Sentenza n. 2/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 47, terzo

comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69, sull'ordinamento della

professione di giornalista, promosso con ordinanza emessa il 4 febbraio

1969 dal pretore di Catania nel procedimento penale a carico di Mignemi

Giuseppe, iscritta al n. 149 del registro ordinanze 1969 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 128 del 21 maggio 1969.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1970 il Giudice

relatore Francesco Paolo Bonifacio;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Vito Cavalli, per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con provvedimento del 15 settembre 1967 il Consiglio regionale

dell'Ordine dei giornalisti di Sicilia, accertato che il periodico

politico "Il nuovo partito popolare" era rimasto privo di vice

direttore responsabile, dispose la cancellazione dall'elenco dei

pubblicisti di Giuseppe Mignemi, già iscrittovi a titolo provvisorio,

nella sua qualità di direttore, ai sensi dell'art. 47 della legge 3

febbraio 1963, n. 69. Di conseguenza il tribunale di Catania, in

applicazione dell'art. 5, n. 3, della legge sulla stampa (8 febbraio

1948, n. 47), revocò la registrazione del periodico.

In un procedimento penale a carico del Mignemi, imputato del reato

previsto dall'art. 16, comma primo, di quest'ultima legge per aver

continuato nella pubblicazione del foglio, il pretore di Catania ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione, una

questione di legittimità costituzionale dell'art. 47, comma terzo,

della legge n. 69 del 1963, in forza del quale l'iscrizione

provvisoria, nell'elenco dei pubblicisti, del direttore di una

pubblicazione periodica che sia organo di partiti o movimenti politici

viene subordinata alla contemporanea nomina di un vice direttore già

iscritto nel predetto elenco.

L'ordinanza di rimessione - emessa il 4 febbraio 1969 - giustifica

la rilevanza della questione con l'osservazione che il suo accoglimento

provocherebbe l'illegittimità del provvedimento di revoca della

registrazione, la sua disapplicazione e la conseguente assoluzione

dell'imputato.

Quanto alla non manifesta infondatezza del dubbio di

costituzionalità, il giudice a quo, ricordati i principi affermati da

questa Corte nelle sentenze n. 11 e n. 98 del 1968, mette in evidenza

il carattere peculiare di uno stampato periodico "edito, diretto e

quasi integralmente redatto da una sola persona, che, volendo divulgare

con una certa periodicità giudizi, opinioni ed intenzioni politiche,

si serve del giornale per richiamare l'attenzione della collettività

su essi". Rilevato che questo tipo di stampato, nonostante le sue

particolari caratteristiche, è tuttavia considerato "giornale" dalla

legge e viene assoggettato alla relativa disciplina, il pretore osserva

che la condizione posta dalla disposizione impugnata viola il principio

di eguaglianza, giacché mette le persone meno abbienti in uno stato di

inferiorità tale da imporre perfino la rinuncia a dar vita allo

stampato, e viola altresì l'art. 21 della Costituzione, perché di

fatto, anche in considerazione della difficoltà di trovare un

giornalista disposto a correre i rischi di una campagna di critica, si

traduce in un divieto: divieto illegittimo quando, come nel caso degli

stampati di cui si tratta, mancano quelle giustificazioni che la Corte

ebbe a mettere in evidenza a proposito dell'impresa giornalistica.

Il pretore si dà carico del pericolo che una nuova formulazione

dell'art. 47, quale risulterebbe a seguito dell'accoglimento della

questione, potrebbe consentire una facile elusione della legge, ma

osserva che il legislatore potrebbe intervenire con adeguate misure. Ad

ogni modo a suo avviso è certo che nel conflitto fra due interessi

deve prevalere quello che sta a base del diritto di ogni individuo di

divulgare il proprio pensiero a mezzo del giornale: nel complesso

della nostra legislazione l'interesse del giornalista è

sufficientemente protetto e la disposizione impugnata si limita a

consolidare la sua protezione; ma di fronte a questa limitata finalità

non può non darsi prevalenza al bene tutelato dalla norma

costituzionale di raffronto.

Sulla base di tali considerazioni il giudice a quo conclude che non

manifestamente infondata è la denunzia del citato art. 47 "in quanto

questo impone, anche se a fini di tutela costituzionale dell'attività

dei giornalisti professionisti, delle limitazioni alla pubblicazione di

una determinata categoria di periodici".

2. - Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato - costituitasi con atto

8 giugno 1969 in rappresentanza dei Presidente del Consiglio del

ministri - la questione non è fondata: essa, in effetti, non

proporrebbe un tema nuovo rispetto a quelli esaminati nelle precedenti

decisioni in materia.

La difesa dello Stato si riporta ai principi affermati da questa

Corte nelle sentenze n. 11 e 98 del 1968 ed osserva che il cittadino il

quale voglia esprimere le sue idee a mezzo della stampa può

liberamente collaborare ad un periodico edito da altri o pubblicare una

monografia eventualmente da lui stesso edita: ché se, invece, vorrà

dar vita ad uno stampato periodico, egli eserciterà tale diritto non

come un soggetto comune, sibbene come soggetto professionalmente

qualificato, e per questo caso ricorrono tutte le ragioni che la Corte

già ritenne idonee a giustificare la necessità dell'ausilio di un

pubblicista. Richiamato, a proposito della pretesa violazione dell'art.

21 della Costituzione, il principio secondo il quale ogni diritto di

libertà non implica la garanzia di tutte le possibili forme del suo

esercizio ed è quindi compatibile con i limiti che non si risolvano in

una pratica sua soppressione o grave compromissione, l'Avvocatura

esclude, altresì, che la disposizione denunziata violi il principio di

eguaglianza: la situazione di chi vuole esprimere il proprio pensiero

collaborando ad un giornale esistente è obbiettivamente diversa dalla

situazione di chi vuol farsi editore di un periodico; nel secondo caso

gli sforzi finanziari sono nella natura delle cose; l'imposizione

dell'onere dell'ausilio di un pubblicista è imprescindibile in

relazione all'attività di cui si tratta, in base ad un apprezzamento

discrezionale del legislatore che, secondo la costante interpretazione

dell'art. 3 della Costituzione, deve essere riconosciuto pienamente

legittimo.

3. - Nell'udienza pubblica l'Avvocatura generale dello Stato ha

insistito nelle sue tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Ai sensi del terzo comma dell'art. 47 della legge 3 febbraio

1963, n. 69 - nel testo quale risulta a seguito della dichiarazione di

parziale illegittimità costituzionale pronunciata da questa Corte con

sentenza n. 98 del 1968 -, la legittimità dell'affidamento della

direzione di un giornale che sia organo di partiti o movimenti politici

o di movimenti sindacali a persona non iscritta nell'albo dei

giornalisti e l'iscrizione provvisoria del direttore nell'albo stesso

vengono subordinate alla contemporanea nomina a vice direttore

responsabile di un giornalista iscritto nell'elenco dei professionisti

o dei pubblicisti.

Questa disposizione, come risulta dalla complessa motivazione

dell'ordinanza di rimessione, viene denunziata dal pretore di Catania,

in riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione, non nella sua

interezza, ma solo nella parte in cui essa si riferisce ad "una

determinata categoria di periodici": più precisamente a quei

periodici che il pretore definisce "a carattere ideologico" e che siano

editi e diretti dalla stessa persona. Proprio in relazione a siffatta

categoria verrebbero meno, ad avviso dei giudice a quo, quelle ragioni

di giustificazione della legge che la Corte mise in luce nelle sentenze

nn. 11 e 98 del 1968, sicché l'onere che la disposizione impugnata

impone a chi voglia dar vita ad un periodico del tipo descritto si

risolverebbe in una illegittima menomazione dei diritto di manifestare

il proprio pensiero a mezzo della stampa (art. 21 Cost.) ed in una

violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.): di

quest'ultimo, si precisa, sotto il profilo della discriminazione, che a

causa del peso economico di quell'onere si determinerebbe fra i

soggetti, secondo che questi siano abbienti o non abbienti.

2. - Partendo dai principi enunciati dalla Corte nelle due

precedenti decisioni - e che non vengono rimessi in discussione

dall'attuale ordinanza, tutta motivata sulla peculiarità del

particolare tipo di periodico in relazione al quale la questione viene

proposta e delimitata - si deve escludere che la disposizione in esame

comprometta la libertà riconosciuta e garantita dall'art. 21 della

Costituzione.

Giova ricordare che nella sentenza n. 98 del 1968, in sede di

valutazione della legittimità dell'obbligo di nominare il direttore ed

il vice direttore responsabile dei comuni quotidiani e periodici fra

gli iscritti nell'albo, la Corte affermò che la funzione dell'Ordine,

già nella precedente decisione n. 11 riconosciuta positivamente

apprezzabile proprio sul piano dell'art. 21 della Costituzione, sarebbe

frustrata ove i poteri direttivi di un giornale potessero essere

affidati ad un soggetto non iscritto in uno degli elenchi dei

pubblicisti o dei professionisti. Ed è di particolare importanza che

la questione, allora concernente l'art. 46 della legge, venne esaminata

non solo con riferimento alla libertà del giornalista, ma anche sotto

il diverso profilo della "libertà di chi voglia dar vita ad un

giornale".

Le stesse ragioni non possono non valere per l'art. 47 della legge

- che stabilisce un regime di favore per una particolare categoria di

giornali - e, più specificamente, per il caso ora prospettato dal

pretore di Catania.

Deve esser tenuto presente, anzitutto, che l'obbligo della

registrazione e la preventiva nomina di un vice direttore responsabile

riguardano esclusivamente i giornali quotidiani o periodici (L. 8

febbraio 1948, n. 47), sicché la legge non pone ostacolo alcuno a che

il soggetto manifesti il proprio pensiero con singoli stampati o con

numeri unici. Ché se, invece, l'interessato voglia dar vita ad un

vero e proprio periodico, non è dato di vedere perché questo, a causa

di particolari caratteristiche, possa sottrarsi ad una disciplina che

è stata riconosciuta costituzionalmente valida per ogni tipo di

giornale. Essendo del tutto evidente che, ai fini che qui interessano,

nessun rilievo possono avere il cosiddetto contenuto ideologico del

periodico e la finalità "di denuncia e di critica" che il soggetto si

propone di perseguire, tutto si riduce a vedere se quando editore e

direttore di uno dei giornali considerati dall'art. 47 si identificano

nella stessa persona vengano a mancare quelle giustificazioni

costituzionali che la Corte individuò nella precedente occasione. Ma a

siffatto quesito deve darsi risposta negativa sulla base della

considerazione che l'esigenza della vigilanza dell'Ordine sussiste

anche quando l'editore assuma la direzione del giornale e, trattandosi

di periodico di partito o movimento politico o sindacale, acquisti

percio titolo all'iscrizione provvisoria nell'albo: essendo in questo

caso la responsabilità sua limitata agli obblighi imposti dalle leggi

civili e penali (art. 47, ultimo comma), occorre che egli sia

affiancato da un giornalista che, iscritto nell'elenco dei

professionisti o dei pubblicisti, risponda disciplinarmente "per

eventuali comportamenti lesivi della dignità sua e dei giornalisti che

da lui dipendono" (sent. n. 98 del 1968). Peraltro la concentrazione

nelle stesse mani del potere editoriale e del potere di direzione non

vale ad escludere, certo, la necessità della vigilanza dell'Ordine,

che non è predisposta, come mostra di ritenere il giudice a quo, a

tutela della sola libertà dei singoli giornalisti, ma è strumento,

sia pur mediato, di garanzia dell'interesse generale sottostante al

diritto riconosciuto dall'art. 21 della Costituzione.

3. - La questione è infondata anche in riferimento all'art. 3

della Costituzione.

Conformemente ai principi desumibili dai precedenti

giurisprudenziali di questa Corte, le norme che per lo svolgimento di

determinate attività impongano oneri (direttamente o, come nel caso in

esame, indirettamente) patrimoniali e che, nella loro applicazione,

inevitabilmente comportano un peso maggiore o minore secondo le

capacità economiche dei singoli soggetti, sono costituzionalmente

iliegittime, ove incidano sull'esercizio di diritti costituzionalmente

protetti, solo allorché esse non siano rivolte alla tutela di

interessi rilevanti sui piano costituzionale (tale, ad es., era il caso

della c.d. cautio pro expensis, dichiarata iliegittima con sent. n.

67 del 1960). Ora, nella specie, le ragioni che giustificano la

disposizione in riferimento all'art. 21 della Costituzione dimostrano

che l'obbligo di nominare un vice direttore responsabile fra gli

iscritti nell'albo - e la cui osservanza può, certo, comportare un

aggravio di spese - è strumento di salvaguardia di un interesse

generale a rilievo costituzionale: di tal che la legge, imponendolo a

chiunque voglia dar vita ad un giornale, non può essere considerata

fonte di discriminazioni non consentite dall'art. 3 della Costituzione.