Sentenza n. 203/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,

della legge 30 dicembre 1986, n. 943 (Norme in materia di

collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari

immigrati e contro le immigrazioni clandestine), promosso con

ordinanza emessa il 21 settembre 1995 dal T.A.R. del Friuli-Venezia

Giulia sul ricorso proposto da Vladimorova Eva contro il Ministero

dell'interno, iscritta al n. 149 del registro ordinanze 1996 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima

serie speciale dell'anno 1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 12 marzo 1997 il giudice

relatore Valerio Onida.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da una cittadina bulgara per

l'impugnazione di un provvedimento di revoca del permesso di

soggiorno per motivi di famiglia, il tribunale amministrativo

regionale per il Friuli-Venezia Giulia, con ordinanza emessa il 21

settembre 1995, pervenuta a questa Corte il 29 gennaio 1996, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli artt. 10, 30 e 31 della Costituzione, dell'art. 4, comma 1,

della legge 30 dicembre 1986, n. 943 (Norme in materia di

collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari

immigrati e contro le immigrazioni clandestine), "nella parte in cui

non consente il ricongiungimento ad un figlio minore di un cittadino

extracomunitario non legato all'altro genitore da vincolo di

coniugio".

Il giudice a quo premette in fatto che la ricorrente, che convisse

more uxorio con altro cittadino extracomunitario, col quale ebbe una

figlia, riconosciuta da entrambi i genitori, aveva ottenuto un

permesso di soggiorno per motivi di famiglia, in seguito revocato col

provvedimento impugnato, poiché la stessa ricorrente non risultava

coniugata. Nell'atto introduttivo del giudizio a quo si sosteneva che

l'art. 4 della legge n. 943 del 1986 - ai cui sensi "i lavoratori

extracomunitari legalmente residenti in Italia ed occupati hanno

diritto al ricongiungimento con il coniuge nonché con i figli a

carico non coniugati, considerati minori dalla legislazione italiana,

i quali sonoammessi nel territorio nazionale e possono soggiornarvi

per lo stesso periodo per il quale è ammesso il lavoratore e

sempreché quest'ultimo sia in grado di assicurare ad essi normali

condizioni di vita" - si applica anche alle famiglie di fatto, e che

qualora la norma dovesse interpretarsi diversamente sarebbe contraria

alla Costituzione.

Il remittente afferma che l'impugnato provvedimento di revoca del

permesso di soggiorno risulta conforme alla norma citata, poiché il

termine "coniuge" in essa contenuto fa riferimento ad un vincolo

matrimoniale legittimo: di qui discenderebbe la rilevanza della

questione di legittimità costituzionale ai fini della decisione

definitiva circa la sospensione richiesta (dopo quella

provvisoriamente concessa dallo stesso tribunale), apparendo il

provvedimento fondato appunto su detta norma.

Ad avviso del tribunale l'art. 4, comma 1, della legge n. 943 del

1986, ancorché inserito in una legge relativa al collocamento e al

trattamento dei lavoratori extracomunitari, avrebbe l'ulteriore scopo

di favorire la riunificazione delle famiglie: ma con questa finalità

contrasterebbe la limitazione del ricongiungimento ai soli figli nati

nel matrimonio. Con ciò si realizzerebbe una discriminazione tra i

figli nati nel matrimonio e quelli nati fuori di esso, si limiterebbe

il diritto-dovere dei genitori di educare i figli, e correlativamente

il diritto dei figli di essere accuditi da entrambi i genitori, in

contrasto con gli articoli 30 e 31 della Costituzione; e si

violerebbe la garanzia di speciale protezione dell'infanzia sancita

dal citato art. 31.

La disposizione sarebbe inoltre, sempre secondo il giudice a quo,

in contrasto con l'art. 10 della Costituzione, che garantisce allo

straniero una tutela in conformità ai trattati internazionali: fra

questi assumerebbe rilievo in particolare l'art. 8 (concernente il

diritto della persona al rispetto della sua vita privata e familiare)

della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e

delle libertà fondamentali, cui si è data esecuzione con la legge 4

agosto 1955, n. 848; nonché il principio sesto della dichiarazione

dei diritti del fanciullo (New York, 20 novembre 1959), secondo cui

"il fanciullo, per lo sviluppo armonioso della sua personalità, ha

bisogno di amore e di comprensione. Egli deve, per quanto possibile,

crescere sotto le cure e la responsabilità dei genitori e, in ogni

caso, in un'atmosfera di affetto e di sicurezza materiale e morale.

Salvo circostanze eccezionali, il bambino in tenera età non deve

essere separato dalla madre".

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o

comunque infondata.

L'Avvocatura erariale osserva anzitutto che la questione andrebbe

riconsiderata, ai fini della rilevanza, dal giudice a quo, dato che

in materia di ricongiungimento sono sopravvenuti gli artt. 10 e 11

del d.-l. 18 gennaio 1996, n. 22.

Afferma poi che è infondato il sospetto di una discriminazione a

danno dei figli nati fuori dal matrimonio: infatti la norma

denunciata considera il ricongiungimento con i figli minori a carico

non coniugati, indipendentemente dal fatto che essi siano nati o meno

nel matrimonio. Quest'ultimo potrebbe venire in rilievo solo in

relazione al ricongiungimento con il coniuge, mentre la questione è

prospettata con riferimento ai figli minori: ciò che non potrebbe

non riflettersi sulla rilevanza della questione medesima.

Parimenti, secondo la difesa del Presidente del Consiglio, si

riflette sulla rilevanza la circostanza che nella specie non si è in

presenza di un lavoratore extracomunitario residente che abbia

chiesto il ricongiungimento con un figlio minore da ammettere al

soggiorno in Italia, ma di una cittadina extracomunitaria, non

legalmente residente, che vorrebbe essere ammessa al soggiorno in

Italia per ricongiungersi ad una figlia minore, non a suo carico, che

già vi soggiorna. Si verserebbe quindi nell'ambito di applicabilità

non già della norma denunciata, bensì eventualmente dell'art. 2 del

decreto-legge n. 416 del 1989, convertito dalla legge n. 39 del

1990, che disciplina l'ammissione dei cittadini extracomunitari

all'ingresso nel territorio nazionale.

Né rileverebbe assumere che, se l'interessata fosse unita in

matrimonio con il padre della minore, potrebbe ottenere il

ricongiungimento al coniuge e dunque alla figlia. Infatti tale

assunto avrebbe potuto venire in rilievo solo nell'ipotesi, nella

specie non ricorrente, in cui fosse il convivente more uxorio,

legalmente residente in Italia e occupato, che avesse chiesto il

ricongiungimento per la sua convivente. In tale caso però il

sospetto di incostituzionalità riguarderebbe i limiti del

ricongiungimento col coniuge e perciò potrebbe venire in rilievo

solo in un giudizio in cui di ciò si discutesse. In ogni caso,

secondo l'Avvocatura, ai fini del ricongiungimento sarebbe diversa la

situazione di coloro che sono uniti in matrimonio rispetto a quella

di coloro che versino in situazione di semplice convivenza, per di

più non attuale, come è postulato dalla normativa sul

ricongiungimento.

La questione sarebbe dunque inammissibile e comunque infondata

sotto il profilo degli artt. 30 e 31 della Costituzione, mentre del

tutto non pertinente sarebbe il richiamo all'art. 10 della

Costituzione medesima. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata investe l'art. 4, comma 1, della legge

30 dicembre 1986, n. 943 (Norme in materia di collocamento e di

trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le

immigrazioni clandestine), che regola il "diritto al

ricongiungimento" con il coniuge e con i figli minori non coniugati,

spettante ai lavoratori extracomunitari legalmente residenti in

Italia ed occupati, alla sola condizione che questi siano in grado di

assicurare ai congiunti normali condizioni di vita; ma in realtà

evoca una situazione che va al di là di quella contemplata da detta

disposizione, e che riguarda il diritto - il cui mancato

riconoscimento fonda la censura di incostituzionalità - del

cittadino extracomunitario, privo di altro titolo di legale soggiorno

in Italia, a rimanere nel territorio nazionale per vivere con un

figlio minore nell'ambito della "famiglia di fatto" costituita con

l'altro genitore - a sua volta legalmente residente in Italia - con

il quale non sia unito in matrimonio. Tale assenza di riconoscimento

del diritto alla permanenza nel territorio nazionale appare al

giudice remittente in contrasto con le norme degli artt. 30 e 31

della Costituzione, che sanciscono l'eguale tutela dei figli nati

fuori dal matrimonio e la speciale protezione dell'infanzia, nonché

con l'art. 10, in relazione alle norme convenzionali internazionali

che affermano il diritto alla protezione della vita familiare e delle

relazioni affettive del minore.

2. - Non vi è motivo per restituire gli atti al giudice a quo per

una nuova valutazione della rilevanza, in relazione alla sopravvenuta

emanazione del decreto-legge n. 22 del 1996, e dei successivi decreti

legge che ne hanno reiterato la disciplina. Da un lato, infatti,

detti decreti sono tutti decaduti per mancata conversione in legge;

dall'altro lato, la clausola di sanatoria degli effetti e dei

rapporti giuridici sorti sulla loro base, contenuta nell'art. 1,

comma 1, della successiva legge 9 dicembre 1996, n. 617, non è in

grado di incidere in alcun modo sulla rilevanza della questione nel

giudizio a quo, posto che le modifiche apportate da detti decreti

alla disciplina dei ricongiungimenti familiari non riguardavano in

alcun modo la situazione dedotta in tale giudizio. Infatti essi

sostanzialmente riprendevano, quanto al contenuto essenziale, il

disposto dell'impugnato art. 4 della legge 30 dicembre 1986, n. 943,

pur estendendo il diritto al ricongiungimento ai "cittadini",

anziché ai soli "lavoratori", extracomunitari legalmente residenti

in Italia, e dettando una disciplina parzialmente diversa delle

condizioni per il ricongiungimento con il coniuge e con i figli

minori.

3. - L'eccezione di irrilevanza della questione, sollevata dalla

difesa del Presidente del Consiglio, non merita accoglimento.

È ben vero, infatti, che - come si è accennato - la situazione

della ricorrente nel giudizio a quo è diversa da quella presa in

considerazione dalla norma denunciata, e che lo stesso impugnato

provvedimento di revoca del permesso di soggiorno non si identifica

con un provvedimento di diniego del ricongiungimento, e non si fonda

direttamente sull'art. 4, comma 1, della legge n. 943 del 1986, ma

piuttosto sull'asserita erroneità, nella specie, di un permesso di

soggiorno per motivi familiari rilasciato alla cittadina

extracomunitaria non coniugata.

Ma è altrettanto vero che la situazione giuridica fatta valere

dalla ricorrente nel giudizio dinanzi al TAR altro non è che quel

"diritto al ricongiungimento" - visto ex parte dello straniero che

intenda raggiungere nel territorio italiano il familiare ivi

legalmente residente - che proprio e solo la norma impugnata

contempla, ma appunto esclusivamente in capo al coniuge e ai figli

minori dello straniero legalmente residente, non prevedendolo invece

in capo al genitore di figlio minore a sua volta legalmente residente

in Italia con l'altro genitore, al primo non coniugato ma con lui

convivente more uxorio, nell'ambito dunque di una "famiglia di

fatto".

In effetti il provvedimento di revoca del permesso di soggiorno, e

dunque il diniego del titolo a permanere nel territorio nazionale,

adottato a carico della ricorrente, è motivato dal fatto che essa

"è nubile e non ha qui formato una famiglia, né ci sono elementi

per ritenere che intenda farlo in futuro"; è cioè motivato proprio

in relazione alla differenza che sussiste tra coniuge e convivente

more uxorio, prescindendo del tutto dalla presenza di figli minori

che vivano o per i quali si chiede che possano vivere con entrambi i

genitori, nell'ambito della stessa "famiglia di fatto".

Appare quindi sostanzialmente corretta la motivazione con cui il

giudice a quo ha sostenuto la rilevanza della questione, con la quale

si denuncia l'esistenza di una lacuna nella norma vigente sul diritto

al ricongiungimento, e dunque al soggiorno nel territorio nazionale,

dei congiunti dello straniero legalmente residente in Italia. Essendo

il citato art. 4 della legge n. 943 del 1986 l'unica norma che

disciplina tale diritto al ricongiungimento, è proprio ad esso che

va riferita la censura di incompletezza.

Altre sono infatti le finalità e la ratio delle norme che

prevedono il rilascio di permessi di soggiorno "per motivi di

famiglia", come l'art. 2 del d.-l. 30 dicembre 1989, n. 416: il quale

- come la Corte ha osservato nella sentenza n. 28 del 1995, proprio

al fine di respingere una analoga eccezione di irrilevanza della

questione allora sollevata - lascia alla discrezionalità

dell'amministrazione l'apprezzamento della consistenza di tali

motivi, e non collega la durata del permesso di soggiorno a quella

del legale soggiorno del familiare rispetto a cui il ricongiungimento

si opera (e anzi prevede che il permesso possa avere durata inferiore

a due anni quando è concesso "per visite a familiari di primo

grado": art. 2 cit., comma 4, secondo periodo).

Nella specie, ciò che viene in considerazione non sono, viceversa,

i parametri normativi offerti dall'ordinamento per l'uso di tale

potere discrezionale dell'amministrazione, ma un vero e proprio

diritto fondamentale - in ipotesi illegittimamente disconosciuto -

del genitore straniero di figlio minore legalmente residente in

Italia con l'altro genitore, non legato al primo da vincolo

matrimoniale, ad entrare e rimanere nel territorio nazionale al fine

di poter realizzare e mantenere quella comunità di vita fra figli e

genitori, che è appunto l'oggetto sostanziale del diritto invocato.

Ed è in questa prospettiva che la Corte ritiene debba essere

esaminata la questione sollevata.

4. - Nel merito, la questione è fondata.

Questa Corte ha già avuto modo di affermare che la garanzia della

"convivenza del nucleo familiare" si radica "nelle norme

costituzionali che assicurano protezione alla famiglia e in

particolare, nell'ambito di questa, ai figli minori"; e che "il

diritto e il dovere di mantenere, istruire ed educare i figli, e

perciò di tenerli con sé, e il diritto dei genitori e dei figli

minori ad una vita comune nel segno dell'unità della famiglia, sono

(...) diritti fondamentali della persona che perciò spettano in via

di principio anche agli stranieri", cui si riferisce l'art. 4 della

legge n. 943 del 1986 (sentenza n. 28 del 1995).

Nella specie allora decisa, l'affermazione di questi principi

(unitamente al richiamo al carattere generale del principio

costituzionale di tutela del lavoro "in tutte le sue forme", di cui

all'art. 35 della Costituzione) condusse la Corte ad interpretare

l'art. 4 citato nel senso che il diritto al ricongiungimento con il

figlio minore residente all'estero riguarda anche gli stranieri

legalmente residenti che in Italia svolgano attività lavorativa

nell'ambito della propria famiglia.

La presente questione riguarda un profilo in un certo senso

simmetrico: è il genitore straniero di un figlio minore legalmente

residente in Italia con l'altro genitore che invoca il diritto a

ricongiungersi con il figlio.

In entrambi i casi, tuttavia, vengono in considerazione tanto il

diritto fondamentale del minore a poter vivere, ove possibile, con

entrambi i genitori, titolari del diritto-dovere di mantenerlo,

istruirlo ed educarlo; quanto il conseguente diritto dei genitori a

realizzare il ricongiungimento con il figlio.

Tali diritti sono violati da una disciplina normativa che, ai fini

del ricongiungimento, ignora la situazione di coloro che, pur non

essendo coniugati, siano titolari dei diritti-doveri derivanti dalla

loro condizione di genitori. La situazione, dunque, alla quale si

collega il diritto al ricongiungimento familiare qui affermato non

concerne il rapporto dei genitori fra di loro, bensì il rapporto tra

i genitori e il figlio minore, in funzione della tutela

costituzionale di quest'ultimo.

5. - La Corte ha già osservato che la legge può legittimamente

sottoporre l'esercizio del diritto al ricongiungimento a condizioni

volte ad assicurare "un corretto bilanciamento con altri valori

dotati di pari tutela costituzionale" (sentenza n. 28 del 1995), e

così alla condizione che sussista la possibilità di assicurare al

familiare, con cui si opera il ricongiungimento, condizioni di vita

che consentano un'esistenza libera e dignitosa. In tal senso, com'è

noto, provvede proprio l'art. 4 della legge n. 943 del 1986, che

subordina il diritto al ricongiungimento alla condizione che lo

straniero residente legalmente in Italia sia in grado di assicurare

al familiare "normali condizioni di vita". Nel caso in cui il

ricongiungimento riguardi il genitore straniero di figlio minore

legalmente residente in Italia, la medesima condizione potrà essere

assolta sia attraverso le disponibilità economiche dell'altro

genitore, sia attraverso le eventuali disponibilità economiche di

cui possa godere il medesimo genitore straniero che chiede di

ricongiungersi al figlio minore.

6. - Restano assorbiti gli altri profili della questione sollevata.