Sentenza n. 200/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1 e

2 del d.l. 24 luglio 1973, n. 427 (Disciplina dei prezzi di beni di

largo consumo), convertito in legge 4 agosto 1973, n. 496, promossi con

le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 5 novembre 1973 dal pretore di Sassari nel

procedimento civile vertente tra il pastificio Bartolomeo Pesce e il

prefetto di Sassari, iscritta al n. 424 del registro ordinanze 1973 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15 del 16

gennaio 1974;

2) ordinanza emessa il 13 maggio 1974 dal pretore di Sora nel

procedimento civile vertente tra la società pastificio Zaffiri Tommaso

e Walter e il prefetto di Frosinone, iscritta al n. 325 del registro

ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 263 del 9 ottobre 1974;

3) ordinanza emessa il 4 maggio 1974 dal pretore di Gaeta nel

procedimento civile vertente tra la società Domenico Paone e il

prefetto di Latina, iscritta al n. 342 del registro ordinanze 1974 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 284 del 30

ottobre 1974;

4) ordinanza emessa il 21 gennaio 1975 dal pretore di Castellammare

di Stabia nel procedimento civile vertente tra la società pastificio

Gerardo Di Nola e il prefetto di Napoli, iscritta al n. 73 del registro

ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 88 del 2 aprile 1975.

Visti gli atti di costituzione del pastificio Bartolomeo Pesce,

della società Zaffiri Tommaso e Walter, dei prefetti di Sassari, di

Frosinone e di Napoli, nonché gli atti d'intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 1975 il Giudice relatore

Ercole Rocchetti;

uditi gli avvocati Giuseppe Guarino e Walter Prosperetti, per il

pastificio Pesce, l'avv. Giuseppe Guarino, per la società Zaffiri, ed

il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per i

prefetti di Sassari, di Frosinone e di Napoli, e per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - In quattro distinti procedimenti, relativi ai ricorsi promossi

da imprese nei confronti di ordinanze recanti l'ingiunzione di pagare

una somma di danaro a titolo di sanzione amministrativa per infrazioni

alle disposizioni in materia di disciplina dei prezzi dei beni di largo

consumo, i pretori di Sassari, di Sora, di Gaeta e di Castellammare di

Stabia hanno proposto questione di legittimità costituzionale, con

riferimento all'art. 41 della Costituzione, degli artt. 1 e 2 del d.l.

24 luglio 1973, n. 427, convertito nella legge 4 agosto 1973, n. 496.

Secondo le ordinanze di rimessione, l'intenento del legislatore

volto a statuire autoritativamente i prezzi dei beni e dei prodotti

posti in vendita da parte delle imprese, può, in linea di massima,

ritenersi legittimo, quando è diretto a porre in essere misure

protettive del benessere sociale e ad indirizzare l'attività economica

a fini di comune interesse.

Tuttavia, tale intervento non può essere senza regole e senza

garanzie in relazione alla tutela del diritto di iniziativa economica

dei cittadin; e comunque non 'può essere attuato in modo da comportare

un annullamento di fatto del predetto diritto mediante la soppressione

totale della convenienza economica dei privati di svolgere attività in

campo economico. Questi limiti, secondo i giudici a quo, sarebbero

stati superati dalle norme contenute negli artt. 1 e 2 del d.l. 24

luglio 1973, n. 427, che hanno introdotto un blocco rigido dei prezzi,

destinato a durare per un tempo apprezzabilmente lungo e non

suscettibile di modificazione, nemmeno nel caso di comprovati e

imprescindibili aumenti dei costi di produzione, perché il blocco

rigido dei prezzi si risolverebbe nella imposizione alle imprese di

vendere le proprie merci a prezzi costanti, nonostante l'aumento dei

costi di produzione, e quindi in perdita o almeno con l'esclusione di

qualsiasi ragionevole guadagno, sancito dall'art. 41 della

Costituzione.

Le quattro ordinanze sono state tutte ritualmente notificate,

comunicate e pubblicate.

2. - Il pastificio Bartolomeo Pesce e la società in nome

collettivo Zaffiri Tommaso e Walter, parti private nei giudizi

rispettivamente promossi dal pretore di Sassari e dal pretore di Sora,

si sono costituiti dinanzi alla Corte chiedendo che venga dichiarata la

illegittimità costituzionale delle norme impugnate. A sostegno dei

motivi prospettati dalle rispettive ordinanze di rimessione, le imprese

ritengono che la illegittimità costituzionale deriverebbe dal fatto

che i prezzi non sono stati ancorati all'andamento del mercato delle

materie prime impiegate e agli altri costi di produzione, ma sarebbero

stati bloccati, con la conseguenza che tutte le variazioni dei costi di

produzione risulterebbero posti a carico dell'imprenditore.

3. - Dinanzi alla Corte si sono costituiti, a mezzo della

Avvocatura generale dello Stato, i prefetti di Sassari, di Frosinone e

di Napoli, nei giudizi rispettivamente promossi dai pretori di Sassari,

di Sora e di Castellammare di Stabia, deducendo la infondatezza della

questione di legittimità degli artt. 1 e 2 del d.l. 24 luglio 1973, n.

427. In difesa della legittimità costituzionale delle norme impugnate

è altresì intervenuto, in tutti e quattro i giudizi, il Presidente

del Consiglio dei ministri col patrocinio dell'Avvocatura dello Stato.

Secondo la difesa dello Stato, le norme impugnate hanno soltanto lo

scopo di realizzare un temporaneo congelamento del meccanismo della

libera formazione dei prezzi - volto ad arginare il grave processo

inflazionistico che ha investito l'economia del Paese - congelamento

conseguito mediante l'introduzione di un regime di prezzi controllati,

non già di prezzi amministrati. I prezzi dei generi di largo consumo

che debbono essere mantenuti sono infatti quelli stessi che

l'imprenditore già praticava alla data indicata nel provvedimento

legislativo e che egli aveva liberamente fissati secondo i normali

criteri di convenienza economica.

Ciò posto, l'Avvocatura osserva che la invariabilità dei prezzi,

decisa non già a tempo indeterminato, ma soltanto per un periodo ben

limitato nel tempo e non certo irragionevolmente protratto, non è

idoneo a produrre quella assoluta compressione della libertà di

iniziativa economica lamentata nelle ordinanze di rinvio.

All'udienza di discussione le parti hanno ulteriormente illustrato

le loro conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Poiché le questioni proposte con le quattro ordinanze vertono

sulla stessa materia, le cause possono essere riunite e decise con

unica sentenza.

2. - Allo scopo di infrenare la spinta inflazionistica,

particolarmente accentuatasi nei primi mesi del 1973, il Governo

adottava nell'estate dello stesso anno provvedimenti urgenti, mediante

decreti legge poi convertiti, e diretti a controllare la dinamica dei

prezzi.

Fra questi, il d.l. 24 luglio 1973, n. 427, conteneva norme per la

disciplina dei prezzi dei beni di largo consumo e disponeva all'art. 1

che i prezzi alla produzione, alla distribuzione e al consumo, relativi

a prodotti elencati nell'art. 2 ed in massima parte alimentari, non

avrebbero dovuto, fino al 31 ottobre 1973, superare quelli che ciascun

operatore trovavasi a praticare alla data del 6 luglio stesso. Il

provvedimento stabiliva poi i controlli mediante l'obbligo fatto agli

operatori di depositare i listini relativi a tali prezzi e comminava

per i contravventori sanzioni penali.

Con le ordinanze elencate in epigrafe, le norme degli articoli 1 e

2 del citato decreto sono state denunziate alla Corte assumendo che

esse violerebbero la libertà della iniziativa economica, che l'art.

41, primo comma, della Costituzione proclama libera, anche se, nei

successivi commi, afferma che essa non può svolgersi in contrasto con

l'utilità sociale e dispone, che, per impedire ciò, la legge può

introdurre gli opportuni controlli.

Nel caso, però, assumono i giudici che hanno proposto la

questione, il controllo dei prezzi che veniva così introdotto

supererebbe il limite di tollerabilità che ogni disciplina

vincolistica deve pur avere e che è costituita dalla necessità di

lasciare all'operatore un ragionevole margine di utile, affinché egli

possa trovare, nell'esercizio dell'attività economica, la convenienza

a iniziare e proseguire il suo lavoro. Nel caso, si afferma, tale

limite sarebbe stato superato perché, bloccando i prezzi a una certa

data, senza tener conto dell'aumento dei costi delle materie prime,

della mano d'opera e dei servizi di distribuzione, si costringerebbe

gli operatori o a cessare l'attività o a proseguirla in perdita o

almeno senza alcun utile.

3. - La questione non è fondata.

In rapporto alla generalità dei casi sui quali le norme

vincolistiche sono venute a incidere, può affermarsi che le dette

previsioni, alla stregua di un rapido esame delle disposizioni

impugnate, non possono essersi verificate.

Ciò perché tali norme non hanno introdotto un calmiere rigido di

prezzi fissati d'autorità in base a calcoli fondati su dati medi di

costi e di ricavi, ma hanno prescritto che ogni operatore economico del

settore colpito denunciasse i prezzi da lui praticati a una certa data

e li mantenesse fermi per il periodo del blocco.

Si trattava quindi di prezzi liberatamente determinati in base alle

leggi di mercato e, in partenza almeno, certamente remunerativi.

Quanto alla variazione in aumento che i costi di produzione e di

ricarico delle merci potevano subire, è da tener presente che quelle

variazioni, oltre a essere contenute (perché il blocco comprendeva

l'intero arco del fenomeno economico, incidendo sia sulla produzione

che sulla distribuzione e sulla cessione al consumo), non avevano

ovviamente alcun effetto sulle merci giacenti in magazzino e su quelle

non ancora introdottevi, ma già acquistate a prezzi anteriori. Il che,

se si tiene conto della relativa brevità del periodo di blocco, che

ammetteva una revisione a partire dal 31 ottobre 1973, porta a

concludere che il sacrificio imposto agli operatori era tollerabile e

ragionevole.

D'altra parte, non può farsi astrazione, ai fini di un tale

giudizio, né dalla eccezionalità del momento né dalle alte finalità

che il provvedimento perseguiva e nemmeno dai temperamenti che le

stesse norme prevedevano per rendere meno pesante il blocco, specie per

le merci la cui velocità di smercio rendeva più sensibili alle

variazioni dei costi.

Per le carni fresche di qualsiasi specie animale, i prezzi potevano

infatti variare in relazione alle disposizioni della CEE (art. 2,

secondo comma); l'Azienda di Stato per gli interventi sul mercato

agricolo (AIMA) era incaricata di svolgere attività per la regolazione

del mercato interno del grano, delle carni bovine, dei mangimi

destinati all'alimentazione del bestiame, mediante acquisto e

stoccaggio, all'interno e all'estero e successiva immissione nel

mercato nazionale alle condizioni stabilite dal CIPE (art. 7 del

decreto e unico della legge di conversione). Ed è noto che, per quanto

è stato possibile, i pastifici e i panifici sono poi stati riforniti

di grano a prezzi politici.

Né va infine dimenticato che le disposizioni del decreto legge del

24 luglio 1973, n. 427, trovavano base ed appoggio in quelle del

decreto di pari data n.425, il quale poneva a monte un più generale

blocco, incidente specialmente sulle materie prime, ed attuato mediante

il controllo dei prezzi cui venivano sottoposte le imprese commerciali

produttrici o distributrici di beni che, nel primo semestre del 1973,

avessero avuto un volume di affari superiore a cinque miliardi di lire.