Sentenza n. 21/1956

ha pronunciato la seguente SENTENZA sui ricorsi proposti dalla Regione autonoma della Sardegna, in persona

del Presidente della Giunta regionale, previe le deliberazioni della

Giunta regionale in data 24 gennaio, 3 e 15 febbraio 1956,

rappresentata e difesa dagli avv. Egidio Tosato, Achille Donato

Giannini e Pietro Gasparri, per la dichiarazione di illegittimità

costituzionale delle seguenti disposizioni:

1) legge 22 dicembre 1951, n. 1379 (Istituzione di una imposta

unica sui giuochi di abilità e sui concorsi pronostici disciplinati

dal D.L. 14 aprile 1948, n. 496) - Registro ricorsi 1956, n. 15;

2) legge 2 luglio 1952, n. 703, art. 2, ultimo comma (Disposizioni

in materia di finanza locale) - Registro ricorsi 1956, n. 16;

3) legge 27 dicembre 1952, n. 3596 e D.P.R. 24 giugno 1954, n. 342

(Nuove norme sulla imposta di pubblicità) - Registro ricorsi 1956, n.

17;

4) art. 26 della legge 6 agosto 1954, n. 603 (Istituzione di una

imposta sulle Società e modificazioni in materia di imposte indirette

sugli affari) - Registro ricorsi 1956, n. 18;

5) legge 31 luglio 1954, n. 608 (Abolizione della imposta sulle

rendite degli Enti di mano morta) - Registro ricorsi 1956, n. 19:

Vista la costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei

Ministri, avvenuta con il deposito delle deduzioni in cancelleria il 9

e il 12 marzo 1956;

Udita all'udienza pubblica del 13 giugno 1956 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

Uditi gli avv. Achille Donato Giannini, Egidio Tosato e Pietro

Gasparri per la Regione autonoma della Sardegna e il sostituto avvocato

generale dello Stato Luigi Tavassi La Greca:

Ritenuto, in fatto:

Con deliberazioni in data 24 gennaio, 3 e 15 febbraio 1956 la

Giunta regionale sarda decideva di impugnare davanti alla Corte

costituzionale, fra gli altri, i provvedimenti legislativi della

Repubblica indicati in epigrafe, tutti diretti a disciplinare materia

tributaria.

In esecuzione delle deliberazioni ricordate venivano notificati

cinque ricorsi, tutti in data 20 febbraio 1956, tutti depositati in

cancelleria il 28 successivo ed annotati nel registro dei ricorsi sotto

i nn. 15, 16, 17, 18 e 19. In tutti i procedimenti relativi si

costituiva il Presidente del Consiglio dei Ministri rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, depositando le proprie

deduzioni il 9 marzo 1956 in risposta ai ricorsi registrati ai nn. 16,

18 e 19 e il 12 marzo in risposta ai ricorsi nn. 15 e 17, e

concludendo, in tutti, per la deliberazione di inammissibilità, o

quanto meno per il rigetto del ricorso della Regione.

Le conclusioni delle parti erano ribadite nelle memorie di replica,

depositate nei termini stabiliti, e nella discussione orale. Nel corso

di questa, il patrocinio della Regione ricorrente formulava un'istanza

subordinata, nella ipotesi che la Corte costituzionale non si ritenesse

competente a risolvere la questione sulla ripartizione fra lo Stato e

la Regione dei proventi di alcune imposte in discussione, e sosteneva

che in tal caso i principi generali del sistema processuale avrebbero

imposto la sospensione necessaria del giudizio (arg. ex art. 295 Cod.

proc. civ.) fino a che la controversia pregiudiziale insorta non fosse

stata decisa dal giudice competente. Replicava l'Avvocatura generale

dello Stato, contestando che vi siano giudici competenti a giudicare

una simile questione, da risolvere invece sul terreno amministrativo e

politico.

Gli elementi comuni a tutte, le cinque cause consistono nella

materia più o meno affine, che forma oggetto delle disposizioni

legislative denunciate, e nella identità delle norme dello Statuto

speciale per la Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3)

che la Regione assume essere state violate dallo Stato, il quale

avrebbe con ciò invaso la sfera di competenza legislativa ad essa

attribuita. Vengono richiamate a questo proposito le norme contenute

nell'art. 8 e nell'art. 54, 4 comma, dello Statuto speciale; l'art. 8,

il quale determina le fonti delle entrate della Regione, attribuendo a

questa una quota (di regola del 90%) del gettito di diverse imposte

erariali riscosse nel territorio della Regione, ed è contenuto nel

titolo III dello Statuto; l'art. 54, che al 4 comma stabilisce: "Le

disposizioni del titolo III del presente Statuto possono essere

modificate con leggi ordinarie della Repubblica su proposta del Governo

o della Regione, in ogni caso sentita la Regione".

Si lamenta dalla ricorrente che i provvedimenti legislativi

denunciati abbiano soppresso o sostituito o diversamente regolato

imposte, rispetto alle quali l'art. 8 citato attribuiva alla Regione

una quota sul rispettivo gettito, privando in tal modo la Regione

stessa di una parte delle entrate ad essa assicurate dallo Statuto; si

osserva poi che su tali modificazioni del contenuto dell'art. 8 non è

stata in alcun caso "sentita la Regione". Questo punto di fatto non

risulta contestato.

Si oppone da parte dell'Avvocatura dello Stato che l'art. 8 non

attribuisce alla Regione una competenza legislativa se non per

eventuali tributi propri, non già nei confronti di quelli di spettanza

dello Stato, che ne è il solo soggetto attivo di imposizione; che il 4

comma dell'art. 54 riguarda solo le leggi che tendono a modificare

direttamente le norme dello Statuto e che "possano essere rese

necessarie da esigenze di carattere regionale"; che, d'altronde, nella

omissione del previsto parere (non vincolante) della Regione non può

ravvisarsi una invasione della sfera della sua competenza; che, di

conseguenza, i ricorsi proposti non sono ammissibili, ai sensi della

legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, perché non riguardano

leggi o atti aventi forza di legge che invadano la sfera di competenza

della Regione ricorrente.

I due ricorsi annotati nel registro ricorsi ai nn. 15 e 17 sono

qualificati dalla ricorrente stessa come meramente eventuali, nel senso

che essi sarebbero condizionati ad una interpretazione delle norme

denunciate, tale da sottrarre alla Regione una parte dei cespiti ad

essa assegnati con l'art. 8 dello Statuto, mentre se si accogliesse una

interpretazione più favorevole alla Regione delle stesse norme, che le

attribuisse un'eguale quota sul gettito della nuova imposizione

sostituita a quella precedente, la Regione non avrebbe motivo di

dolersi ed il ricorso proposto verrebbe a "perdere ogni ragion

d'essere".

L'Avvocatura dello Stato ha decisamente contestato tanto la

esattezza della interpretazione più favorevole alla Regione quanto la

competenza della Corte costituzionale a dare essa interpretazione alle

norme stesse, mentre la ricorrente ha replicato che la precisazione del

significato e degli effetti delle norme ha nella specie carattere di

questione pregiudiziale, o incidentale, che è necessario risolvere per

decidete sull'accoglimento o la reiezione dei ricorsi e che quindi, per

i principi generali, rientra nella competenza del giudice della causa

principale o, al più, può determinare la sospensione del giudizio

principale fino a che essa non sia stata risolta dall'autorità

giudiziaria competente.

Nei riguardi delle singole cause è da rilevare che:

1) Il ricorso registrato col n. 15 è stato proposto contro la

legge 22 dicembre 1951, n. 1379, che ha istituito un'imposta unica sui

giuochi di abilità e sui concorsi pronostici; ed è motivato con la

considerazione che l'art. 5 di detta legge dispone che "l'imposta unica

è sostitutiva... di ogni imposta sugli affari... relativa alla

organizzazione e all'esercizio dei giuochi di abilità e dei concorsi

pronostici, di ogni imposta diretta sui redditi derivanti dalle

attività di cui sopra, nonché di qualunque altro tributo diretto o

indiretto, a favore dello Stato e degli enti minori connessi con le

attività medesime... nonché della imposta di ricchezza mobile e

dell'imposta complementare afferenti i premi corrisposti ai vincitori".

E uno dei due ricorsi definiti meramente eventuali, di cui si è detto.

2) Il ricorso n. 16 concerne l'art. 2, ultimo comma della legge 2

luglio 1952, n. 703, contenente disposizioni in materia di finanza

locale. Il comma denunciato dispone: "per le carni consumate in Comuni

diversi da quelli di macellazione, l'imposta generale sull'entrata si

riscuote nel Comune di consumo". L'Avvocatura dello Stato fa presente

che nessun danno può derivare dalla innovazione alla Regione, anche

rispetto alle carni macellate in Sardegna e consumate nella penisola,

perché su questa entrata erariale spetta ad essa una quota variabile,

annualmente stabilita d'accordo fra lo Stato e la Regione, così che

difetterebbe anche l'interesse di questa alla proposizione e

all'accoglimento del ricorso.

3) Con il ricorso n. 17 si denunciano la legge 27 dicembre 1952, n.

3596, ed il D.P.R. 24 giugno 1954, n. 342 (rispettivamente, una legge

di delegazione ed il decreto legislativo conseguente), contenente nuove

norme sull'imposta di pubblicità. Con queste norme si è istituita una

nuova imposizione su tutte le forme di pubblicità, abrogando (art. 30

D.P.R.) le disposizioni, ai sensi delle quali alcune forme di

pubblicità erano soggette alla imposta di bollo. Anche questo ricorso

è definito dalla ricorrente come meramente eventuale, e cioè privo di

ragion d'essere ove fosse riconosciuta l'attribuzione alla Regione dei

nove decimi del gettito della nuova imposta. Ma l'Avvocatura dello

Stato non condivide questa interpretazione e sostiene trattarsi di un

tributo autonomo, nettamente diverso, segnatamente per l'oggetto

imponibile, mentre contesta - anche qui - la competenza della Corte

costituzionale a stabilire eventuali analogie fra vecchi e nuovi

tributi. La Regione replica ancora che si tratta di una questione

pregiudiziale, da risolvere in via incidentale.

4) Il ricorso n. 18 investe l'art. 26 della legge 6 agosto 1954, n.

603, che abolisce l'imposta di negoziazione e l'imposta sul capitale

delle società straniere, perché dette imposte rientravano fra quelle

per le quali spettano alla Regione i nove decimi del gettito

complessivo (art. 8 dello Statuto) e la Regione non è stata sentita.

5) Infine, col ricorso n. 19, viene impugnata la legge 31 luglio

1954, n. 608, che ha abolito l'imposta sulle rendite degli enti di

manomorta, perché i nove decimi del gettito di questa imposta erano

attribuiti dall'art. 8 dello Statuto alla Regione e questa non è stata

sentita preventivamente.Considerato, in diritto:

Poiché, come si è detto, la decisione delle cause promosse dalla

Regione sarda dipende dalla soluzione di questioni in gran parte

identiche, la Corte ritiene opportuno che tale decisione abbia luogo

con unica sentenza.

Il quesito che si pone come preliminare, per l'esame di tutte le

altre questioni tanto processuali quanto di merito, concerne la natura

e l'oggetto e di conseguenza i limiti del diritto, di cui la Regione si

afferma titolare, ai proventi derivanti dal gettito delle imposte

riscosse nel territorio di essa.

In base alle norme contenute nell'art. 119, 20 comma, della

Costituzione della Repubblica e nell'art. 8 dello Statuto speciale per

la Sardegna la Corte ritiene che la Regione abbia un vero e proprio

diritto costituzionalmente garantito a disporre dei mezzi finanziari

occorrenti per le spese necessarie ad adempiere le sue normali

funzioni. Per la soddisfazione in concreto di tale diritto sono

previste dalle norme costituzionali due vie: quella dei tributi propri,

rispetto ai quali la Regione è soggetto di imposizione, e quella della

partecipazione della Regione a quote dei tributi erariali.

Riguardo alla seconda, che forma oggetto dei ricorsi in esame,

l'art. 8 dello Statuto dispone che alla Regione sarda spettano i nove

decimi del gettito delle imposte elencate, nonché, "una quota

dell'imposta generale sull'entrata di competenza dello Stato, riscossa

nella Regione, da determinarsi preventivamente per ciascun anno

finanziario d'accordo fra lo Stato e la Regione, in relazione alle

spese necessarie ad adempire le funzioni normali della Regione". Dai

lavori preparatori risulta che l'Assemblea costituente esaminò

attentamente il problema del finanziamento della Regione, considerò

anche l'eventualità di una riforma generale dell'ordinamento

tributario dello Stato e le sue possibili ripercussioni sulla finanza

regionale, e che lo scopo della disposizione riferita fu essenzialmente

quello di togliere al sistema una eccessiva rigidità: la variabilità

della quota sul gettito della I.G.E. funziona da volano, in quanto essa

è destinata ad aumentare ove diminuisca il gettito complessivo delle

altre entrate regionali e a diminuire nel caso inverso (Atti

dell'Assemblea costituente, vol. XI, pag. 4122, 28, 29 gennaio 1948).

Le conseguenze che si debbono trarre sul piano giuridico da tali

premesse importano il riconoscimento di un diritto costituzionalmente

protetto della Regione alla titolarità della quota stabilita nell'art.

8 dello Statuto sul gettito delle imposte erariali ed alla

conservazione del sistema della determinazione paritetica della quota

annuale sul gettito della I.G.E.: una modificazione alle norme

relative a questi punti, che fosse disposta con legge ordinaria dello

Stato senza il preventivo parere della Regione, sarebbe da ritenere

costituzionalmente illegittima e costituirebbe invasione nella sfera

della competenza, se pur meramente consultiva, della Regione, in quanto

importerebbe revisione del titolo III dello Statuto ai termini del 4

comma dell'art. 54 dello Statuto stesso.

Non ritiene invece la Corte che ricorra l'ipotesi prevista da

questa norma ogni qual volta lo Stato, con provvedimento legislativo di

portata generale, proceda a modificare il proprio ordinamento

tributario, anche se taluna delle modificazioni introdotte, avendo

quale effetto la sostituzione od eventualmente la soppressione dell'una

o dell'altra imposta, possa per avventura determinare ripercussioni sui

proventi relativi a ciascuna, spettanti alla Regione.

Non può essere questo il significato da attribuire alla norma

dell'art. 54, 4 comma, perché non è concepibile che si sia voluto

subordinare ad un parere preventivo della Regione ancorché non

vincolante, l'adozione di qualunque provvedimento legislativo dello

Stato capace di provocare ripercussioni dirette o indirette sulle

finanze regionali; non è possibile accogliere un principio di questa

portata, anche perché sarebbe difficile trovare un provvedimento, su

qualunque materia, rispetto al quale si possa escludere a priori la

eventualità di effetti indiretti sul gettito dell'una o dell'altra

imposta.

D'altra parte, fino a tanto che sia conservata la norma contenuta

nell'art. 8 dello Statuto, sopra riportata, le esigenze della finanza

regionale risultano sufficientemente garantite, nei limiti del sistema

adottato dalla Costituente, dalla determinazione paritetica annuale

della quota sul gettito della I.G.E.

Le norme impugnate con i ricorsi registrati ai nn. 16, 18 e 19 non

sono pertanto in contrasto con le norme costituzionali e non possono

conseguentemente essere dichiarate illegittime. Si potrebbe, anzi,

dubitare della proponibilità e della ammissibilità dei ricorsi

stessi, in considerazione del fatto che l'esame compiuto ha condotto ad

escludere la sussistenza di un diritto della Regione alla conservazione

delle imposte sostituite o soppresse e, con questa, la esistenza di un

diritto di azione per far valere il primo. Poiché, però, non sarebbe

stato possibile pervenire a tale conclusione senza esprimere un

giudizio sul merito, e nella specie diritto sostanziale e diritto

processuale non possono non coincidere, la Corte ritiene di dover

dichiarare infondati i ricorsi stessi.

In quanto agli altri due ricorsi, registrati ai nn. 15 e 17

definiti: "meramente eventuali" dalla Regione ricorrente, si può

invece senza perplessità dichiararli improponibili, considerato che

con essi si pretenderebbe ottenere dalla Corte una specie di

applicazione concreta delle norme, tradotta in comandi rivolti alla

amministrazione finanziaria dello Stato: risultato questo, che non è

sicuramente conseguibile a mezzo di una sentenza della Corte

costituzionale. La stessa difesa della Regione ha creduto opportuno

prospettare una tesi subordinata, dedotta dall'art. 295 Cod. prov. civ.

secondo la quale la Corte dovrebbe sospendere il proprio giudizio fino

a quando il giudice competente non abbia deciso sul punto controverso.

Ma, indipendentemente da ogni indagine diretta a determinare se e quale

possa essere l'organo giurisdizionale competente a giudicare, e dai

dubbi sulla applicabilità della norma sulla sospensione necessaria ai

giudizi di legittimità costituzionale, le considerazioni esposte sopra

sono sufficienti a chiarire che la soluzione della questione accennata

non costituisce un antecedente logico necessario per la decisione

principale, perché, in qualunque modo venga risolta la questione, la

domanda rimane improponibile.