Sentenza n. 21/1978

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

il 7 luglio 1977 dall'Assemblea regionale siciliana recante "Norme

sullo stato giuridico ed economico del personale dell'Amministrazione

regionale", promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la

Regione Sicilia, notificato il 15 luglio 1977, depositato in

cancelleria il 22 successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi

1977.

Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;

udito nell'udienza pubblica del 20 dicembre 1977 il Giudice

relatore Leopoldo Elia;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il ricorrente, e l'avv. Salvatore Villari, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana impugnava con

ricorso in data 15 luglio 1977, notificato lo stesso giorno, la legge

approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta pomeridiana

del 7 luglio 1977 contenente norme sullo stato giuridico ed economico

del personale dell'amministrazione regionale. Tale legge, prevedendo

aumenti nello stipendio, nella pensione e negli assegni vitalizi,

avrebbe accresciuto ulteriormente ed oltre ogni ragionevole limite il

divario rispetto al personale dello Stato, con ciò violando il

principio di eguaglianza (art. 3 Cost.) ed il principio di

proporzionalità fra lavoro e trattamento retributivo (art. 36 Cost.).

Osservava infatti il ricorrente che la Regione ha concesso un

aumento di lire 23.000 mensili al personale che da essa dipende ed

ulteriori agevolazioni nel computo di servizi in precedenza prestati su

retribuzioni già di gran lunga superiori a quelle del corrispondente

personale dello Stato ed indicava alcuni esempi di diverso livello

retributivo (il consigliere dell'amministrazione statale gode di uno

stipendio annuo di lire 4.292.124, mentre il dirigente regionale -

grado iniziale della carriera direttiva - percepisce uno stipendio

annuo di lire 5.423.244; il direttore di sezione statale percepisce,

dopo cinque anni di anzianità, uno stipendio annuo di lire 5.342.118,

mentre il dirigente regionale con eguale anzianità di servizio

percepisce uno stipendio annuo di lire 7.009.392, etc.).

Osservava inoltre che l'aumento di lire 23.000 mensili al personale

regionale in stato di quiescenza accresceva il divario rispetto

all'analogo trattamento del personale statale: il primo gode infatti di

un assegno superiore al 100% dell'ultima retribuzione dopo 35 anni di

servizio, mentre il secondo di un assegno pari al 94,40 % dell'ultima

retribuzione dopo 40 anni di servizio.

Vero è che alla Regione siciliana è riconosciuta in materia di

stato giuridico ed economico dei propri impiegati e funzionari una

competenza legislativa primaria (art. 14, lett. q, dello Statuto

regionale); ma ciò non permette - ad avviso del ricorrente - di

ritenere che la Regione possa riservare ad libitum ai propri dipendenti

un trattamento di gran lunga sovrastante la piattaforma retributiva

riservata al personale dello Stato. Il perseguimento di una

perequazione retributiva di tutti i dipendenti pubblici, a parità di

qualifiche ed a prescindere dall'amministrazione di appartenenza,

sarebbe infatti uno dei principi fondamentali affermati dalla più

recente legislazione statale (artt. 25 e 35 legge n. 70 del 1975; art.

9 legge n. 382 del 1975).

La normativa impugnata conterrebbe ulteriori e più specifici vizi

di costituzionalità. L'art. 3, innanzi tutto, stabilendo nel primo

comma che non si applica, con decorrenza dal 1 gennaio 1976, al

personale regionale di ruolo la riduzione di anzianità prevista dai

primi tre periodi dell'art. 75, secondo comma, legge regionale

siciliana n. 7 del 1971 e dall'art. 5 legge regionale siciliana n. 34

del 1974 e stabilendo nel terzo comma che tale riduzione non si applica

al personale transitato in qualifiche superiori in virtù di

provvedimento avente efficacia anteriore al 1 gennaio 1976, con

decorrenza dal giorno precedente la data del provvedimento,

introdurrebbe una differenza normativa del tutto carente di

giustificazione e, dunque, violerebbe il principio di eguaglianza; la

norma medesima violerebbe anche i principi di imparzialità e buon

andamento della pubblica amministrazione perseguendo un obiettivo di

soddisfacimento degli interessi individuali di determinati funzionari e

non un fine di utilità generale.

L'art. 4 della legge impugnata poi, nel riconoscere il servizio

prestato ai sensi dell'art. 4 legge regionale 14 aprile 1967, n. 47 e

della legge regionale 25 luglio 1969, n. 25 ed il servizio prestato a

qualsiasi titolo presso uffici centrali e periferici

dell'amministrazione regionale ma non il servizio prestato presso

amministrazioni statali, creerebbe una irragionevole differenza

normativa e, dunque, violerebbe sotto questo ulteriore profilo il

principio di eguaglianza.

2. - Si costituiva la Regione chiedendo il rigetto del ricorso.

Assumeva essere inconferenti le norme invocate da controparte, dato che

la legge n. 70 del 1975 espressamente farebbe salva la competenza

primaria delle regioni in materia di stato giuridico ed economico del

proprio personale e la legge n. 382 del 1975 sarebbe applicabile

unicamente alle regioni a statuto ordinario.

Solo obliterando il senso della competenza esclusiva riconosciuta

in materia alla Regione siciliana e dimenticando l'entità delle

sperequazioni retributive contenute nella stessa normativa statale,

così come recenti inchieste sulla c.d. "giungla retributiva"

avrebbero dimostrato, si potrebbe concludere per l'incostituzionalità

della legge impugnata.

La legge n. 7 del 1971 avrebbe d'altra parte così profondamente

ristrutturato secondo criteri nuovi l'ordinamento del personale

regionale da rendere impossibile un raffronto con le posizioni del

personale statale.

L'aumento di lire 23.000 mensili per il personale della Regione

troverebbe poi esatta corrispondenza nell'aumento di lire 25.000

disposto con d.P.R. 16 aprile 1977, n. 116, per il personale dello

Stato.

Il migliore trattamento riservato a chi ha conseguito promozione

anteriormente al 1 gennaio 1976 dall'art. 3, terzo comma, della legge

regionale sarebbe solo apparente: tale norma infatti avrebbe l'unico

effetto di rimuovere restrizioni apportate da leggi anteriori,

consentendo con efficacia retroattiva l'integrale utilizzazione del

servizio già prestato. La indicata incidenza della norma escluderebbe

anche un contrasto con l'art. 97 della Costituzione.

Neppure sussisterebbe il lamentato contrasto dell'art. 4 della

legge regionale con il principio di eguaglianza: diverse infatti

sarebbero le situazioni di coloro che hanno prestato servizio presso lo

Stato e di coloro che hanno prestato servizio alle dipendenze della

Regione, essendo solo l'attività di questi ultimi diretta al

soddisfacimento dei fini istituzionali dell'ente che eroga i compensi.

3. - La Regione siciliana con successiva memoria, entrambe le parti

nella discussione orale ribadivano e sviluppavano le rispettive tesi. Considerato in diritto :

La questione di maggior rilievo sottoposta al giudizio di

legittimità costituzionale di questa Corte riguarda l'intera legge

regionale siciliana approvata il 7 luglio 1977 recante "Norme sullo

stato giuridico ed economico del personale dell'Amministrazione

regionale", per il motivo che essa, direttamente ed indirettamente,

stabilisce aumenti degli stipendi, pensioni ed assegni vitalizi dei

dipendenti della regione, e così accresce il divario tra il

trattamento economico di questo personale ed i corrispondenti compensi

di quello dello Stato, in violazione degli artt. 3 e 36 della

Costituzione.

La questione non è fondata.

Come è noto, in corrispondenza della diversa disciplina normativa

che regola la materia per le regioni a statuto speciale e per quelle a

statuto ordinario, si è sviluppata una giurisprudenza di questa Corte,

la quale ha tenuto ben conto di tali differenze, con particolare

riguardo alla regione siciliana (si vedano per le regioni del primo

tipo sentt. n. 47 del 1959, n. 124 del 1968, nn. 19 e 77 del 1970 e

112 del 1973; per le altre n. 8 del 1967 e nn. 40 e 147 del 1972).

Nella presente fattispecie l'art. 14 lett. q) dello Statuto

speciale non consente, in concreto, di accogliere l'impugnativa del

Commissario dello Stato. Mentre, di per sé considerata, la norma

dell'art. 14, lett. q), non impedirebbe di procedere ad un raffronto

tra la disciplina della regione siciliana in tema di retribuzione dei

suoi dipendenti ed un principio dell'ordinamento giuridico dello Stato

od una norma fondamentale delle riforme economico-sociali della

Repubblica. Va da sé che non possa trovare applicazione in questo

caso l'ultima parte dell'art. 67 della legge n. 62 del 1953, in cui si

vieta alle regioni a statuto ordinario di disporre un trattamento

economico più favorevole di quello spettante al personale statale.

D'altra parte l'ovvio principio della perequazione retributiva dei

dipendenti pubblici, quale risulta dal combinato disposto degli artt. 3

e 36 Cost., non è munito nel nostro ordinamento dei necessari presidi

normativi, né è possibile ravvisare l'esistenza di essi in

disposizioni legislative pur sempre parziali (come gli artt. 26 e 35

della legge 20 marzo 1975, n. 70, che escludono espressamente dalla

loro disciplina i dipendenti degli enti pubblici sottoposti al

controllo o alla vigilanza delle regioni dotate di competenza

legislativa primaria nella materia; o come l'art. 9 della legge 22

luglio 1975, n. 382, che concerne il trattamento economico di attività

dei dipendenti civili dello Stato, con notevoli esclusioni, nonché dei

dipendenti delle aziende autonome statali). Del resto, una recente

inchiesta parlamentare ha messo in luce una serie assai significativa

di disparità nel trattamento economico dei pubblici dipendenti.

In altre parole non esiste una disciplina statale generale in tema

di retribuzioni del pubblico impiego, da cui possa trarsi un limite che

sia in grado di operare nei confronti della competenza legislativa

primaria delle regioni a statuto speciale; sia poi che il limite debba

essere configurato come principio dell'ordinamento dello Stato o come

grande riforma economico-sociale. Pertanto la situazione normativa

sottoposta all'esame di questa Corte è ben diversa da quella che si

presenta per la disciplina della indennità integrativa speciale,

recentemente regolata dal d.l. n. 12 del 1977 (convertito, con

modifiche, in legge 31 marzo 1977, n. 91).

Non vale dunque richiamarsi agli artt. 3 e 36 della Costituzione

(nonché all'art. 97 di questa), perché queste disposizioni, a parte

la possibilità di essere derogate dalla normativa regionale (si veda

il n. 8 della motivazione della sent. n. 47 del 1959), non sono in

grado, di per sé, di surrogare i termini concreti di riferimento

enucleabili da una desiderabile disciplina statale in subiecta materia.

Questa Corte non può non auspicare che con i mezzi consentiti dal

nostro ordinamento si giunga al più presto ad una determinazione dei

livelli massimi di trattamento non superabili da alcuna legge regionale

o provinciale. E ciò nel quadro di una disciplina generale che

presuppone evidentemente la possibilità di definire una corrispondenza

abbastanza precisa tra qualifiche, mansioni e trattamenti economici. In

questo modo si realizzerebbe, nel rispetto delle autonomie regionali e

provinciali, quel contenuto essenziale di eguaglianza (in relazione

agli artt. 3 e 36 Cost.) che è richiesto dall'assetto unitario della

Repubblica e dal principio del buon andamento della pubblica

amministrazione.

Quanto alle violazioni dell'art. 3 Cost., eccepite a proposito

dell'art. 3 della legge siciliana per disparità di trattamento

prodotte all'interno della stessa categoria degli impiegati regionali,

esse non risultano dimostrate e pertanto le relative questioni non

possono essere accolte. In effetti le nuove norme tendono a

riequilibrare situazioni analoghe trattate diversamente per il

succedersi di alcune leggi non coordinate tra loro.

Al contrario è fondata l'eccezione di legittimità rivolta contro

l'art. 4 della legge, giacché non è dato scorgere alcun plausibile

motivo, che giustifichi la esclusione dal beneficio previsto nello

stesso articolo di coloro che abbiano in precedenza prestato servizio

presso l'amministrazione statale od altri enti pubblici diversi dalla

regione (inquadrati nei ruoli istituiti con legge regionale 23 marzo

1971, n. 7, e successive aggiunte e modifiche, od ai sensi dell'art. 4

della legge regionale 14 aprile 1967, n. 47, e successive modifiche, ai

sensi della legge 6 marzo 1968, n. 219, e della legge regionale 25

luglio 1969, n. 25).