Sentenza n. 2/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 26, lett. a,

ultima parte, del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417 (concorsi a posti di

preside di scuola media), promosso con ordinanza emessa il 16 marzo

1979 dal Tribunale amministrativo regionale della Calabria sul ricorso

proposto da Greco Ettore contro il Provveditore agli studi di Cosenza

ed altro, iscritta al n. 568 del registro ordinanze 1979 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 265 del 26 settembre 1979.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 ottobre 1981 il Giudice relatore

Alberto Malagugini;

Udito l'avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 21-22 giugno 1978 il prof. Greco Ettore,

insegnante titolare di educazione tecnica maschile presso la scuola

media, impugnava presso il TAR della Calabria, sede di Catanzaro, il

provvedimento in data 16 giugno 1978 del Provveditore agli studi di

Cosenza che lo aveva escluso dalla graduatoria provinciale degli

aspiranti all'incarico di preside nella scuola media per l'anno

scolastico 1978/79, in quanto in possesso di laurea - in sociologia -

che non consentiva di partecipare al concorso a preside per la scuola

media, perché conseguita dopo l'entrata in vigore del D.M. 2 marzo

1972 sulle nuove classi di concorsi a cattedra.

Decidendo sul ricorso il TAR rilevava anzitutto che l'O.M. 28 marzo

1978, applicata col provvedimento impugnato, richiamava integralmente i

requisiti generali e particolari prescritti rispettivamente dagli artt.

24 e 26 del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, il quale ultimo dispone,

alla lettera a), che sono ammessi ai concorsi a posti di preside di

scuola media "gli insegnanti di ruolo della scuola media forniti di una

delle lauree richieste per l'ammissione ai concorsi a cattedre in tale

tipo di scuola" - secondo la disciplina contenuta nel D.M. 2 marzo

1972, che non vi include la laurea in sociologia - "nonché gli

insegnanti di ruolo di educazione fisica forniti di laurea". Escludeva

inoltre, - in punto di rilevanza - da un lato che a sostegno della

pretesa del Greco potesse farsi ricorso a norme previgenti (d.P.R. 21

novembre 1966, n. 1298; art. 12 R.D. 6 maggio 1923, n. 1054,

modificato dal D.L.C.P.S. 21 aprile 1947, n. 629 e dalla legge 25

maggio 1962, n. 545) essendo quelle sopra richiamate disposizioni

vincolanti e non esistendo norme transitorie per la specifica

questione; dall'altro che il ricorrente potesse vantare diritti

acquisiti in relazione al fatto che avrebbe avuto titolo, in base alla

precedente regolamentazione, a partecipare al concorso se questo fosse

stato bandito prima dell'entrata in vigore del decreto delegato n.

417/74. Il TAR reputava peraltro non manifestamente infondata la

questione di costituzionalità del citato art. 26 lett. a), prospettata

in subordine dal ricorrente, assumendo non potersi escludere la

violazione dell'art. 3 Cost. nel trattamento differenziato da tale

norma riservato da un lato al titolare di educazione tecnica - ammesso

al concorso a preside solo se in possesso di una delle lauree richieste

per i concorsi a cattedra nella scuola media - e dall'altro al titolare

di educazione fisica, ammesso allo stesso concorso se in possesso di

una laurea qualsiasi. A tale differenziazione, ad avviso del TAR, non

corrisponde una diversità di situazione di fatto e di diritto dei due

soggetti, essendovi in entrambi i casi "identità di funzione", e

quindi "omogeneità di situazioni che postulerebbero una

regolamentazione legislativa" unitaria e coerente.

L'ordinanza notificata e comunicata come per legge, veniva

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 265 del 26 settembre 1979.

Nel giudizio interveniva, in rappresentanza del Presidente del

Consiglio dei ministri, l'Avvocatura Generale dello Stato, chiedendo

che la questione fosse dichiarata (anche manifestamente) infondata.

L'Avvocatura osservava anzitutto che, per una corretta applicazione del

principio di uguaglianza "non è sufficiente rilevare una diversità di

trattamento per desumerne, come meccanicamente conseguenziale, la

necessità di operare una elevazione del trattamento meno favorevole al

livello del trattamento più favorevole" ma "è necessario anche

individuare il cosiddetto tertium comparationis, ossia la norma o

principio generale da assumere - o perché di immediato rilievo

costituzionale o perché più consono ai "valori"affermati anche

implicitamente dalla Costituzione - come termine di riferimento

indicativo del livello al quale l'eguaglianza deve essere assicurata".

Nella specie, sarebbe idonea ad assumere il ruolo di misura di

comparazione la norma che richiede, per il concorso a preside, il

possesso di una delle lauree richieste per l'ammissione ai concorsi a

cattedra nel tipo di scuola considerato (art. 26, lett. a), prima

parte); non invece la norma che ammette "gli insegnanti di educazione

fisica forniti di laurea". La continuità tra laurea richiesta per

l'insegnamento e laurea richiesta per la presidenza è infatti un

valore che merita di essere conservato, essendo stato costantemente

ritenuto conforme all'interesse dell'istruzione pubblica che il preside

abbia una formazione e qualificazione professionale omogenea a quella

del personale docente (cfr. art. 1 D.L. C.P.S. 21 aprile 1947, n. 629,

come modificato dall'art. 1 della legge 25 maggio 1962, n. 545); ed

essendo d'altra parte del tutto razionale che per quest'ultimo si

distingua tra tipi di laurea, perché non tutte ugualmente valide alla

formazione di un buon docente. Non altrettanto potrebbe dirsi, invece,

della seconda disposizione, dettata per i soli insegnanti di educazione

fisica, avendo questa natura eccezionale e quindi non estensibile ad

altre categorie di docenti.

L'origine di tale particolare norma si colloca - secondo

l'Avvocatura - nell'ambito di un'evoluzione dell'assetto delle carriere

degli insegnanti di educazione fisica, che in base all'art. 72 della

legge 7 febbraio 1958, n. 88 erano tutti inquadrati nel ruolo B, senza

distinguere - come per gli altri insegnanti - tra ruolo A e ruolo B a

seconda che operassero nelle secondarie superiori o nelle medie

inferiori. Tale inquadramento fu modificato con l'art. 16 del D.L. 30

gennaio 1971, n. 13 (convertito, con modificazioni proprio all'art. 16,

con la legge 30 marzo 1976, n. 88) mediante il passaggio "riservato"

nella categoria dei docenti delle secondarie superiori (ex gruppo A) di

buona parte degli insegnanti di educazione fisica in servizio ed il

dirottamento nella scuola media dei giovani vincitori di concorso. Nel

quadro di questo indirizzo, già anticipato dalle forze sociali

all'epoca della redazione del d.P.R. 417/74, si ritenne con la norma in

esame di ammettere al concorso a preside di scuola media gli insegnanti

di educazione fisica, assumendo come fattore determinante il loro

livello di inquadramento, giacché all'epoca erano di gruppo B anche

gli altri insegnanti di tale tipo di scuola. Il legislatore delegato

ritenne peraltro incongruo - secondo quanto riferito dal Ministro -

richiedere il possesso di una delle lauree per gli insegnamenti propri

della scuola media, in quanto gli insegnanti di educazione fisica erano

inquadrati in un ruolo non attinente unicamente a tale tipo di scuola.

D'altra parte per costoro - non esistendo corsi universitari di

educazione fisica - la laurea ha solo funzione di integrazione

culturale e non anche, come per gli altri docenti, di preparazione

professionale specifica: sicché sotto questo profilo, vi sarebbe, ad

avviso dell'Avvocatura, una diversità di situazioni oggettive idonea a

giustificare la particolare disposizione in oggetto. Considerato in diritto :

1. - Il Tribunale Regionale Amministrativo della Calabria dubita

della legittimità costituzionale dell'art. 26, lettera a), ultima

parte, del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417.

La disposizione di legge parzialmente denunziata così recita nella

sua interezza: "Ai concorsi a posti di preside della scuola media sono

ammessi: a) gli insegnanti di ruolo della scuola media forniti di una

delle lauree richieste per l'ammissione ai concorsi a cattedra in tale

tipo di scuola, nonché gli insegnanti di ruolo di educazione fisica

forniti di laurea".

Il giudice a quo chiamato a decidere sul ricorso di un insegnante

di ruolo di educazione tecnica nella scuola media, escluso dalla

graduatoria provinciale degli aspiranti all'incarico di preside perché

fornito di laurea, in sociologia, non compresa tra quelle richieste per

l'ammissione ai concorsi a cattedra in tale tipo di scuola, ha

ravvisato un possibile vizio di costituzionalità, per contrasto con

l'art. 3, primo comma, Cost., nel diverso e deteriore trattamento

riservato dal legislatore all'insegnante di educazione tecnica fornito

di laurea non specifica rispetto all'insegnante di educazione fisica,

munito di uguale titolo di studio; entrambi insegnanti di ruolo nella

scuola media, entrambi forniti di laurea generica, ma escluso il primo

ammesso, invece, il secondo al concorso (o alla graduatoria) ai posti

di preside nella scuola stessa.

La questione non è fondata.

2. - Dal complesso delle disposizioni disciplinanti lo stato

giuridico del personale (direttivo, ispettivo, docente e non docente)

della scuola (materna, elementare, secondaria e artistica) dello Stato

è agevole dedurre il criterio generale fissato dal legislatore sul

punto specifico riguardante l'accesso alle funzioni di preside della

scuola media. La regola dettata al proposito esige, oltre che

l'appartenenza ai ruoli della scuola media, il possesso di una delle

lauree richieste per l'ammissione ai concorsi a cattedre nella scuola

della cui direzione si tratta.

La prescrizione di cui al denunziato art. 26, lett. a) del d.P.R.

n. 417 del 1974 sembra intesa a garantire, in relazione al tipo di

scuola considerato, il migliore svolgimento delle funzioni cui il

personale direttivo deve attendere, quali fissate in linea generale

dall'art. 6 del medesimo d.P.R.

A tal fine, è stato ritenuto rilevante il possesso di una delle

lauree richieste per l'insegnamento nella medesima scuola, in quanto

tale da garantire una formazione e qualificazione professionale del

preside omogenea a quella del personale docente e quindi una più

sicura capacità del preside stesso, che deve sovraintendere alla

scuola soprattutto sotto il profilo didattico (cfr. sent. 228 del

1976), di promuovere e coordinare le varie attività di insegnamento,

valutandone anche le eventuali carenze. Più in generale, la regola

assunta corrisponde alla convinzione che non tutte le lauree sono

parimenti valide per la formazione di un buon docente di un dato tipo

di scuola; e, se così è, ad uguale se non a maggior ragione lo stesso

criterio va adottato per la formazione del preside della scuola

medesima.

3. - Vero è che il giudice a quo non sembra muovere alcuna censura

né nel dispositivo, né nella motivazione dell'ordinanza di

remissione, alla regola generale posta dal legislatore delegato del

1974 nella soggetta materia. Neppure egli denunzia - e una tale

questione sarebbe stata irrilevante l'art. 26 lettera a) ultima parte

del d.P.R. n. 417 del 1974 per ciò che in esso è stabilita una deroga

in favore degli insegnanti di ruolo di educazione fisica muniti di

laurea quando anche diversa da quella richiesta per l'ammissione a

concorsi di cattedra nella medesima scuola.

Anzi, della norma derogatoria tanto è presupposta la legittimità

costituzionale che essa viene assunta a termine di riferimento nel

giudizio comparativo di uguaglianza, chiedendosene l'estensione anche

agli insegnanti di ruolo di altre discipline che versino nella medesima

condizione e siano cioè muniti di laurea, per così dire, generica.

Ma una questione di legittimità costituzionale per violazione del

principio di uguaglianza, in presenza di norme generali e di norme

derogatorie, come nel caso in esame, in tanto può porsi in quanto si

assuma che queste ultime, e cioè le norme derogatorie, poste in

relazione alle prime, e cioè alle norme generali, manifestino un

contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost.

Quando, invece, si assume a termine di raffronto del giudizio di

uguaglianza la norma derogatrice, la questione così posta ha in

realtà per oggetto la norma generale, regolatrice anche della

fattispecie iudicanda, che si vorrebbe sottratta alla disciplina,

appunto, generale, con essa dettata. Detto in altre parole - e con

riguardo al profilo della rilevanza nel caso di specie - la norma di

cui il giudice a quo è chiamato a fare applicazione è quella generale

di cui all'art. 26, lett. a), prima parte, del d.P.R. n. 417 del 1974,

che ammette ai concorsi a posti di preside della scuola media gli

insegnanti di ruolo delle scuole stesse forniti di una delle lauree

richieste per l'ammissione ai concorsi a cattedra in tale tipo di

scuola media; norma generale che, per il suo contenuto, osta

all'accoglimento della pretesa del ricorrente. Ed è appena il caso di

rilevare che, anche da un punto di vista logico, il chiedere

l'ammissione ai concorsi a posti di preside della scuola media degli

insegnanti di ruolo forniti di una qualsiasi laurea equivale

esattamente a voler cancellare, per quanto concerne il titolo di studio

richiesto, la norma generale.

Ciò basta a far ritenere infondata la predetta questione di

costituzionalità, anche a prescindere dalle considerazioni sopra

svolte sub 2), che comunque varrebbero ad escludere un arbitrio del

legislatore - e, quindi una ingiustificata differenza di trattamento -

nel fissare per l'accesso ai posti di preside nella scuola media il

requisito del possesso di una delle lauree richieste per l'ammissione a

concorsi a cattedra in tale tipo di scuola.