato rispetto dei canoni di razionalità e

ragionevolezza, poiché il legislatore - innalzando l'età - avrebbe

inciso sul trattamento pensionistico già concesso, con l'effetto di

colpire colui il quale abbia operato la scelta del pensionamento

mediante cancellazione dall'albo degli spedizionieri, presupposto per

la richiesta di pensione ordinaria.

2. - La questione è fondata.

Il d.-l. 8 agosto 1994, n. 494 (Norme in materia di collocamento,

di patronati, di previdenza per gli spedizionieri doganali, nonché a

sostegno dell'occupazione), nel reiterare, con modificazioni, il

d.-l. 18 febbraio 1994, n. 112, introduceva alcune disposizioni

miranti ad assicurare la "correntezza" delle prestazioni a carico del

Fondo previdenziale e assistenziale degli spedizionieri doganali con

l'art. 3, comma 1. Tale decreto, con gli altri successivi fino al n.

404 del 1996, decadeva per mancata conversione; ma l'ultimo, del 1

ottobre 1996, n. 510, veniva convertito nella legge 28 novembre 1996,

n. 608, che disponeva, nello stesso art. 1, anche la sanatoria degli

effetti prodottisi sulla base dei dd.-l. non convertiti.

L'art. 3, comma 1, dei dd.-l. nn. 494, 572 e 674 del 1994, poi art.

4, comma 1, nei dd.-l. nn. 31, 105, 326, 416 e 515 del 1995, e,

infine, divenuto art. 2, comma 1, nei dd.-l. nn. 39, 180, 300, 404 e

510 del 1996, ha stabilito che - ai fini del conseguimento del

requisito di età per il diritto alla pensione ordinaria garantito

dall'art. 25 del citato regolamento del Fondo - a partire dalla data

del 1 gennaio 1994 trova applicazione la tabella a) sezione uomini,

allegata all'art. 1 del decreto legislativo n. 503 del 1992.

In pratica, gli spedizionieri doganali, che al 1 gennaio 1994 si

trovavano nella condizione di chiedere la pensione ordinaria, ai

sensi degli artt. 68 e 69 del decreto ministeriale 10 marzo 1964

(Norme di applicazione della legge 22 dicembre 1960, n. 1612,

concernente il riconoscimento giuridico della professione di

spedizioniere doganale e la istituzione degli albi e del Fondo

previdenziale a favore degli spedizionieri doganali), come modificato

dal già richiamato decreto ministeriale 30 ottobre 1973, potevano

conseguire la pensione con uno o più anni di ritardo a seconda del

momento della maturazione del beneficio, come previsto dalla riforma

previdenziale di cui al decreto legislativo n. 503, e non più al

compimento di sessant'anni di età congiuntamente a un'anzianità di

iscrizione al Fondo non inferiore a vent'anni.

Come si rileva dai dati forniti, la previsione legislativa che

estende alle pensioni ordinarie del Fondo la tabella A) allegata alla

citata riforma previdenziale, costituita dall'art. 3, comma 1, del

d.-l. 8 agosto 1994, n. 494, operava con effetto retroattivo, poiché

- sebbene pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell'11 agosto 1994 -

essa faceva retroagire l'efficacia al 1 gennaio di quell'anno. Sì

che coloro i quali avevano chiesto la pensione nell'arco di tempo

successivo a tale data, ottenendola in base ai requisiti configurati

nelle disposizioni all'epoca vigenti, si sono visti revocare

l'erogazione per effetto dello slittamento di cui alla tabella A)

sezione uomini, della riforma previdenziale.

3. - Trovandosi a decidere la causa mentre vigeva il d.-l. n. 39

del 1996, il pretore di Parma ha sollevato dubbi sulla legittimità

costituzionale della disposizione contenuta nell'art. 2, comma 1,

lettera a), n. 3, di tale d.-l. Preliminarmente si pone quindi il

problema del trasferimento della questione dal d.-l. n. 39

(denunciato ma non più in vigore) alla legge n. 608 del 1996 di

conversione dell'ultimo dei dd.-l. in materia, il n. 510 del 1996, e

di sanatoria degli effetti di tutti i decreti reiterati.

Secondo quanto stabilito da questa Corte nella sentenza n. 84 del

1996, la norma contenuta in un atto avente forza di legge - vigente

al momento dell'ordinanza di rimessione, ma non più in vigore nel

momento in cui la Corte rende la sua pronuncia - continua a essere

oggetto del giudizio di legittimità costituzionale quando permanga

nell'ordinamento perché riprodotta da altra disposizione successiva,

alla quale deve necessariamente riferirsi la decisione. Nel caso di

specie, la norma è in vigore perché contenuta nell'art. 2, comma 1,

lettera a), n. 3, del d.-l. n. 510 del 1996, convertito nella legge

n. 608 dello stesso anno. A questa disposizione dovrà dunque

indirizzarsi la sentenza.

4. - Come si è detto, la norma censurata ha comportato la revoca,

per cinque mesi, della pensione ordinaria già accordata dal Fondo di

previdenza degli spedizionieri doganali a coloro che avevano maturato

il proprio diritto fra il 1 gennaio e l'11 agosto del 1994. E poiché

la concessione della pensione ordinaria procede in base al

presupposto che lo spedizioniere sia cancellato dall'elenco degli

iscritti al Fondo, esiste una stretta correlazione tra la maturazione

della pretesa al trattamento previdenziale e la cessazione

dell'attività professionale produttiva del reddito. Sì che alla

perdita della condizione di pensionato corrisponde, nel caso di

specie la impraticabilità d'un ripristino della qualità

professionale attiva, visto che la revoca (retroattiva) del

trattamento di quiescenza ha reso impossibile, per il periodo

trascorso, la reiscrizione all'albo.

Il legislatore ha effettuato un intervento di sostegno nella

materia previdenziale degli spedizionieri doganali per porre riparo a

una situazione di crisi delle risorse finanziarie del Fondo,

determinata principalmente (ma non solo) dall'eliminazione delle

barriere doganali nei Paesi dell'Unione europea. Un intervento

articolato in un complesso di misure, tutte a favore delle casse del

Fondo, che ha innalzato, nello stesso tempo, i requisiti per ottenere

la prestazione pensionistica (peraltro in conformità con quelli

stabiliti nella riforma realizzata con il già richiamato decreto

legislativo n. 503). La legittima ponderazione fra le ragioni

dell'equilibrio di bilancio e quelle dei destinatari delle

prestazioni previdenziali ha esorbitato, tuttavia, dai limiti della

discrezionalità legislativa nell'imporre i nuovi requisiti, in via

retroattiva, anche a coloro che, essendo in possesso di quelli

statuiti anteriormente alla modifica legislativa, avevano già

iniziato a fruire del trattamento di quiescenza. E se resta fermo che

- anche quando sia iniziata l'erogazione previdenziale - il

legislatore, nell'esercizio del suo potere discrezionale, può, a

salvaguardia dell'equilibrio di bilancio, modificare la disciplina

pensionistica fino al punto di ridurre il quantum del trattamento

previsto (sentenza n. 417 del 1996), deve invece escludersi, com'è

avvenuto nel caso di specie, che possa addirittura eliminare

retroattivamente una prestazione già conseguita.

In tal modo la legge ha violato il canone di razionalità

normativa con riferimento al diritto garantito dall'art. 38, secondo

comma, della Costituzione, non avendo tenuto in conto, con norma

transitoria o in altro modo, che alcuni potessero avere esercitato la

scelta tra la pensione e la prosecuzione dell'attività

professionale.

La legge ha cancellato la facoltà di scelta che ogni iscritto al

Fondo ha diritto di operare sulla base delle condizioni normative

presenti nell'ordinamento in un determinato momento storico. Ha così

frustrato, con lesione degli artt. 3 e 38 della Costituzione, il

legittimo affidamento di coloro che, in ragione del quadro normativo

esistente, hanno optato per il pensionamento. Di qui, la

illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera a), n. 3,

del d.-l. n. 510 del 1996, convertito nella legge n. 608 del 1996,

nella parte in cui introduce la modifica a partire dalla data del 1

gennaio 1994, anziché da quella dell'entrata in vigore del d.-l. n.

494 del 1994.