Sentenza n. 2/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18, terzo

comma, della legge regionale siciliana 10 agosto 1965, n. 21, recante

"Trasformazione dell'Ente per la riforma agraria in Sicilia in Ente di

sviluppo agricolo", promosso con ordinanza emessa il 22 febbraio 1967

dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana sul

ricorso dell'Associazione generale delle cooperative italiane e della

Federazione regionale siciliana dell'Associazione stessa contro

l'Assessore per l'agricoltura e foreste della Regione siciliana ed

altri, iscritta al n. 153 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 221 del 2 settembre 1967 e

nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 37 del 26 agosto

1967.

Visti gli atti di costituzione dell'Assessore regionale per

l'agricoltura e foreste e della Federazione regionale siciliana delle

cooperative, e di intervento del Presidente della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 23 ottobre 1968 la relazione del

Giudice Angelo De Marco;

uditi l'avv. Mario Nigro, per la Federazione regionale siciliana

delle cooperative, e il sostituto avvocato generale dello Stato

Antonino Terranova, per il Presidente della Regione siciliana e per

l'Assessore all'agricoltura e foreste.

Ritenuto in fatto :

L'Associazione generale delle cooperative italiane e la Federazione

regionale siciliana dell'Associazione stessa impugnavano ritualmente

davanti al Consiglio di giustizia amministrativa della Regione

siciliana il decreto 6 aprile 1966 dell'Assessore per l'agricoltura e

foreste della Regione siciliana, con il quale era stato nominato il

Consiglio di amministrazione dell'Ente di sviluppo agricolo (E.S.A.).

A sostegno del gravame si deduceva l'illegittimità derivata

dell'impugnato decreto, in quanto fondato sull'art. 18 della legge

regionale 5 (rectius 10) agosto 1965, n. 21, nei confronti del quale si

sollevava questione di illegittimità costituzionale sotto diversi

aspetti.

Premesso, infatti, che il detto art. 18, disponendo circa la nomina

dei componenti il Consiglio di amministrazione dell'E.S.A. prevede, fra

gli altri, due rappresentanti della cooperazione, stabilendo

espressamente che devono essere designati uno dalla Lega nazionale

cooperative ed uno dalla Confederazione nazionale cooperative ed

escludendo, così, in modo assoluto e definitivo, che nel Consiglio di

amministrazione dell'Associazione generale delle cooperative italiane,

si prospettavano i seguenti vizi di incostituzionalità:

1) Contrasto con l'art. 3 in relazione anche agli artt. 2, 18 e 39

della Costituzione, in quanto con l'inclusione nel Consiglio di

amministrazione da una parte delle due Associazioni suddette e

l'esclusione, dall'altra, dell'Associazione ricorrente si veniva

chiaramente a violare il principio di eguaglianza.

2) Contrasto con l'art. 97, primo comma, della Costituzione, in

quanto, come risulta dalla sentenza della Corte costituzionale 23 marzo

1966, n. 25, se rientra nei principi di buon andamento dei pubblici

uffici il disporre che determinati organi collegiali vengano composti

anche con la partecipazione di membri che provengano da gruppi sociali

operanti nel settore, è necessario tuttavia predisporre un sistema che

assicuri la parità fra i gruppi stessi.

3) Contrasto con gli artt. 1, 5, 97 e con tutte le norme della

Costituzione, da cui si può desumere l'esistenza di un principio di

democraticità nell'Amministrazione, in quanto tale principio impone,

quando si prevede la partecipazione degli interessati o dei loro

rappresentanti alla gestione dei pubblici affari, di dar voce in

capitolo a tutti gli interessati ed è, quindi, violato quando si

includono alcuni e si escludono altri.

4) Contrasto con le stesse norme e lo stesso principio, in quanto

nella specie, sia pure ad altri fini, l'art. 6 della legge regionale n.

21 del 1965 riconosce la rappresentatività dell'Associazione generale

delle cooperative.

Il Consiglio di giustizia amministrativa, con ordinanza 22 febbraio

1967, dopo averne affermata la rilevanza, ai fini della decisione del

ricorso davanti ad esso proposto, riteneva non manifestamente infondata

la questione di illegittimità costituzionale sollevata sotto il

profilo di violazione del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3

della Costituzione, affermando che anche l'asserito contrasto con il

principio di democraticità, si risolve, in sostanza, in un altro

aspetto della Violazione del principio di eguaglianza.

In sostanza, nella scelta in via permanente di due sole, su tre

associazioni di categoria e l'esclusione, sempre in via permanente,

dell'altra per l'esercizio del diritto di designazione di due membri

del Consiglio di amministrazione dell'E.S.A., con l'ordinanza suddetta,

si ravvisa una violazione del principio di eguaglianza, in quanto,

mentre in mancanza di specifica motivazione, il criterio di tale scelta

non può ravvisarsi che nella maggiore rappresentatività, non può

escludersi che l'Associazione esclusa, alla scadenza del termine di

durata in carica del Consiglio di amministrazione, al quale si

riferisce il decreto impugnato, possa avere avuto un incremento tale da

avere maggiore rappresentatività di una o di entrambe le associazioni

prescelte.

Dopo le comunicazioni, notificazioni e pubblicazioni di legge, la

questione viene ora portata alla cognizione della Corte.

Si sono costituite in giudizio, da un lato, la Federazione

regionale siciliana dell'Associazione generale delle cooperative

italiane (A.G.C.I.), dall'altro, il Presidente della Regione siciliana

e l'Assessore per l'agricoltura e le foreste della Regione siciliana,

rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato.

Con la memoria di costituzione il patrocinio della Federazione si

è richiamata alla ordinanza di rimessione ed alle deduzioni svolte

davanti al Consiglio di giustizia amministrativa, chiedendo che la

Corte dichiari fondata la questione, con tale ordinanza sollevata.

Alla sua volta l'Avvocatura generale dello Stato, sia

nell'interesse del Presidente, quanto in quello dell'Assessore per

l'agricoltura e foreste della Regione siciliana, con le memorie di

costituzione ha eccepito l'infondatezza della questione, in quanto non

sussisterebbe il denunziato contrasto tra la norma impugnata e l'art. 3

della Costituzione, tenuto conto che la individuazione dei due

organismi da parte del legislatore costituirebbe la risultante

dell'apprezzamento compiuto in ordine alla maggiore rappresentatività,

del resto non contestata, degli organismi prescelti mentre la mancata

previsione di un sistema di adeguamento alla misura della

rappresentatività non attiene al contenuto del giudizio di

eguaglianza, dato che spetta, se mai, al futuro legislatore di

procedere in modo analogo a quanto operato con la norma impugnata.

Questi stessi concetti vengono, poi, richiamati e sviluppati con

una memoria depositata il 2 ottobre 1968, con la quale si aggiunge che,

come affermato nella sentenza di questa Corte n. 25 del 1966,

richiamata ad altri fini nell'ordinanza di rinvio, non si può

ravvisare violazione del principio di eguaglianza quando il legislatore

ha provveduto in conformità della concreta situazione di fatto

esistente nel momento dell'emanazione della legge.

Con ampia memoria, depositata il 10 ottobre 1968, il patrocinio

della Federazione regionale siciliana delle cooperative, sostiene che,

attraverso un'indagine intima e penetrante dell'ordinanza di rinvio,

quale la Corte ha ritenuto esserle consentita con le sentenze 20

dicembre 1962, n. 108, 13 luglio 1963, n. 132, 13 gennaio 1963, n. 3,

ben può ritenersi che nella specie, nonostante possa apparire il

contrario, in base ad un esame meramente formale e sommario, la

questione proposta non sia limitata al solo profilo del contrasto con

l'art. 3 della Costituzione ma si estende anche al contrasto con l'art.

97 e con il principio di democraticità dell'amministrazione.

In base a questa premessa ed attraverso l'esame della motivazione

dell'ordinanza di rinvio si sostiene che l'illegittimità della norma

impugnata sussiste sotto tutti e tre i profili sopra esposti e cioè

non soltanto per contrasto con l'art. 3 ma anche per contrasto con

l'art. 97 della Costituzione e con il principio della democraticità

dell'amministrazione.

Si insiste, pertanto, nel chiedere che questa Corte dichiari

fondata la questione proposta. Considerato in diritto :

Non occorre, anzittuto, accertare la fondatezza dell'assunto del

patrocinio della Federazione regionale siciliana delle cooperative,

secondo il quale, attraverso una indagine penetrante sulla esatta

estensione della questione di legittimità costituzionale, sollevata

con l'ordinanza di rinvio, si dovrebbe giungere a ritenere che

l'illegittimità costituzionale dell'art. 18 della legge regionale

siciliana 10 agosto 1965, n. 21, sarebbe stata sollevata non soltanto

in riferimento all'art. 3 della Costituzione, ma anche in riferimento

all'art. 97 ed al principio della democraticità dell'Amministrazione,

essendo assorbente il rilievo che tale questione risulta fondata, sotto

il profilo della violazione del principio di eguaglianza, sancito

dall'art. 3 della Costituzione.

Come è stato affermato, tra le altre, dalla sentenza di questa

Corte n. 25 del 1966, richiamata ad altri fini nell'ordinanza di

rinvio, il principio di eguaglianza deve essere osservato non soltanto

nei confronti delle persone fisiche, ma, in quanto sia possibile, anche

nei confronti delle persone giuridiche.

Se, pertanto, una legge - come nelle specie - dispone che debbono

essere chiamati a far parte di un organo amministrativo i

rappresentanti di talune categorie, sindacalmente organizzate, è

evidente che - salvo a stabilire, in astratto, quali siano i criteri in

base ai quali, quando le organizzazioni di categoria siano in numero

superiore a quello dei componenti da nominare, questi ultimi debbono

essere di volta in volta prescelti e designati - la legge stessa deve

assicurare a tutte le organizzazioni di categoria, allo stesso modo, la

possibilità astratta di essere rappresentate nella composizione di

quell'organo.

Ove avvenga altrimenti è chiaro che il principio della parità di

trattamento viene violato.

Nella specie, su tre organizzazioni di categoria esistenti ed

operanti nella Regione siciliana, la norma impugnata ne ha

esplicitamente ammesse due e implicitamente esclusa una, senza che ne

risultino le ragioni e senza che siano previste per l'avvenire

possibilità di avvicendamento.

Anche ammesso che, in siffatta previsione normativa, il legislatore

regionale si sia ispirato - così come suole fare il legislatore

statale - al criterio della maggiore rappresentatività, è evidente

che per diverse considerazioni il principio di eguaglianza risulta del

pari violato.

Anzitutto, la rappresentatività è, per sua natura, soggetta a

variazioni sia in aumento sia in diminuzione e, quindi, non si può, in

base a quel criterio, perpetuare una situazione che, invece, si deve

considerare contingente.

Non vale in secondo luogo, obbiettare, come fa l'Avvocatura

generale dello Stato, che la legge ben può essere ancorata alla

situazione esistente al momento in cui si è provveduto alla prima

composizione dell'organo, salvo ad emanarne una nuova, quando, all'atto

delle successive composizioni, si dovesse constatare una variazione

nella rappresentatività. A parte il fatto che la legge impugnata non

contiene - come si è detto - alcun limite di tempo per la statuizione

di cui trattasi, non bisogna dimenticare, infatti, che, specie in

simili condizioni, la designazione di una associazione e l'esclusione

di un'altra viene a creare alla prima una situazione di privilegio,

suscettibile di non trascurabili effetti psicologici sugli appartenenti

alla categoria, con evidenti possibilità di ripercussione

sull'orientamento di essi verso l'una o l'altra associazione, e

deformazione del naturale evolvere della loro consistenza, e quindi del

loro titolo alla partecipazione a organi come quelli di cui ora si con

troverte.