Sentenza n. 208/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma primo,

della legge della Regione Sardegna 23 ottobre 1978, n. 62 (I

controlli sugli enti locali), come modificato dall'art. 1 della legge

regionale 26 gennaio 1989, n. 6 e dall'art. 16 della legge 28

febbraio 1987, n. 56 (Norme sull'organizzazione del mercato del

lavoro), come modificato dagli artt. 4 bis, ter, quater, quinquies e

sexties della legge 20 maggio 1988 n. 160 promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa l'11 aprile 1990 dal Tribunale

amministrativo regionale della Sardegna nel ricorso proposto da Soro

Sebastiano contro la Regione autonoma della Sardegna ed altri

iscritta al n. 556 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 36, prima serie speciale,

dell'anno 1991;

2) ordinanza emessa il 13 febbraio 1991 dal Tribunale

amministrativo regionale della Sardegna su ricorso proposto dalla

Provincia di Cagliari contro il Co.re.co. ed altra iscritta al n. 566

del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di costituzione della Provincia di Cagliari nonché

gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1992 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Udito l'Avvocato Giovanni Cossu per la Provincia di Cagliari e

l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di due giudizi amministrativi, nei quali veniva

in discussione la competenza temporale del Comitato regionale di

controllo ad annullare atti degli enti locali (in un caso, la

delibera di un consiglio comunale, e, nell'altro, la delibera di una

giunta provinciale), il Tribunale amministrativo regionale per la

Sardegna con due ordinanze di analogo contenuto, emesse la prima l'11

aprile 1990, ma pervenuta alla Corte il 2 settembre 1991 (reg. ord.

n. 556 del 1991) e la seconda il 13 febbraio 1991 (reg. ord. n. 566

del 1991), ha sollevato questioni di legittimità costituzionale:

a) dell'art. 9, primo comma, della legge della regione Sardegna

23 ottobre 1978 n. 62 (I controlli sugli enti locali), come

modificato dall'art. 1 della legge regionale 26 gennaio 1989 n. 6,

nella parte in cui "dispone la decadenza degli organi di controllo

non rinnovati entro sessanta giorni dalla loro scadenza", in

riferimento all'art. 46 dello statuto speciale per la regione

Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3);

b) dell'art. 16 della legge 28 febbraio 1987 n. 56 (Norme

sull'organizzazione del mercato del lavoro), modificato dagli artt. 4

bis, ter, quater, quinquies e sexties della legge 20 maggio 1988 n.

160, in riferimento all'art. 97, primo e terzo comma, della

Costituzione.

1.2. - Con riferimento alla prima questione il Tribunale

rimettente - ritenutane la rilevanza in quanto la norma attiene alla

regolare costituzione dell'organo di controllo e l'oggetto dei

giudizi a quibus ha riguardo ad annullamenti disposti in entrambi i

casi quando esso era già decaduto - osserva che la norma regionale

impugnata impedisce all'organo di controllo di funzionare dopo la sua

decadenza. La norma è perciò sospettata di incostituzionalità

perché, impedendo la prorogatio dei Comitati, renderebbe possibile,

ove il loro rinnovo non fosse tempestivo, il mancato esercizio della

funzione del controllo per una durata illimitata e imprevedibile,

quando invece la funzione stessa è necessaria e indefettibile ai

sensi del parametro statutario invocato - che è in armonia con

l'analoga prescrizione contenuta nell'art. 130 della Costituzione -

il quale imporrebbe, invece, la prorogatio oltre il predetto termine

decadenziale.

1.3. - Con riferimento alla seconda questione, proposta in via

subordinata - che è attinente solo al giudizio di cui al reg. ord.

n. 556 del 1991, e non invece all'altro, essendo stata riprodotta nel

dispositivo della relativa ordinanza di rimessione senza che trovi

riscontro nella motivazione di questa - il giudice del rinvio osserva

che, nell'ipotesi di una dichiarazione di incostituzionalità della

norma regionale ostativa della prorogatio dell'organo di controllo

(prima questione), la controversia dovrebbe essere risolta valutando

le ragioni dell'annullamento disposto in applicazione dell'art. 16

della legge n. 56 del 1987 e successive modifiche, che disciplina

l'assunzione in servizio del personale pubblico delle qualifiche

inferiori. Ma la norma richiamata, limitando la partecipazione alle

procedure di assunzione solo agli iscritti nelle liste di

collocamento ed escludendo invece altri che, essendo già occupati,

non vi sono iscritti, si porrebbe in violazione dell'art. 97, primo e

terzo comma, della Costituzione, perché penalizzerebbe coloro che

hanno dimostrato le proprie capacità lavorative in diverse occasioni

e vantano perciò maggiori titoli di professionalità.

2. - È intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del

consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello

Stato, rilevando in primo luogo che la questione relativa all'art. 16

della legge n. 56 del 1987 è proposta in via meramente ipotetica,

per l'eventualità dell'accoglimento dell'altra questione, relativa

all'art. 9 della legge della regione Sardegna n. 62 del 1978 e successive modifiche, circa i limiti della prorogatio del comitato

regionale di controllo sugli atti degli enti locali, onde il (doppio)

giudizio di rilevanza sarebbe reciprocamente condizionato.

Nel merito, quanto alla questione proposta in via subordinata, la

difesa dello Stato ne sostiene, in ogni caso, l'infondatezza perché

l'art. 97, terzo comma, della Costituzione consente al legislatore di

prevedere ipotesi in cui agli impieghi nella pubblica amministrazione

può accedersi senza concorso, e perché la norma denunciata dispone

che le assunzioni di personale, per le quali non è richiesto titolo

di studio superiore alla scuola d'obbligo, avvengano sulla base di

selezioni effettuate tra gli iscritti sia nelle liste di collocamento

(per il primo avviamento al lavoro) sia "in quelle di mobilità", in

cui, ai sensi dell'art. 10 della stessa legge n. 56, possono

iscriversi coloro che sono già occupati e aspirano a diverso

impiego.

3. - Si è costituita, nel giudizio promosso con l'ordinanza

iscritta al n. 566 del 1991, la provincia di Cagliari (ricorrente nel

giudizio principale) sostenendo l'infondatezza della questione di

legittimità costituzionale dell'art. 9, primo comma, della citata

legge della Regione Sardegna. Considerato in diritto

1. - Nel corso di due diversi giudizi, con due distinte ordinanze,

è stata sollevata dal Tribunale amministrativo regionale della

Sardegna, in riferimento all'art. 46 dello Statuto speciale della

Regione stessa, questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,

primo comma, della legge regionale 23 ottobre 1978 n. 62, come

modificato dall'art. 1 della legge regionale 26 gennaio 1989 n. 6,

perché dispone che i Comitati di controllo "decadono" se non

rinnovati entro sessanta giorni dalla loro scadenza - che coincide

con l'insediamento del Consiglio regionale - termine entro il quale

il Consiglio stesso deve "obbligatoriamente" provvedere alla loro

ricostituzione. Si assume nelle ordinanze di rinvio che la norma

denunciata, escludendo in tal modo la prorogatio - principio di

carattere generale, tale da vincolare il legislatore regionale - fino

alla rinnovazione dei nuovi organi, impedirebbe durante la vacanza

l'esercizio della funzione di controllo, necessaria e indefettibile

secondo l'invocato parametro statutario che, ad avviso del giudice

rimettente, è "in armonia con l'analoga prescrizione contenuta

nell'art. 130 della Costituzione".

2. - In via ulteriore, nella eventualità dell'accoglimento della

questione illustrata nel punto precedente, con le ordinanze predette

è stata sollevata, in riferimento all'art. 97, primo e terzo comma,

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 16 della legge dello Stato n. 56 del 1987 e successive

modifiche, il quale disciplina le assunzioni nel pubblico impiego di

personale delle qualifiche inferiori (per le quali è richiesto il

solo titolo della scuola d'obbligo), limitando la partecipazione alle

selezioni ai soli iscritti alle liste di collocamento ed escludendo

così coloro che, già occupati, non vi possono essere iscritti. La

norma denunciata sarebbe perciò contraria ai principi di buon

andamento e di imparzialità, impedendo di poter accedere ai pubblici

impieghi a coloro che hanno già acquisito in precedenti occupazioni

capacità lavorative e titoli di professionalità.

3. - Poiché i giudizi concernono le medesime questioni, essi

possono essere riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.

4.1. - La questione di costituzionalità sollevata nei confronti

dell'art. 9, primo comma, della legge regionale n. 62 del 1978,

modificato dall'art. 1 della legge regionale n. 6 del 1989, non è

fondata.

Come si è ricordato, la norma impugnata prevede che i Comitati

regionali di controllo "scadono con l'insediamento del Consiglio

regionale" e "decadono il sessantesimo giorno dalla predetta

scadenza: entro tale termine il Consiglio regionale deve

obbligatoriamente provvedere alla loro ricostituzione".

Ciò premesso, osserva la Corte che deve essere condiviso il

presupposto da cui muovono le ordinanze di rinvio le quali ritengono

che, dall'interpretazione della norma impugnata, si desuma che i

Comitati, una volta decorso il sessantesimo giorno dall'insediamento

del Consiglio regionale, non possano continuare, in prorogatio di

fatto, ad esercitare le loro funzioni fino alla ricostituzione dei

nuovi organi.

La norma è difatti formulata in modo da non lasciare dubbi sul

preciso intento del legislatore di non far sopravvivere i Comitati di

controllo oltre il termine di sessanta giorni, assegnato al Consiglio

regionale per provvedere obbligatoriamente alla loro ricostituzione.

Se fosse vero il contrario, non avrebbe senso la previsione della

scadenza dei Comitati con l'insediamento del Consiglio e poi della

loro decadenza, per l'inutile decorso di sessanta giorni da

quest'ultimo evento che segna il dies a quo da cui scatta

l'obbligatorietà dell'adempimento da parte del Consiglio regionale.

4.2. - Una volta escluso, conformemente alla premessa da cui

muovono le ordinanze di rinvio, che il legislatore regionale abbia

attribuito carattere meramente ordinatorio al termine di sessanta

giorni previsto per la ricostituzione dell'organo di controllo, non

ha fondamento la conseguenza che se ne fa derivare. Quella, cioè,

dell'illegittimità costituzionale della norma impugnata sol perché

questa renderebbe inapplicabile la regola della c.d. prorogatio a

tempo indeterminato, ritenuta nelle ordinanze di rinvio rispondente

ad un principio di carattere generale insito nell'ordinamento, cui

sembrerebbe addirittura attribuirsi valore costituzionale in

relazione all'indefettibilità di certe funzioni pubbliche per

assicurare la continuità dell'esercizio di queste, come nella specie

quella di controllo sugli atti degli enti locali.

In proposito osserva la Corte che, diversamente da quanto spesso

si ritiene con opinione tralatizia, dal complesso normativo vigente

non è possibile desumere che quella della c.d. prorogatio di fatto,

incerta nella sua durata, costituisca regola valevole in generale per

gli organi amministrativi.

Non sfugge alla Corte che l'indirizzo della giurisprudenza

amministrativa è nel senso che la generalità della regola si

desuma, oltre che dall'ordinamento nel suo complesso, dalle norme in

materia di enti locali territoriali, ed in particolare, risalendo a

ritroso, da quella più recente dell'art. 31, terzo comma, della

legge n. 142 del 1990 sull'ordinamento degli enti locali, a quelle

dell'art. 14 del testo unico delle leggi comunali e provinciali n.

383 del 1934, dell'art. 283 del testo unico n. 148 del 1915,

dell'art. 231 del testo unico n. 5921 del 1889, e dell'art. 205 della

legge n. 2248, all.A, del 1865. Tutte norme, quelle citate, che pur

con diversità lessicali, dovute all'evolversi del linguaggio,

dispongono per i predetti enti che coloro che sono nominati a tempo a

coprire uffici rimangono in carica, ancorché scaduti, fino

all'insediamento dei successori; previsione, questa, che è anche

ripetuta nel regolamento delle istituzioni pubbliche di assistenza e

beneficenza (art. 16 regio decreto 5 febbraio 1981 n. 99).

4.3. - Come è stato sottolineato da chi nega la generalità

dell'istituto, il richiamo alle leggi che disciplinano l'ordinamento

degli enti locali non può valere per qualsivoglia organo, perché

tali leggi si riferiscono agli enti territoriali, enti politici

esponenziali di comunità (sentenza n.876 del 1988) e quindi

necessari, proprio a causa della peculiare rilevanza della

territorialità, che qualifica la struttura stessa dello Stato.

Quindi anche se a dette norme potesse attribuirsi il significato di

prevedere la prorogatio a tempo indeterminato onde assicurare la

continuità funzionale degli organi degli enti locali, esse

fonderebbero la propria giustificazione sul peculiare carattere di

quegli enti, e, quindi, la stessa regola non potrebbe estendersi ad

altri organi ed uffici che non presentino uguali caratteristiche.

Si deve però parimenti considerare che il rinnovo degli organi

degli enti locali territoriali è legato a precise scansioni

temporali, previste dalle leggi che ne disciplinano l'ordinamento e da

quelle per l'elezione di detti organi, la cui osservanza è

assicurata sia dal controllo politico della comunità che da quello

dello Stato sugli organi stessi, che ne impediscono l'elusione,

mentre in relazione alle ipotesi di un anomalo protrarsi, per

qualsivoglia ragione, della vacanza di quegli organi, è prevista la

supplenza da parte di organi straordinari, peraltro nominati per

periodi estremamente limitati nel tempo.

La norma contenuta fin dal 1865 nelle varie leggi comunali e

provinciali succedutesi nel tempo e tramandata fino alla legge n. 142

del 1990, sull'"ordinamento delle autonomie locali", non può perciò

per il contesto in cui è inserita ritenersi espressiva di un

principio generale valevole per tutti gli enti ed organi pubblici

avulsi da quel contesto.

4.4. - Ma in ogni caso la norma in parola non ha il significato

che solitamente le si attribuisce, perché essa, neppure per gli

organi cui direttamente si riferisce, prevede la prorogatio a tempo

indeterminato. Si deve difatti considerare che, per quel che riguarda

i Consigli comunali, l'art. 8 del testo unico delle relative leggi

elettorali (approvato con d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570) dispone che

essi esercitino le loro funzioni fino al 46° giorno antecedente alla

data delle elezioni per la loro rinnovazione (secondo comma, non

innovato sul punto dall'art. 2, secondo comma, della legge 10 agosto

1964, n. 663), escludendo così la possibilità della proroga delle

loro funzioni oltre tale termine, mentre solo per il sindaco e la

Giunta prevede che essi restino in carica fino alla nomina dei

successori (ultimo comma). Analoghe previsioni riguardano i Consigli

provinciali, il presidente della giunta provinciale e la giunta

stessa, ai sensi dell'art. 7 della legge 8 marzo 1951, n. 121 per

l'elezione di questi Consigli, come modificato dall'art. 2 della

legge 10 agosto 1964, n. 663.

Le leggi per le elezioni dei Consigli comunali e provinciali

riservano, dunque, soltanto al Sindaco ed alla giunta comunale,

nonché al presidente della giunta provinciale ed alla giunta stessa,

la previsione che ora l'art. 31 dell'ordinamento delle autonomie

locali (innovando sul punto rispetto alle precedenti norme delle

leggi comunali e provinciali ed a quelle elettorali) estende ai

Consigli comunali e provinciali, ma limitandone durante la proroga la

competenza soltanto per "adottare gli atti urgenti ed improrogabili".

Ne deriva che le norme cui solitamente si fa riferimento, già

all'interno degli stessi enti locali territoriali, non hanno un

contenuto così esteso da farle ritenere, come è invece opinione

corrente, espressione del principio generale della prorogatio a tempo

indefinito e con pieni poteri, perché da quelle stesse leggi risulta

non solo che i Consigli comunali e provinciali decadono ad una

precisa data, ma che restano in carica - secondo il richiamato art.

31 della legge n. 142 del 1990 - fino "all'elezione dei nuovi", con

poteri limitati ai soli affari urgenti. Elezione quest'ultima che

deve essere indetta dagli organi dello Stato entro termini ben

definiti i quali - essendo, come si è detto, soggetti al controllo

politico della comunità e dando la loro inosservanza luogo a sicure

sanzioni - è assolutamente inimmaginabile che non siano rispettati.

Analoghe considerazioni debbono formularsi anche per il

riferimento, talvolta operato per sostenere la generalità di quel

principio, alla disciplina delle istituzioni pubbliche di assistenza

e beneficenza. La norma invocata (art. 16, primo comma, del regio

decreto 5 febbraio 1891, n. 99), modellata sulla legge comunale e

provinciale all'epoca vigente per la contiguità delle istituzioni

con gli enti regolati da detta legge e circondata da analoghe cautele

dirette a prevenire abusi (art. 16, cit., secondo comma), non può

comunque assumere valore esemplare per tutti gli altri enti ed uffici

pubblici, sia per la sua natura regolamentare, sia per il regime

giuridico delle istituzioni stesse "caratterizzato dall'intrecciarsi

di una disciplina pubblicistica in funzione di controllo, con una

notevole permanenza di elementi privatistici, il che conferisce ad

esse un'impronta assai peculiare rispetto agli altri enti pubblici"

(sentt. nn. 396 del 1988 e 195 del 1987).

4.5. - Quanto poi alle norme, talvolta richiamate a sostegno della

generalità del principio, che dispongono espressamente in tema di

proroga degli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale per

ammetterla, limitarla o escluderla, nemmeno da esse potrebbero trarsi

argomenti valevoli per gli organi amministrativi, sia perché le loro

previsioni, nell'uno o nell'altro senso, sono tassative e

diversificate e, quindi, non significative di una regola uniforme,

sia perché l'organizzazione amministrativa è regolata non con

riferimento alla disciplina degli organi costituzionali, bensì sulla

base dei principi dettati dall'art. 97 della Costituzione, con i

quali, come si vedrà in prosieguo, la regola della prorogatio a

tempo indefinito, ove ritenuta vigente, apparirebbe contrastare.

4.6. - È quindi priva di fondamento la distinzione talvolta

operata fra proroga, come risultato di una espressa previsione

legislativa, e prorogatio (di fatto) come vicenda automaticamente

collegata ad una anomala vacanza. Infatti poiché, in base alle

conclusioni cui si è pervenuti, è da escludersi l'esistenza di norme

dalle quali possa trarsi la generalità del principio, deve arguirsi

che ogni proroga, in virtù dei principi desumibili dal citato art.

97 della Costituzione, può aversi soltanto se prevista espressamente

dalla legge e nei limiti da questa indicati, per cui la distinzione

perde ogni significativo valore.

Neppure quindi la tesi, secondo cui la regola della prorogatio di

fatto, a tempo indefinito, sia da considerarsi vigente in quanto

inscindibilmente legata all'essenza stessa degli ordinamenti e quindi

di applicazione automatica e generale, può dirsi sorretta da

argomenti plausibili ma, anzi, qualora la predetta regola risultasse

di generale applicazione, senza le cautele idonee ad impedirne

l'abuso - analoghe a quelle che sono insite nei sistemi di

rinnovazione degli organi elettivi degli enti territoriali - è

rispetto ad essa che verrebbe a profilarsi un contrasto con la

Costituzione. Un'organizzazione caratterizzata da un abituale ricorso

alla prorogatio sarebbe difatti ben lontana dal modello

costituzionale. Se è previsto per legge che gli organi

amministrativi abbiano una certa durata e che quindi la loro

competenza sia temporalmente circoscritta, un'eventuale prorogatio di

fatto sine die - demandando all'arbitrio di chi debba provvedere alla

sostituzione di determinarne la durata pur prevista a termine dal

legislatore ordinario - violerebbe il principio della riserva di

legge in materia di organizzazione amministrativa, nonché quelli

dell'imparzialità e del buon andamento.

4.7. - Né potrebbe condividersi la tesi intermedia, talvolta

avanzata, che, pur escludendo il carattere di regola generale della

prorogatio a tempo indeterminato, sostiene che, se la legge non

preveda proroghe, la durata dell'organo possa ritenersi protratta,

oltre la scadenza, per un termine congruo a consentire la nomina dei

successori.

Tale tesi fa leva su di un criterio, quello della "congruità",

utilizzato a posteriori per valutare la ragionevolezza di un termine

fissato dalla legge nella sua durata (come nel caso della norma

regionale impugnata) per il compimento di atti obbligatori da parte

di organi pubblici, o indicato ad altri soggetti per proporre

un'azione o un ricorso (sentenze nn. 284 del 1985, 31 del 1977, 138

del 1975, 106 del 1973, 10 del 1970 e 57 del 1962) o ancora per

valutare la sufficienza del termine assegnato da una delle parti di

un rapporto all'altra per certi adempimenti. Ma il criterio è

inidoneo, perché estremamente fluido, per verificare se sussista o

meno la competenza temporale di un organo, cioè un aspetto che deve

essere ben definito nel momento dell'esercizio della funzione,

derivando dalla verifica la possibilità stessa di quell'esercizio,

che dipenderebbe altrimenti da valutazioni non ancorate ad elementi

certi.

In ogni caso il criterio, ipotizzato per evitare che la prorogatio

possa durare a tempo indefinito, appare inutile in relazione

all'esigenza su cui si vuole giustificare l'istituto e cioè quella

di assicurare la continuità delle funzioni pubbliche proprie

dell'organo o dell'ufficio scaduti. Difatti, anche ammesso che sia

possibile determinare, nel modo il più plausibile ed obbiettivo, il

momento a partire dal quale la prorogatio di fatto sia divenuta

incongrua perdurando l'inadempienza di chi deve provvedere alla

ricostituzione dell'organo, da quel momento ugualmente questo

dovrebbe cessare dal funzionare, onde l'inconveniente cui si vorrebbe

ovviare sarebbe solo protratto ad un momento successivo, ma non

risolto.

5. - Una volta pervenuti alla conclusione secondo cui non è

possibile desumere dalle norme, che espressamente prevedono la

proroga di organi oltre la loro scadenza naturale, il principio

generale della prorogatio di fatto degli organi amministrativi

scaduti, a tempo indefinito e con pieni poteri, viene meno ogni

dubbio circa la legittimità costituzionale della impugnata norma

della Regione Sardegna che, prevedendo dopo la naturale scadenza dei

Comitati regionali di controllo la loro proroga a termine, non

contrasta con l'invocato art. 46 dello Statuto regionale che affida

alla legge regionale di disciplinare la funzione di controllo sugli

atti degli enti locali "in armonia con i principi delle leggi dello

Stato".

La norma censurata è proprio diretta ad assicurare la continuità

di quella funzione, fissando in primo luogo il momento della scadenza

degli organi deputati ad essa, indi la loro proroga per un tempo

ragionevole (sessanta giorni), onde consentire al nuovo Consiglio

regionale di provvedere obbligatoriamente alla loro ricostituzione,

ed infine la loro decadenza.

L'esigenza di continuità è stata quindi risolta con

l'indicazione di precise scansioni temporali e con il rendere

obbligatorio per il Consiglio regionale l'adempimento di provvedere

alle nuove nomine entro un termine ben precisato. Difatti l'espressa

previsione della obbligatorietà dell'adempimento entro un certo

termine, con le inevitabili sanzioni connesse alla violazione di un

comportamento definito obbligatorio, appare in armonia con le leggi

dello Stato e quindi idonea a soddisfare le richiamate esigenze

funzionali cui fanno riferimento le ordinanze di rinvio.

6. - Una volta dichiarata non fondata la questione di legittimità

costituzionale proposta nell'ordine per prima e relativa a norma

attinente alla competenza temporale del Comitato regionale di

controllo ad esercitare le sue funzioni (art. 9, primo comma, della

legge regionale n. 62 del 1978 e successive modifiche), è di

conseguenza inammissibile (sentt. nn. 231 del 1984, 53 del 1982, 140

del 1980) - rimanendo così assorbita l'eccezione dell'Avvocatura

generale dello Stato - la seconda questione di legittimità

costituzionale (conferente soltanto alla prima ordinanza - reg. ord.

n. 556 del 1991 - nonostante sia riportata nel dispositivo anche

della seconda ordinanza - reg. ord. n. 566 del 1991) proposta in via

ulteriore nell'eventualità dell'accoglimento dell'altra (v. ordd.

nn. 231 del 1988, 533, 528 e 406 del 1987) e relativa alle norme

(art. 16 della legge n. 56 del 1987 e successive modifiche) che

l'organo di controllo aveva applicato negli atti di annullamento

oggetto dei giudizi a quibus.