Sentenza n. 209/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 17 luglio

1942, n. 907 e successive modifiche contenute nella legge 3 gennaio

1951, n. 27, relativa al monopolio di Stato sui tabacchi, promosso con

ordinanza emessa il 13 febbraio 1974 dalla Corte d'appello di Catanzaro

nel procedimento penale a carico di Di Masi Giuseppe ed altri, iscritta

al n. 466 del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 3 del 3 gennaio 1975.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 1976 il Giudice relatore

Vincenzo Michele Trimarchi;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel procedimento penale a carico di Giuseppe Di Masi, Antonio

Serugli, Giuseppe Mesiano, Pasquale Calabria ed Elisabetta Mancari, su

eccezione della difesa degli imputati, la Corte d'appello di Catanzaro,

con ordinanza del 13 febbraio 1974, ha sollevato la questione di

legittimità costituzionale degli artt. 45 e segg. della legge 17

luglio 1942, n. 907, modificata con la legge 3 gennaio 1951, n. 27, in

riferimento agli artt. 41 e 43 della Costituzione.

Posto che "l'art. 41 della Costituzione sancisce la libera

iniziativa privata nel campo economico, con limiti stabiliti dal

successivo art. 43, alla cui stregua la legge, ai fini di utilità

generale, può riservare originariamente o trasferire allo Stato

servizi pubblici essenziali o fonti di energia o situazione di

monopolio aventi carattere di preminente interesse generale", il

giudice a quo ha ritenuto "rilevante per l'esito del processo" e non

manifestamente infondata la questione, perché la produzione e la

vendita dei tabacchi "esercitata dallo Stato in regime di monopolio non

possono considerarsi un servizio pubblico essenziale, né una fonte di

energia, né sono dirette a soddisfare una situazione di preminente

interesse generale, avente finalità meramente fiscali, che possono

essere altrimenti raggiunte".

2. - Comunicata, notificata e pubblicata l'ordinanza, davanti a

questa Corte non si è costituita alcuna delle parti.

Ha invece spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei

ministri che, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto

che la questione sia dichiarata non fondata.

Con l'atto di intervento la difesa dello Stato ha preliminarmente

dedotto che nell'ordinanza non sarebbe sufficientemente specificato

l'oggetto del giudizio di costituzionalità, perché il giudice a quo

non avrebbe indicato in relazione a quale delle riserve monopolistiche

impugnate la questione potesse dirsi rilevante; e che perciò

apparirebbe necessaria una più puntuale specificazione dell'oggetto.

Ha poi sostenuto, passando all'esame del merito:

- che il monopolio dei tabacchi costituisce l'esempio tipico dei

monopoli fiscali cioè dei monopoli di diritto, creati per legge allo

scopo di conseguire entrate finanziarie per un ente pubblico (nella

specie, lo Stato), da destinare al soddisfacimento di pubblici bisogni;

- che le finalità essenzialmente fiscali dell'istituzione del

monopolio dei tabacchi si desumono in base a canoni della scienza

economica e finanziaria e sono espressamente affermate da varie leggi;

- che ai monopoli fiscali è inoltre attribuito particolare rilievo

giuridico dall'art. 90 del Trattato istitutivo della Comunità

economica europea;

- che a detti monopoli fiscali, secondo la prevalente dottrina, non

sono applicabili le limitazioni poste dagli artt. 41 e 43 della

Costituzione in favore dell'iniziativa economica privata, e che la

legittimità costituzionale di tali monopoli vada piuttosto verificata

in relazione ai precetti posti dagli articoli 23 e 53 della

Costituzione: l'obbligo di astenersi dall'esercitare una data

attività economica, quando sia imposto allo scopo di permettere allo

Stato, con l'esercizio del monopolio, il conseguimento di una entrata,

è un obbligo tributario, ed il divieto, da canto suo, viene imposto

dallo Stato nell'esercizio della potestà di imposizione tributaria;

diverso è il potere (dello Stato) di riforma dei rapporti economici

che con l'articolo 43 si è voluto disciplinare e non rileva che per il

suo esercizio possono anche essere utilizzati strumenti già creati per

l'esercizio della potestà tributaria.

A sostegno della sua tesi l'Avvocatura generale dello Stato ha

svolto anche considerazioni di carattere storico, osservando che il

monopolio fiscale, ed in particolare quello fondamentale del tabacco,

costituisce uno dei più antichi esempi di imprese pubbliche

considerate un tempo strumento di carattere essenzialmente tributario,

e da tempo ha acquistato particolarissima importanza dal punto di vista

economico; che non è quindi pensabile che il costituente abbia potuto

obliterare il problema della legittimità, nel nuovo ordine

costituzionale, del monopolio dei tabacchi, né tanto meno che ne abbia

voluto decretare l'eliminazione dal nostro ordinamento; e che il

dibattito circa la formulazione dell'art. 43 è stato molto ampio ed

approfondito e per ciò la mancanza di qualsiasi accenno, nei lavori

parlamentari, al problema dei monopoli fiscali è chiara manifestazione

che il costituente non volle affrontare, né comunque pregiudicare, in

quella sede, il problema stesso.

Si è poi preoccupata di contestare la validità della tesi secondo

cui nella sentenza n. 78 del 1970 di questa Corte sarebbero contenute

affermazioni contrarie alla legittimità costituzionale dei monopoli

fiscali, ed ha sostenuto che da quella sentenza possa anzi desumersi il

principio che l'esistenza di valide ragioni fiscali giustifica la

limitazione per legge della libertà di iniziativa economica.

La difesa dello Stato ha ancora osservato che nella specie non è

consentito vagliare la congruità dello strumento monopolistico

adottato rispetto al fine tributario perseguito dalla legge,

trattandosi di problema di politica tributaria; e in subordine, che il

monopolio dei tabacchi costituisce una delle fondamentali fonti della

pubblica entrata, e che a fronte della particolarissima importanza

economica del tributo sta la grande diffusione, facilitata dalla natura

stessa del prodotto, dell'evasione tributaria.

Ed infine, ferma rimanendo la natura fiscale del monopolio dei

tabacchi, ha rilevato che la gestione monopolistica da parte dello

Stato permette il perseguimento anche di fini di interesse generale,

sicché la limitazione imposta alla libera iniziativa può dirsi ora

giustificata anche in base ai canoni stabiliti dall'art. 43. Con il

monopolio, a tutela della salute, si sottraggono la produzione e la

vendita del tabacco all'incontrollata speculazione; si evita la

formazione inevitabile di monopoli o quanto meno di oligopoli privati;

la produzione non è concentrata in pochi stabilimenti; è assicurata

la protezione della tabacchicoltura nazionale e si è potuto

organizzare la vendita del prodotto in base a criteri rispondenti ad

esigenze di utilità generale piuttosto che al perseguimento del

massimo profitto.

Con la memoria (unica, per questo giudizio e per altri fissati per

la stessa udienza del 28 gennaio 1976), l'Avvocatura generale dello

Stato, in punto di rilevanza, ha eccepito che dopo l'entrata in vigore

della legge 10 dicembre 1975, n. 724, qualunque possa essere la

sentenza di questa Corte sulla legittimità costituzionale del

monopolio dei tabacchi, gli imputati nel processo a quo, se saranno

riconosciuti colpevoli, dovranno essere puniti con le pene previste

dalla legge doganale e non con quelle, più gravi, già previste dalla

legge n. 27 del 1951. E nel merito ha richiamato e svolto le ragioni a

sostegno della non fondatezza della questione.

3. - All'udienza del 28 gennaio 1976 la causa è stata trattata

unitamente a tutte le altre sopra ricordate, e per il Presidente del

Consiglio dei ministri il sostituto avvocato generale dello Stato

Giorgio Azzariti ha insistito nelle precedenti conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe la Corte d'appello di

Catanzaro solleva, in riferimento agli artt. 41 e 43 della

Costituzione, la questione di legittimità costituzionale degli artt.

45 e seguenti della legge 17 luglio 1942, n. 907, modificata con la

legge 3 gennaio 1951, n. 27.

2. - L'Avvocatura generale dello Stato, per il Presidente del

Consiglio dei ministri, eccepisce l'inammissibilità della questione

per difetto di rilevanza. Assume nell'atto di intervento che l'oggetto

del giudizio di costituzionalità non sia sufficientemente specificato

e che ciò non consenta l'individuazione della riserva monopolistica e

della normativa (denunciata) che la riguardi. E con la memoria insisté

nella tesi ed esclude in generale che la rilevanza sussista dopo

l'entrata in vigore della legge 10 dicembre 1975, n. 724.

In contrario è però possibile notare, solo che si tenga presente

l'imputazione di cui al procedimento penale a quo (violazione: degli

artt. 624 e 625, n. 2 e 5, e 61, n. 7 del codice penale; dell'art. 73

della legge 907 del 1942, e degli artt. 1 e 4 della legge n. 27 del

1951) e cioè si consideri che la Corte d'appello di Catanzaro è

chiamata a pronunciarsi sulla responsabilità penale dei prevenuti per

avere "sottratto al monopolio dei tabacchi le entrate relative ad un

quantitativo di sigarette nazionali di cui si erano impossessati", che,

se da un canto rimangono fuori dal campo di incidenza dell'emittenda

pronuncia da parte di questa Corte le norme relative alle riserve

attinenti all'importazione o introduzione di tabacchi lavorati nel

territorio soggetto a monopolio ed alla fabbricazione e preparazione

dei tabacchi in detto territorio, vi rientrano certamente le norme di

cui agli artt. 45 e seguenti della legge n. 907 del 1942 ed alla legge

n. 27 del 1951 che riservano allo Stato la vendita dei tabacchi.

D'altra parte va constatato che sulla sopra richiamata imputazione

non può influire la legge n. 724 del 1975 e segnatamente il disposto

dell'art. 7 di essa, dato che nella specie, in ordine al reato

contestato, non sono ipotizzate né sulla base degli atti sono

ipotizzabili, violazioni della legge doganale (legge 25 settembre 1940,

n.1424 e d.P.R. 23 gennaio 1973, n. 43).

Deve per ciò, concludersi per la rilevanza della questione.

3. - Si assume dal giudice a quo che "la produzione e la vendita

dei tabacchi... non possono considerarsi un servizio pubblico

essenziale, né una fonte di energia, né sono dirette a soddisfare una

situazione di preminente interesse generale, avendo finalità meramente

fiscali, che possono essere altrimenti raggiunte"; e si deduce da ciò

il contrasto delle norme denunciate con gli artt. 41 e 43 della

Costituzione.

La questione, valutata nei limiti in cui è rilevante e nei sensi

in cui è proposta, non appare fondata.

4. - La riserva allo Stato della vendita dei tabacchi (entro

l'ambito segnato dal disposto degli artt. 1 e segg. della legge n. 724

del 1975 e della loro concreta applicazione), come ogni altra riserva

vigente ed operante nel settore, trova la sua fonte e base in una

legislazione che, tranne per il quindicennio 1869-1883, si è

sviluppata sostanzialmente su una medesima linea nell'arco di oltre un

secolo. Durante tale lungo periodo, infatti, a cominciare dalla legge

13 luglio 1862, n.710, con la quale le diverse discipline di legge sul

monopolio e sulle gabelle dei tabacchi furono fuse ed unificate ed allo

Stato italiano vennero riservati la fabbricazione e lo spaccio dei

tabacchi, e fino ai provvedimenti legislativi (decreto legge 30

novembre 1970, n. 870 e legge - di conversione con modifiche - 27

gennaio 1971, n. 3) con cui è stato liberalizzato il settore del

tabacco greggio, ed alla recente legge n. 724 del 1975, con cui è

implicitamente dichiarata cessata la riserva di importazione nel

territorio della Repubblica dei tabacchi lavorati di provenienza dai

paesi delle Comunità economiche europee, l'istituzione e la

conservazione del monopolio statale dei tabacchi hanno avuto luogo per

il perseguimento di fini pubblici, di vario e complesso contenuto e

caratteristicamente consistenti nell'assicurazione di entrate

tributarie, nella salvaguardia della salute pubblica e nell'occupazione

dei lavoratori, di date categorie e in date zone del territorio

nazionale.

E tali fini sono in atto esistenti.

La riserva allo Stato della distribuzione e vendita dei tabacchi,

infatti, si risolve in servizi che sono disimpegnati dagli ispettorati

compartimentali dei monopoli di Stato, dai depositi, dai magazzini di

vendita e dalle rivendite di Stato, ordinarie e speciali (e dai

concessionari a mezzo di patentini) (legge 22 dicembre 1957, n. 1293 e

d.P.R. 14 ottobre 1958, n. 1074), e l'attività relativa è diretta al

conseguimento di un'entrata tributaria, per un importo pari, in

relazione all'unità di prodotto, alla differenza tra il prezzo di

vendita e l'ammontare delle quote spettanti al fornitore (che può

essere la stessa azienda di Stato o un esportatore straniero),

all'amministrazione dei monopoli di Stato (per le spese di

distribuzione) e al rivenditore (a titolo di aggio), e nel complesso,

di un provento maggiore di quello che lo Stato stesso avrebbe potuto e

potrebbe conseguire in regime di libera concorrenza.

In secondo luogo, posto che il consumo del tabacco, nonostante che

ripetutamente e sistematicamente ne sia stata e ne venga messa in

evidenza la nocività all'organismo umano, risulta essere un fatto

permanente ed in aumento, lo Stato considera realisticamente il

fenomeno, preoccupandosi di non favorirne l'incremento (ed a tal fine

imponendo nel settore il divieto di pubblicità); e, dopo avere

previsto ed attuato accorgimenti e metodi perché il prodotto abbia il

più basso tasso nicotinico (compatibile con la domanda) e sia

confezionato con filtri a sempre più elevato potere di assorbimento,

lo custodisce e distribuisce all'ingrosso e al dettaglio nelle più

favorevoli ed igieniche condizioni (soggettive ed oggettive) e d'altra

parte dispone che il consumo avvenga con il minor danno per la

collettività (non consentendo, con la legge 12 marzo 1968, la vendita

di sigarette sciolte e imponendo, con la recente legge 11 novembre

1975, n. 584, il divieto di fumare in determinati locali e su mezzi di

trasporto pubblico).

Ed infine, attraverso il compimento della detta attività di

impresa, trovano tutela esigenze di ordine sociale, oltre che nella

fase della produzione (con la specializzazione, a vario livello, di

numeroso personale e con il mantenimento e la creazione delle

condizioni di gestione richiedenti un elevato impiego di mano d'opera),

in quella della distribuzione (come risulta sin dalla legge 12 luglio

1908, n. 441, sulle rivendite di generi di privativa, ed ancor meglio,

ed in atto, dalla citata legge n. 1293 del 1957, sull'organizzazione

dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio, e dal

relativo regolamento di esecuzione, e successive modificazioni).

5. - La riserva allo Stato della distribuzione e vendita dei

tabacchi trova nella legge n. 724 del 1975 un notevole condizionamento

ed una sostanziale limitazione. È, infatti. ammessa l'importazione nel

territorio della Repubblica di tabacchi lavorati di provenienza dai

paesi delle Comunità economiche europee, destinati ad essere

introdotti in depositi di distribuzione all'ingrosso, diversi da quelli

dell'amministrazione dei monopoli di Stato (e da istituirsi su

autorizzazione dell'amministrazione finanziaria), e però la vendita al

pubblico dei tabacchi lavorati, così importati, deve essere effettuata

con i sistemi di cui all'art. 16 della citata legge n. 1293 del 1957, e

successive modificazioni.

E l'attuale disciplina della specifica materia è soggetta a

modifiche. In base al Trattato che istituisce la Comunità economica

europea gli Stati membri avrebbero dovuto procedere ad un progressivo

riordinamento dei monopoli nazionali a carattere commerciale, al fine

della realizzazione di un effettivo mercato comune in tutti i settori

produttivi; e per quel che riguarda i tabacchi manifatturati, l'Italia,

come la Francia. avrebbe dovuto modificarne il regime di monopolio

anche con riferimento alla fase della distribuzione e della vendita,

entro i limiti in cui l'applicazione delle norme comunitarie non fosse

stata d'ostacolo all'adempimento in via di diritto e di fatto delle

specifiche missioni ad essi monopoli affidate ed in particolare di

quella (di solito non isolata) di carattere fiscale.

Ora la normativa vigente in materia di distribuzione e vendita dei

tabacchi non appare in contrasto con gli artt. 43 e 41 della

Costituzione.

Per il passaggio dalla situazione di totale monopolio del settore a

quella di totale liberalizzazione dello stesso, è inevitabile una fase

intermedia e provvisoria in cui si possano modificare le strutture

della rete di distribuzione e vendita per adeguarle alle nuove esigenze

ed in cui l'attività relativa risulta rivolta in modo essenziale al

perseguimento di rilevanti fini pubblici.

È consentito, quindi, ravvisare nella specie presupposti, mezzi e

fini propri di un servizio pubblico essenziale.

D'altra parte, per quanto sopra detto, non mancano fini di utilità

generale e l'impresa che tende a conseguirli ha preminente interesse

generale.

Riconosciuta la mancanza di un contrasto con l'art. 43 della

Costituzione, della normativa in questione, la stessa non risulta posta

in violazione del precedente art. 41: la questione relativa è

sostanzialmente superata, dato che, ammessa, per la sua transitorietà,

la possibilità che permanga l'impresa di distribuzione e vendita dei

tabacchi, rimane assorbito e comunque giustificato ogni limite, in

quanto temporaneo, alla iniziativa economica privata.