Sentenza n. 197/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

regionale siciliana 25 ottobre 1985, n. 39, (Sistemazione in ruolo

del personale risultato idoneo agli esami di cui alla legge regionale

2 dicembre 1980, n. 125 e successive modifiche ed integrazioni

nonché del personale di cui all'art. 5 della legge regionale 30

gennaio 1981, n. 8), promosso con ordinanza emessa l'8 marzo 1988 dal

Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Sezione staccata

di Catania sul ricorso proposto dal Consorzio per l'autostrada

Messina-Palermo contro la Regione Siciliana ed altri, iscritta al n.

658 del registro ordinanze 1991 e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visti gli atti di costituzione del Consorzio per l'autostrada

Messina-Palermo e della Regione Siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1992 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Nazareno Saitta per il Consorzio per

l'autostrada Messina-Palermo nonché Salvatore Pensabene Lionti e

Francesco Castaldi per la Regione Siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia -

Sezione staccata di Catania, adito dal Consorzio per l'autostrada

Messina-Palermo (che ha impugnato il provvedimento della Regione

Siciliana di determinazione dei posti disponibili in organico presso

il Consorzio stesso e da utilizzare per la sistemazione in ruolo del

personale risultato idoneo agli esami previsti per l'inserimento di

giovani nella pubblica amministrazione), ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge regionale 25

ottobre 1985, n. 39, (Sistemazione in ruolo del personale risultato

idoneo agli esami di cui alla legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125

e successive modifiche ed integrazioni nonché del personale di cui

all'art. 5 della legge regionale 30 gennaio 1981, n. 8) che ha

modificato ed integrato la legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125,

(Provvedimenti per l'inserimento delle giovani leve del lavoro nella

pubblica amministrazione nelle attività produttive e sociali). La

disposizione è stata denunciata nella parte in cui dispone che il 75

per cento dei posti in organico disponibili alla data di entrata in

vigore della legge n. 39 del 1985 anche nel Consorzio per

l'autostrada Messina-Palermo (oltre che nelle province, nei comuni ed

in altri enti) siano attribuiti, per qualifiche funzionali e profili

professionali uguali o equiparabili a quelli per i quali è stata

conseguita l'idoneità, a giovani che hanno fruito di contratti di

formazione e lavoro e, superati gli esami di idoneità, siano stati

collocati in un contingente unico regionale.

2. - Il giudice rimettente ha prospettato la questione di

legittimità costituzionale con riferimento agli artt. 3 e 97 della

Costituzione.

Il Tribunale amministrativo regionale ha ritenuto che il Consorzio

per l'autostrada Messina-Palermo, istituito ai sensi dell'art. 13

della legge regionale 27 febbraio 1965, n. 4, sia da qualificare

consorzio amministrativo con personalità giuridica pubblica,

soggetto alla vigilanza ed alla tutela della Regione, ma non compreso

tra gli enti regionali strumentali. Esso ha difatti per compito

statutario la progettazione, la costruzione e la gestione di

un'autostrada, con contributi versati anche dallo Stato. Si sarebbe

quindi in presenza di funzioni relative a materia ultraregionale,

giacché tra le grandi opere pubbliche di prevalente interesse

nazionale, ai sensi dell'art. 14 lettere g) , ed i) dello Statuto

della Regione siciliana (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.

455), le norme di attuazione dello Statuto comprendono espressamente

la costruzione e la manutenzione di strade statali (art. 3 del d.P.R.

30 luglio 1950, n. 878) e, si deve a maggior ragione ritenere, di

autostrade.

Il giudice rimettente ha osservato che, operando il Consorzio come

ente concessionario (dello Stato) del servizio autostradale, non può

ammettersi per esso un regime diverso da quello previsto per gli

altri enti e società concessionari di analogo servizio. Inoltre la

inclusione del Consorzio stesso fra i soggetti obbligati ad assumere

personale destinato dalla Regione trascenderebbe la titolarità delle

funzioni di controllo, sino ad invadere attribuzioni proprie degli

organi consortili e ad incidere sulla posizione di indipendenza

dell'ente, con riflessi di carattere finanziario, giacché rimarrebbe

sottratta agli organi dell'ente le valutazioni della opportunità o

meno di coprire i posti in organico e della esistenza delle

disponibilità finanziarie occorrenti; ne segue che si verrebbe ad

incidere sullo stesso buon andamento della amministrazione.

L'ordinanza è stata ritualmente pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, del 6

novembre 1991.

3. - Il Consorzio per l'autostrada Messina-Palermo si è

costituito in giudizio, ribadendo sostanzialmente le argomentazioni

dell'ordinanza di rimessione e sottolineando che l'ente non poteva

essere ritenuto destinatario della immissione in ruolo, previo esame

di idoneità, degli iscritti nelle liste speciali istituite dalle

disposizioni per l'occupazione giovanile di cui all'art. 4 della

legge 1° giugno 1977, n. 285: si tratterebbe di provvedimenti

destinati a perseguire, tramite l'ente, finalità proprie ed

esclusive della Regione.

Il Consorzio, che non si era avvalso dei giovani secondo le leggi

predette, non era incluso tra quelli nominativamente indicati dalla

legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125, modificata dalla legge

regionale 25 ottobre 1985, n. 39, né poteva essere genericamente

individuato in base al criterio della sottoposizione a vigilanza o

tutela, da ritenere riferibile solo ad enti sottordinati agli enti

locali. Il Consorzio assume in particolare di non poter essere

considerato ente regionale, operando come concessionario del servizio

autostradale e quindi con carattere ultraregionale. L'intervento

legislativo regionale avrebbe determinato violazione della autonomia

organizzativa e finanziaria dell'ente, che viene sostanzialmente

strumentalizzato per il perseguimento di finalità, di assistenza e

di incremento della occupazione, proprie della Regione.

4. - Anche la Regione Siciliana si è costituita in giudizio,

affermando che non può sussistere alcun dubbio sulla natura di ente

regionale, e non certo statale, propria del Consorzio. Si tratta di

un ente istituito con legge regionale (art. 14 della legge regionale

27 febbraio 1965, n. 4), dotato di personalità giuridica pubblica e

comunque non assimilabile alle società per azioni concessionarie di

servizi autostradali; ne segue che non possono essere messe a

confronto, facendo riferimento a tali società, situazioni giuridiche

non omogenee.

Quanto alla denunciata lesione dell'art. 97 della Costituzione, la

Regione sottolinea che il personale da inserire nei ruoli è

qualificato ed ha superato un giudizio di idoneità; che la

normativa, emanata nell'ambito di discrezionalità del legislatore,

ha finalità sociali sicuramente meritevoli di tutela; che la

Regione, la quale detiene oltre il 95 per cento delle quote del

Consorzio, ha inoltre specifici poteri nei confronti di tale ente e

può, tra l'altro, approvare o meno i regolamenti consortili e le

piante organiche.

La Regione ha ulteriormente illustrato, con una memoria depositata

in prossimità della udienza, le proprie argomentazioni, affermando

che la distinzione fra enti pubblici statali e regionali è

determinata dalla legge che li istituisce. Nella specie è

incontrovertibile che il Consorzio in questione è stato istituito

con legge regionale e che la Regione, esercitando una competenza

esclusiva ai sensi dell'art. 14, lettera p), dello Statuto speciale,

ha approvato con proprio provvedimento lo statuto dell'ente. Inoltre

la circostanza che il Consorzio sia concessionario, ai sensi della

legge del 1961, n. 729, della costruzione e della gestione di

un'autostrada, non modifica la natura dell'ente e la sua autonomia

rispetto al concedente. Infine, l'intervento del legislatore

regionale, analogo e specifico rispetto a quello del legislatore

nazionale per l'inserimento di giovani leve del lavoro nella pubblica

amministrazione, si sarebbe mantenuto nell'ambito della potestà

legislativa esclusiva della Regione. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia -

Sezione staccata di Catania, dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 2 della legge Regione Siciliana 25 ottobre 1985, n. 39,

nella parte in cui comprende il Consorzio per l'autostrada Messina-Palermo tra gli enti ai quali destinare, a copertura del 75 per cento

dei posti in organico disponibili, idonei negli esami sostenuti ai

sensi della legge regionale 2 dicembre 1980, n. 125, per

l'inserimento nei ruoli della pubblica amministrazione dei giovani

assunti in via precaria ai sensi delle disposizioni legislative

sull'occupazione giovanile.

La questione di legittimità costituzionale è stata sollevata con

riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.

2. - La questione, nei termini in cui è stata proposta, non è

fondata.

Preliminarmente si deve rilevare che il Consorzio per l'autostrada

Messina-Palermo (il cui statuto è stato approvato il 30 maggio 1968

con decreto del Presidente della Regione Siciliana, previa

deliberazione della Giunta regionale su proposta dell'Assessore

regionale ai lavori pubblici) ha personalità giuridica pubblica in

forza dell'art. 14 della legge regionale 4 febbraio 1965, n. 4. Si

tratta di un consorzio tra enti pubblici che, secondo la

interpretazione giurisprudenziale delle norme che lo disciplinano

(Cass. S. U. 19 luglio 1976, n. 2849), non può essere qualificato

ente pubblico economico, ma si configura come organismo non dissimile

dai consorzi tra comuni e province, previsti per provvedere a

determinati servizi ed opere di comune interesse (art. 156 e ss.

testo unico della legge comunale e provinciale approvato con regio

decreto 3 marzo 1934, n. 383) e dai consorzi previsti

dall'ordinamento amministrativo degli enti locali della Regione

Siciliana (decreto del presidente della Regione Siciliana 29 ottobre

1955, n. 6, art. 24 e ss.). Alla forma societaria, solitamente

adottata per la costruzione e la gestione delle autostrade nazionali

(legge 24 luglio 1961, n. 729), è stata preferita la costituzione di

un consorzio, quale proiezione degli enti che ne fanno parte, con

riflessi anche sul regime giuridico dell'ente. Il consorzio è

preposto alla realizzazione ed alla gestione dell'opera di interesse

degli enti pubblici consorziati, ed assume un modello organizzativo

tradizionale, già previsto per le strade provinciali e comunali sin

dalla remota legge sui lavori pubblici (artt. 37 e 39 della legge 20

marzo 1865, n. 2248, allegato F).

Indipendentemente dalla più puntuale determinazione della

configurazione giuridica del Consorzio per l'autostrada Messina-Patti, non si è dunque in presenza di un ente assimilabile, per

struttura e per regime giuridico, alle società e ad altri enti

pubblici economici concessionari di autostrade. Né la attività

esercitata vale a connotare in modo necessitato l'ente, tanto da

reagire sulla sua configurazione soggettiva e da improntarne la

struttura e la disciplina.

Le specifiche connotazioni soggettive dell'ente ed il regime ad

esso proprio non consentono, quindi, la comparazione con società ed

altri enti concessionari di autostrade che sono sottoposti, per i

profili soggettivi, ad una diversa disciplina giuridica. Non si può

pertanto ritenere che le norme in questione violino l'art. 3 della

Costituzione.

3. - Non risulta neppure violato l'art. 97 della Costituzione.

La legge regionale 25 ottobre 1985, n. 39, opera nel contesto

della normativa nazionale volta a dare sistemazione definitiva ai

titolari di contratti stipulati sulla base dei provvedimenti per

l'occupazione giovanile (legge 1° giugno 1977, n. 285), i quali hanno

superato l'esame di idoneità per l'ammissione nei ruoli delle

amministrazioni pubbliche, in relazione alla qualifica iniziale di

ciascuna carriera cui è equiparabile la qualifica professionale in

base alla quale è avvenuta l'assunzione (art. 26- ter del decreto-legge 30 dicembre 1979, n. 663, convertito nella legge 29 febbraio

1980, n. 33). La già menzionata legge regionale del 1985, n. 39, il

cui art. 2 è denunciato come sospetto di illegittimità

costituzionale, tende a dare attuazione alle disposizioni di

principio e di indirizzo stabilite con la legge 16 maggio 1984, n.

138.

Quanto ai diversi profili concernenti i soggetti da inserire nei

ruoli, va rilevato che si tratta di personale ammesso a sostenere

esami per specifiche qualifiche professionali; che tali qualifiche

sono quelle iniziali di ciascuna carriera; che i giovani da assumere

hanno conseguito la idoneità in un vaglio di tipo concorsuale e sono

iscritti in apposite graduatorie alle quali si attinge secondo

l'ordine in esse previsto.

Quanto ai profili oggettivi è da rilevare che le assunzioni non

eccedono la misura dell'organico; anzi possono essere disposte solo

per il 75 per cento dei posti previsti dall'organico stesso che

risultino scoperti. Quindi nell'ambito della indicazione numerica,

distinta per qualifiche, del personale che, secondo la funzione

propria delle piante organiche, serve per le esigenze di

funzionamento ordinario e continuativo dell'ente. Inoltre, secondo un

corretto programma di gestione amministrativa, all'organico che

definisce la struttura organizzativa dell'ente si accompagna la

ordinaria previsione delle spese fisse che esso comporta, mentre la

discrezionalità nei tempi di copertura dell'organico stesso cede in

presenza di un vincolo legislativo, che, ragionevolmente, non ne

impone neanche la copertura totale.

Posto che il Consorzio per l'autostrada Messina-Palermo, quale

ente pubblico che unisce per la realizzazione di un'opera comune la

Regione ed altri enti locali, non si colloca fuori dell'area della

pubblica amministrazione, soggetta all'intervento della disciplina

legislativa egualmente rivolta alle altre amministrazioni pubbliche,

non si riscontrano aspetti di irragionevolezza, né lesione del

principio di buon andamento della amministrazione nelle previsioni

della norma sospettata di illegittimità costituzionale.

Gli altri profili, attinenti eventualmente alla modifica delle

piante organiche, alla determinazione dei posti, dei livelli e delle

qualifiche da ricoprire, come pure ad ogni altro aspetto del

provvedimento di attuazione della legge suscettibile di valutazione

con riferimento a criteri di corretto esercizio della

discrezionalità amministrativa, non attingono al livello delle

questioni di legittimità costituzionale.