Sentenza n. 211/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 140 del r.d.

27 luglio 1934, n. 1265 (testo unico delle leggi sanitarie) promosso

con ordinanza emessa il 7 maggio 1982 dalla Corte di Appello di Milano

nel procedimento civile vertente tra Centro italiano di meccanografia e

Regione Lombardia ed altro iscritta al n. 607 del registro ordinanze

1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46

dell'anno 1983;

Visti gli atti di costituzione del Centro italiano di meccanografia

e della Regione Lombardia nonché l'atto di intervento del Presidente

del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1983 il Giudice

relatore Brunetto Bucciarelli Ducci;

Uditi l'avv. Umberto Pototschnig per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Giacomo Mataloni per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza del 7 maggio 1982 la Corte d'Appello di Milano

ha sollevato, in relazione all'art. 33 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 140 r.d. 27 luglio 1934, n. 1265

(testo unico delle leggi sanitarie) nella parte in cui subordina

l'istituzione delle scuole, abilitate a rilasciare licenza per

l'esercizio di un'arte ausiliaria delle professioni sanitarie, ad una

autorizzazione amministrativa assolutamente discrezionale (in passato

del Ministro dell'Interno, oggi delle Regioni).

L'eccezione viene proposta nel corso di un procedimento civile

introdotto dal CIM (Centro Italiano di Meccanografia) - che ha

istituito una scuola con diversi corsi liberi di preparazione

tecnico-professionale, tra i quali quello di tecnici di laboratorio per

analisi cliniche-chimiche da inserire nel personale degli enti sanitari

- nei confronti della Regione Lombardia e dell'assessore regionale alla

Sanità dott. Vittorio Rivolta, per ottenere declaratoria di

legittimità di detti corsi, sia per quanto concerne gli attestati di

frequenza, sia in ordine alla idoneità degli attestati stessi

all'esercizio della professione di tecnico di laboratorio.

In primo grado il Tribunale di Milano (sent. n. 6723 del 29 maggio

1980) aveva distinto nella sua pronuncia tra attività di insegnamento

e validità legale degli attestati di frequenza per l'esercizio della

professione, dichiarando sotto il primo profilo la piena legittimità

dei corsi (con richiamo alla sentenza di questa Corte n. 36/1958, che

ha dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt. 3 e 4, commi

primo, secondo e terzo, della legge 19 gennaio 1942, n. 86, prevedenti

la necessità dell'autorizzazione per l'istituzione di scuole e corsi

privati) e sotto il secondo profilo l'ostatività dell'art. 140 r.d.

n. 1265/1934 all'ammissibilità del riconoscimento legale degli

attestati di frequenza per l'esercizio della professione.

Avverso la precitata sentenza del Tribunale di Milano veniva

interposto appello da parte del CIM.

Nell'ordinanza di rinvio la Corte d'Appello milanese osserva che

affermare da un lato il principio di libertà di insegnamento e

dall'altro mantenerlo in una sfera puramente astratta, sottraendo ai

corsi di istruzione privata ogni funzione pratica ai fini

dell'inserimento dei giovani nelle attività professionali, significa

negare ogni valore al principio stesso, in aperta violazione del

dettato costituzionale.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, in persona

del presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati

Goffredo Grassani, prof. Umberto Pototschnig e Vitaliano Lorenzoni,

affermando in primo luogo l'inammissibilità della questione per

difetto di rilevanza, in quanto la Corte d'Appello non lamenta che per

rilasciare la licenza all'esercizio della professione di tecnico di

laboratorio le relative scuole debbano essere autorizzate dalla

competente autorità amministrativa, ma si duole invece che il potere

attribuito all'Amministrazione sia troppo discrezionale. Poiché,

viceversa, la domanda proposta dal CIM nel giudizio a quo è volta a

negare in radice la necessità dell'autorizzazione per le scuole che

vogliano rilasciare attestati abilitativi all'esercizio della

professione, la questione portata all'esame di questa Corte non avrebbe

- secondo la Regione - alcuna rilevanza nel giudizio stesso.

In secondo luogo la Regione Lombardia sostiene l'infondatezza della

questione, in quanto l'autorizzazione ex art. 140, di cui si contesta

l'eccessiva discrezionalità, non attiene alla apertura o

all'istituzione delle scuole - che rientrano nella sfera della libertà

d'insegnamento riconosciuta ai privati dall'art. 33 Cost. - bensì al

riconoscimento di queste scuole ai fini della validità o meno dei

titoli rilasciati. Ora tale riconoscimento, lungi dal ledere la

libertà d'insegnamento, risponde all'interesse generale di tutelare la

comunità circa la adeguata preparazione tecnica di chi intende

esercitare singole arti o professioni, cosicché ben si giustifica che

esso sia subordinato dalla legge alla verifica da parte della P.A.

dell'idoneità delle singole scuole a fornire la necessaria

preparazione. Tanto più tale esigenza è sentita in un settore come

quello sanitario, nel quale la Repubblica ha il preciso dovere

costituzionale di tutelare la salute dei cittadini.

Certamente - conclude la Regione - la potestà di autorizzazione

della P.A. di cui all'art. 140 deve conformarsi all'esigenza generale

del corretto uso della discrezionalità amministrativa. Ma siffatta

esigenza non pone problemi di costituzionalità delle leggi, ma solo di

legittimità dell'azione amministrativa, sulla quale è chiamato a

vigilare il giudice amministrativo, secondo i principi affermati dalla

consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato (ved. da ultimo IV

Sez., 4 marzo 1980, n. 142).

3. - È intervenuto anche il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, osservando

il difetto di motivazione da parte del giudice a quo sulla rilevanza

della questione sollevata. Sotto un primo aspetto - tenuto conto che

l'attività di tecnico di laboratorio di analisi chimiche - cliniche

non è espressamente menzionata come arte ausiliaria delle professioni

sanitarie dall'art. 99 R.D. n. 1265/1934 e che non è stato emesso, ai

sensi dello stesso articolo, alcun provvedimento di riconoscimento di

detta attività - pare evidente che il giudizio sulla rilevanza avrebbe

richiesto un'adeguata indagine sulla effettiva ricomprensione della

fattispecie nella previsione dell'art. 140 dello stesso r.d.. Sotto

altro profilo, poiché lo stesso giudice a quo riconosce che il

principio della libertà d'insegnamento non esclude limitazioni

legislative e controlli amministrativi a tutela di altri interessi pure

garantiti a livello costituzionale, materia del contendere non era il

diritto soggettivo all'insegnamento, ma il modo dell'esercizio del

potere da parte della P.A.; il che avrebbe dovuto condurre la Corte

d'Appello di Milano a pronunciare il proprio difetto di giurisdizione,

con conseguente esclusione della rilevanza della questione in quella

sede.

Nel merito comunque - secondo l'Avvocatura - l'eccezione sarebbe

infondata. Il riconoscimento dei titoli abilitanti all'esercizio delle

professioni non rientra, infatti, nella sfera della libertà di

insegnamento, tanto è vero che lo stesso art. 33 Cost. prescrive

l'esame di Stato per l'abilitazione all'esercizio professionale. La

richiamata sentenza di questa Corte n. 36/1958 ha sì dichiarato

l'illegittimità costituzionale degli artt. 3 e 4, commi primo, secondo

e terzo della legge n. 86/1942 (autorizzazione per l'apertura di

istituti scolastici), ma non ha coinvolto anche gli artt. 6 e 8 della

stessa legge riguardanti il riconoscimento legale dei titoli scolastici

(alle quali norme si ricollega l'art. 140, pur nell'autonomia della

normativa in cui è inquadrato). Considerato in diritto :

1. - La norma impugnata (art. 140 del T.U. delle leggi sanitarie)

prescrive che "chiunque intenda esercitare un'arte ausiliaria delle

professioni sanitarie deve (...) essere munito di licenza, rilasciata

dalle scuole appositamente istituite per impartire l'insegnamento delle

arti medesime" e che l'istituzione delle scuole sopra indicate "è

autorizzata con decreto (presidenziale) promosso dal Ministro

dell'interno di concerto con quello dell'educazione nazionale".

La questione sollevata davanti alla Corte è se detto articolo -

nella parte in cui subordina l'istituzione delle scuole, abilitate a

rilasciare licenza per l'esercizio di un'arte ausiliaria delle

professioni sanitarie, ad una autorizzazione amministrativa, senza che

siano delimitati né l'ambito né le modalità di esercizio di tale

potere autorizzativo - contrasti o meno con l'art. 33, terzo comma,

della Costituzione.

Dubita, infatti, il giudice a quo che tale disposizione violi il

principio della libertà d'insegnamento, limitandone in concreto

l'esercizio.

Anche ammettendo - argomenta l'ordinanza di rimessione - che possa

essere riconosciuto all'autorità amministrativa il potere di

intervento in materia di diritti costituzionalmente garantiti, al fine

di evitarne un esercizio dannoso e pericoloso (cfr. sentenza di questa

Corte n. 36 del 1958), l'impugnato art. 140 non definisce adeguatamente

i margini della discrezionalità amministrativa, come sarebbe

necessario per contenere l'attribuzione della potestà nei limiti

costituzionali.

2. - La questione, così posta, è inammissibile per difetto di

rilevanza.

Essa riguarda, infatti, una pretesa inadeguatezza della norma che,

nel disciplinare l'insegnamento delle arti sanitarie ausiliarie, non

determina con sufficiente chiarezza i presupposti o le condizioni

richieste per il rilascio della relativa autorizzazione.

Senonché la soluzione di tale questione non ha alcun nesso di

pregiudizialità con l'oggetto del giudizio a quo, quale è richiesto

dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, che pone come condizione

tassativa per sollevare una questione incidentale di legittimità

costituzionale che il giudizio a quo non possa essere definito

indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità

costituzionale.

Nel caso di specie oggetto della domanda proposta dal CIM (Centro

italiano di meccanografia) nel procedimento a quo era che venisse

riconosciuto il suo pieno diritto a rilasciare attestati di

abilitazione all'esercizio delle arti sanitarie ausiliarie.

Il CIM (Centro italiano di meccanografia), pertanto, non lamenta

che l'autorizzazione non gli sia stata concessa o che l'Amministrazione

abbia esorbitato dai suoi poteri nel rifiuto dell'autorizzazione

stessa, non avendola nemmeno richiesta, ma assume viceversa il suo

diritto a rilasciare attestati professionali validi per esercitare le

attività sanitarie oggetto dell'insegnamento impartito nei suoi corsi

senza alcuna licenza amministrativa, facendo discendere il diritto

preteso direttamente dall'art. 33 della Costituzione.

L'ordinanza di rimessione del giudice a quo lamenta viceversa che

il potere di rilascio dell'autorizzazione attribuito

all'Amministrazione sia troppo "discrezionale" e comunque non

sufficientemente "delimitato" dalla normativa impugnata.

L'eventuale accoglimento della questione da parte di questa Corte e

la conseguente pronuncia di incostituzionalità della norma per

eccessiva ampiezza del potere attribuito alla Pubblica Amministrazione

in nessun modo gioverebbe all'accoglimento della domanda ad opera del

giudice a quo, che, essendo diretta a disconoscere in toto il potere di

autorizzazione dell'Amministrazione, è del tutto indipendente rispetto

alla proposta questione di legittimità costituzionale.