Sentenza n. 20/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge

della Regione Sicilia 29 dicembre 1975, n. 87 (Modifiche alla legge

regionale 20 marzo 1951, n. 29, e successive modificazioni, concernente

l'elezione dei deputati all'Assemblea regionale siciliana), promosso

con ordinanza emessa il 28 aprile 1978 dal Tribunale di Palermo sui

ricorsi elettorali proposti da Baglione Giuseppe contro Fede Antonio ed

altro, iscritta al n. 348 del registro ordinanze 1978 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 278 dell'anno 1978.

Visti gli atti di costituzione di Baglione Giuseppe e di Fede

Antonio nonché l'atto di intervento del Presidente della Giunta della

Regione Sicilia;

udito nell'udienza pubblica del 6 novembre 1984 il Giudice relatore

Brunetto Bucciarelli Ducci;

udito l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente

della Giunta della Regione Sicilia.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Tribunale di Palermo con ordinanza del 28 aprile 1978,

sollevava questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli

artt. 3 e 51 della Costituzione, dell'art. 7, recte 2, della legge

della Regione siciliana 29 dicembre 1975, n. 87, nella parte in cui

limita l'eleggibilità all'Assemblea Regionale siciliana ai cittadini

iscritti nelle liste elettorali dei Comuni della Regione.

Dubita il giudice a quo che tale disposizione violi il principio

dell'uguaglianza fra tutti i cittadini della Repubblica in ordine

all'esercizio dei diritti politici, determinando una deroga non

giustificata e non razionale alla legislazione elettorale statale che,

per l'elezione dei Consigli delle Regioni a statuto ordinario,

riconosce l'elettorato passivo a tutti i cittadini iscritti nelle liste

elettorali di un qualsiasi comune della Repubblica.

L'ordinanza richiama al riguardo la sentenza di questa Corte n. 108

del 26 giugno 1969.

Il processo a quo era stato originato dal ricorso con il quale

Giuseppe Baglione aveva dedotto l'ineleggibilità a deputato

dell'A.R.S. di Antonio Fede, candidato nella lista n. 4 (M.S.I.-D.N.)

per le elezioni regionali del 20-21 giugno 1976, in quanto non iscritto

nelle liste elettorali di un Comune dell'Isola. L'Assemblea siciliana

aveva nel frattempo convalidato l'elezione.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente della Giunta

Regionale siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale

dello Stato, con atto del 20 ottobre 1978, assumendo l'infondatezza

della questione sollevata, per essere l'ordinanza di rimessione basata

su un'equivoca interpretazione delle norme regionali in materia di

elettorato passivo.

Il Tribunale di Palermo, infatti, ha interpretato la norma relativa

all'elettorato passivo (art. 7 Legge regionale 20 marzo 1951, n. 29,

modif. dalla Legge regionale n. 87/1975) in connessione a quella che

regola l'elettorato attivo (art. 4 stessa legge), nel senso di

attribuire al termine "elettore" richiesto per l'eleggibilità lo

stesso significato precisato dall'art. 4, che definisce elettori

"tutti i cittadini iscritti nelle liste elettorali dei Comuni della

Regione...".

Secondo la difesa della Regione, invece, la qualifica di "elettore"

contenuta nell'impugnato art. 7 va intesa in senso generale, cioè di

titolare del diritto di elettorato attivo secondo l'ordinamento

statale, in quanto manchino le cause di esclusione (incapacità civile,

fallimento, ecc.) elencate dall'art. 5.

Tanto più appare evidente la volontà del legislatore siciliano di

ampliare la cerchia dell'elettorato passivo rispetto a quello attivo -

prosegue l'Avvocatura - alla luce delle innovazioni introdotte con la

citata Legge 29 dicembre 1975, n. 87, che hanno modificato anche

l'art. 7, abrogando i requisiti della nascita e della residenza

quinquennale nell'Isola per estendere la eleggibilità a tutti i

cittadini italiani, iscritti nelle liste di qualsiasi comune della

Repubblica.

Con la novellazione - argomenta la difesa della Regione - si è

voluto adeguare la normativa elettorale regionale a quella statale per

l'elezione dei consigli regionali nelle regioni a statuto ordinario

nonché al principio generale di aprire le amministrazioni regionali al

respiro degli interessi nazionali e al principio costituzionale

contenuto negli artt. 3 e 51 Cost., secondo il quale la Regione,

nell'esercizio della potestà legislativa primaria spettantele, non

può dar vita a norme che comportino deroghe, non giustificate e non

razionali, alla legislazione elettorale statale (ved. sent. di questa

Corte n. 108/1969). Infine - conclude l'Avvocatura - quando il

legislatore regionale ha voluto porre all'elettorato passivo un

requisito così limitativo lo ha sempre fatto in modo espresso e

inequivoco, come le Regioni Sardegna, Valle d'Aosta, Trentino-Alto

Adige, Friuli-Venezia Giulia.

3. - Si è costituito nel giudizio di legittimità Giuseppe

Baglione, ricorrente nel processo de quo, rappresentato e difeso dagli

Avv.ti Proff. Pietro Virga e Nazareno Saitta, assumendo l'infondatezza

della questione sollevata con l'ordinanza di rimessione, per essere la

norma impugnata perfettamente conforme al dettato costituzionale.

La difesa del Baglione premette innanzitutto che il rispetto del

principio di uguaglianza si contempera con l'esigenza, anch'essa

costituzionalmente garantita, di adeguamento dell'attività normativa

regionale alle esigenze delle singole comunità, che è la

caratteristica istituzionale delle fonti normative regionali; cosicché

pienamente giustificata è la possibilità di regolamentazioni

giuridiche non uniformi, specie in una materia riservata alla

competenza normativa esclusiva, come quella che disciplina i titoli di

accesso alle cariche elettive regionali.

Alla luce della vigente normativa - prosegue la difesa - emerge

chiaramente come il congegno elettorale relativo ai consigli regionali

delle regioni a statuto speciale sia ispirato al modello delle elezioni

politiche, con la codificazione del principio della completa

coincidenza tra elettorato attivo ed elettorato passivo (cfr. norme

elettorali delle cinque regioni a statuto speciale). Viceversa per le

elezioni dei consigli regionali delle regioni a statuto ordinario la

legge elettorale statale ha adottato come modello le elezioni

amministrative e, in conformità a tale sistema, ha ritenuto di poter

prescindere dalla coincidenza dei requisiti tra elettorato attivo e

passivo (vedi Paladin, Diritto regionale, 2 ediz., Padova, 1976, pag.

246).

Così nelle altre quattro regioni a statuto speciale

l'eleggibilità al consiglio regionale richiede l'iscrizione nelle

liste elettorali della Regione (art. 17 Statuto Sardo; art. 19 St.

Trentino-Alto Adige e art. 5 d.P.R. 13 settembre 1948, n. 1155; art. 16

St. Valle d'Aosta; artt. 15 St. Friuli-Venezia Giulia e 7 L. 3

febbraio 1964, n. 3), a differenza di quanto avviene per le regioni a

statuto ordinario.

Il contrasto denunciato riguarderebbe in sostanza non tanto le

norme costituzionali quanto le norme statali sull'elezione dei consigli

regionali, con la conseguenza paradossale - secondo il Baglione - che

le norme regionali sarebbero state perfettamente costituzionali prima

dell'entrata in vigore della predetta normativa statale (L. 17 febbraio

1968, n. 108) per diventare illegittime solo a seguito di essa.

Anche ammessa comunque l'esistenza di una vera questione di

costituzionalità, mai si potrebbe dubitare - come fa il giudice a quo

- che le "deroghe" alla legislazione elettorale statale siano nel caso

di specie "non giustificate e non razionali". La particolarità

dell'autonomia assicurata, per motivazioni storiche, geografiche od

etniche, alle cinque regioni a statuto speciale (art. 116 Cost.),

esclude di per sé qualsiasi possibilità di appiattimento di

trattamento normativo ed anzi giustifica una diflerenziazione,

soprattutto in materia di composizione degli organi regionali, essendo

razionalmente irreprensibile un sistema elettorale che chiami a

rappresentare la comunità regionale solo chi ne faccia parte, per un

concreto legame all'ambiente comunitario. Negare la specialità di

questo legame per le regioni a statuto speciale significherebbe voler

ignorare i reali motivi ispiratori e gli effettivi intenti del

legislatore costituente e vanificare concretamente la previsione

costituzionale di quelle forme particolari di autonomia.

4. - Nel giudizio si è costituito anche Antonio Fede, di cui è

contestata l'elezione all'A.R.S., rappresentato e difeso dall'Avv.

Prof. Enzo Silvestri, sostenendo la medesima tesi dell'Avvocatura dello

Stato.

Argomenta la parte che il legislatore siciliano della novella del

1976, dovendo scegliere tra due modelli: l'uno disciplinante le

elezioni nazionali, che fa coincidere l'elettorato attivo e quello

passivo richiedendo per il secondo gli stessi requisiti del primo;

l'altro quelle delle Regioni a statuto ordinario; ha chiaramente

preferito il secondo, eliminando per l'eleggibilità all'Assemblea

Siciliana ogni criterio che si richiamasse alla c.d. "cittadinanza

regionale", con l'abrogazione all'art. 7 dei requisiti alternativi

della residenza quinquennale o della nascita nell'Isola.

Il principio costituzionale dell'unità ed indivisibilità della

Repubblica - aggiunge il Fede - postula che ciascun cittadino possa

liberamente e in condizioni di uguaglianza esercitare i diritti

fondamentali, qual è quello elettorale, indipendentemente da qualsiasi

distinzione regionale.

La difesa della parte conclude per l'infondatezza della questione

perché basata su una erronea interpretazione della norma impugnata e,

in subordine, qualora si volessero seguire le argomentazioni del

Tribunale remittente, per la dichiarazione di illegittimità

costituzionale della norma stessa. Considerato in diritto :

1. - La questione sottoposta all'esame di questa Corte è se

contrasti o meno con gli artt. 3 e 51 della Costituzione l'art. 7 della

legge regionale siciliana 20 marzo 1951, n. 29 (modificata con legge

regionale 29 dicembre 1975, n. 87), nella parte in cui limita

l'eleggibilità all'Assemblea Regionale siciliana ai cittadini iscritti

nelle liste elettorali dei Comuni della Regione.

La norma impugnata, nel testo attuale, recita infatti: "sono

eleggibili a deputati regionali gli elettori che abbiano compiuto il

ventunesimo anno di età entro il giorno dell'elezione". E l'art. 4,

relativo all'elettorato attivo, definisce "elettori" tutti i cittadini

iscritti nelle liste elettorali dei comuni della Regione che non si

trovino in alcuna delle condizioni previste dall'articolo seguente

(privazione dei diritti civili).

Il testo originario dell'art. 7 della legge n. 29/1951, anteriore

cioè alle modifiche introdotte con la legge n. 87 del 1975, prevedeva,

oltre al diverso limite di età (25 anni), altri due requisiti

alternativi per l'eleggibilità all'Assemblea Regionale e cioè: che

gli elettori fossero nati nella Regione o vi fossero residenti da

almeno cinque anni ininterrotti.

Il Tribunale di Palermo interpreta la normativa vigente nel senso

che il termine "elettori" usato all'art. 7 non possa avere altro

significato di quello precisato nel precedente art. 4, cioè di

cittadini iscritti nelle liste elettorali di un comune della Sicilia e

che, pertanto, le modifiche del 1975 non abbiano toccato tale requisito

fondamentale, limitandosi solo ad anticipare il limite di età ed

abolendo i due requisiti, supplementari e alternativi, della nascita

nell'Isola o della residenza ultraquinquennale.

Interpretata in tal modo la norma sarebbe - secondo il giudice a

quo - in contrasto con i principi sanciti dagli artt. 3 e 51 della

Costituzione, perché realizzerebbe una disparità di trattamento ed

una limitazione dei diritti politici rispetto alla legislazione

nazionale, che, per l'elezione dei Consigli delle Regioni a statuto

ordinario, attribuisce l'elettorato passivo ai cittadini iscritti nelle

liste elettorali di un qualsiasi comune della Repubblica (come

disponeva all'epoca dell'ordinanza l'art. 4, secondo comma, della Legge

17 febbraio 1968, n. 108, e come dispone oggi l'art. 1 della Legge 23

aprile 1981, n. 154).

2. - La questione prospettata nei termini sopra indicati è

infondata.

Infatti, seguendo l'interpretazione del giudice a quo, cui compete

peraltro l'esame ermeneutico delle norme che regolano la fattispecie,

vi sarebbe un perfetto parallelismo tra elettorato attivo ed elettorato

passivo per l'elezione dell'Assemblea Regionale siciliana, nel senso di

attribuire l'uno e l'altro solo a quei cittadini che siano iscritti

nelle liste di un comune dell'Isola.

La norma dell'attuale art. 7 della L. R. 29/1951, quale risulta

dopo le modifiche apportate con la L. Regionale n. 87/1975, così

interpretata in connessione a quanto disposto dal precedente art. 4,

non contrasta tuttavia con i parametri costituzionali invocati.

trovando una sua razionale giustificazione nel regime di autonomia

delle regioni a statuto speciale ivi compresa la Regione siciliana.

Il principio di uguaglianza tra tutti i cittadini della Repubblica

nel godimento dei diritti politici non soffre, infatti, lesioni quando

la disciplina dell'esercizio di tali diritti venga adeguata ad un altro

principio costituzionalmente rilevante, quale quello del riconoscimento

di una potestà legislativa primaria in materia elettorale alle regioni

a statuto speciale.

Tale principio si ricollega a precise norme costituzionali, quali

l'art. 116 della Costituzione e le norme in materia elettorale degli

Statuti speciali (artt. 3, primo comma, 14, lett. O, e 15 dello Statuto

per la Sicilia; art. 25, primo comma, dello Statuto per il

Trentino-Alto Adige; art. 16, primo comma, Statuto per la Sardegna;

art. 13, primo comma, Statuto per il Friuli-Venezia Giulia).

Né, vale richiamare - come fa il giudice a quo per sostenere la

propria tesi - la sentenza di questa Corte n. 108 del 1969 con la quale

venne dichiarata la illegittimità costituzionale della Legge Regionale

siciliana 30 aprile 1969, in materia di ineleggibilità a consigliere

comunale e provinciale nel territorio della Regione siciliana. La

questione infatti ora all'esame della Corte non ha ad oggetto le norme

per la elezione nei consigli comunali o provinciali (la cui esigenza di

uniformità in tutto il territorio nazionale ben può discendere

dall'identità di interessi che comuni e provincie rappresentano nei

confronti delle rispettive comunità locali, quale che sia la regione

di appartenenza), bensì quelle per la elezione della assemblea

regionale, dotata di un preciso rilievo politico e costituzionale. In

questo caso l'applicazione stessa del principio affermato dalla Corte

con la citata sentenza n. 108/1969 conduce al riconoscimento della

legittimità della norma impugnata.

Non è ingiustificato, infatti, che gli interessi di una comunità

regionale - cui lo stesso ordinamento costituzionale attribuisce

carattere di specialità, collegato alle peculiari tradizioni storiche

e culturali della Regione - siano rappresentati a livello politico

regionale da cittadini che abbiano con la comunità stessa il

collegamento personale costituito dall'iscrizione nelle liste

elettorali dei comuni dell'Isola.

Del resto l'identità dei requisiti tra elettorato passivo ed

elettorato attivo, sul modello della rappresentanza parlamentare

nazionale, è caratteristica comune di tutte le Regioni a statuto

speciale, cui la Repubblica ha riconosciuto un'autonomia più

qualificata, rispetto a quella delle rimanenti Regioni.

Tutte le norme che regolano l'elettorato passivo nelle altre

quattro Regioni a Statuto speciale esigono infatti tra l'altro come

requisito minimo l'iscrizione nelle liste di un comune della Regione.

Tuttavia anche seguendo l'interpretazione che della norma impugnata

dà l'Avvocatura dello Stato, a difesa della Regione Sicilia, la

questione risulterebbe infondata. In tal caso, infatti, sarebbe stato

lo stesso legislatore siciliano a rimuovere, in modo del tutto

legittimo per le ragioni prima esposte, ogni limitazione all'esercizio

dell'elettorato passivo, con l'intento di adeguare sul punto la

legislazione regionale a quella statale prevista per le Regioni a

statuto ordinario ed introdotta con la citata legge del 1968 (n. 108).

L'uniformità della disciplina escluderebbe del tutto ogni lesione da

parte della norma impugnata dei parametri costituzionali invocati

nell'ordinanza di rimessione.