Sentenza n. 194/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge

13 maggio 1999, n. 133 (Disposizioni in materia di perequazione,

razionalizzazione e federalismo fiscale), promosso con ordinanza

emessa il 18 ottobre 2000 dal Tribunale amministrativo regionale del

Lazio sui ricorsi riuniti proposti dalla Dirstat-Finanze (ora

Dirpubblica) contro la Presidenza del Consiglio dei ministri ed

altre, iscritta al n. 451 del registro ordinanze 2001 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, 1ª serie speciale,

dell'anno 2001.

Visti l'atto di costituzione della Dirstat-Finanze (ora

Dirpubblica) nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 12 marzo 2002 il Giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

uditi l'avvocato Michele Lioi per Dirstat-Finanze (ora

Dirpubblica) e l'Avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con

ordinanza del 18 ottobre 2000, depositata il 7 febbraio 2001, solleva

questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 della legge

13 maggio 1999, n. 133 (Disposizioni in materia di perequazione,

razionalizzazione e federalismo fiscale), in riferimento agli

artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, nonché, implicitamente,

all'art. 136 della Costituzione.

2. - La questione è stata sollevata nel corso del giudizio

avente ad oggetto due ricorsi proposti dalla Dirstat-Finanze (ora

Dirpubblica), in persona del legale rappresentante pro tempore il

quale ha agito anche in proprio, aventi ad oggetto l'annullamento di

alcuni atti - decreti del Ministero delle finanze e decreti

direttoriali concernenti le procedure di riqualificazione per il

personale del Ministero delle finanze ai sensi dell'art. 3,

commi 205, 206 e 207, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica).

2.1. - Il Tar, in linea preliminare, dopo avere affermato la

propria giurisdizione, espone che i ricorrenti eccepiscono

l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 205, 206 e 207

della legge 28 dicembre 1995, n. 549, nel testo modificato

dall'art. 22 della legge n. 133 del 1999, nella parte in cui sono

state sostanzialmente confermate le procedure selettive previste dal

testo originario dall'art. 3, comma 206 lettera b), della legge

n. 549 del 1995 ed i corsi di riqualificazione per il personale del

Ministero delle finanze, con riserva del settanta per cento dei posti

vacanti al personale in servizio alla data del 31 dicembre 1998,

realizzando in tal modo una cooptazione verso l'alto di questi ultimi

dipendenti, nonostante non abbiano svolto, neppure di fatto, mansioni

superiori.

Il giudice a quo deduce che la Corte costituzionale, con la

sentenza n. 1 del 1999, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale

dei commi 205, 206 e 207 dell'art. 3 della legge n. 549 del 1995,

nella parte in cui "prevedevano la sostituzione del concorso pubblico

con procedure selettive interne, in assenza di esigenze di rilevanza

costituzionale che consentissero la deroga alla regola del concorso

pubblico". L'art. 22 della legge n. 133 del 1999 ha modificato queste

ultime norme, stabilendo che, con le procedure selettive da esse

previste, può "essere coperta unicamente una aliquota dei posti

vacanti determinata nella misura del 70 nelle qualifiche

interessate dalle procedure medesime".

2.2. - Il Tar deduce che l'art. 22 della legge n. 133 del 1999 si

porrebbe in contrasto con il principio secondo il quale la regola del

pubblico concorso per l'assunzione del personale alle dipendenze

della pubblica amministrazione sarebbe derogabile esclusivamente

entro i limiti richiesti dall'esigenza di garantire il buon andamento

dell'amministrazione, ovvero altri principi di rango costituzionale.

A suo avviso, la sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 1999

avrebbe infatti riferito la regola del concorso anche all'accesso ad

una qualifica funzionale superiore, in quanto quest'ultimo

costituirebbe una forma di reclutamento, che richiede un selettivo

accertamento delle attitudini non restringibile ai soli dipendenti

dell'amministrazione.

Secondo il rimettente, l'art. 22 della legge n. 133 del 1999 "non

fa altro che confermare le procedure già previste dalla precedente

normativa di cui alla legge n. 549/95" e, quindi, "nella sostanza

viola il giudicato costituzionale confermando disposizioni dichiarate

illegittime".

Inoltre, "la modifica legislativa", prevedendo una procedura

selettiva interna e l'attribuzione a soggetti estranei

all'amministrazione soltanto del 30 dei posti disponibili, si

porrebbe in contrasto con i principi costituzionali di concorsualità

(art. 51 Cost.), di parità di trattamento (art. 3 Cost.) e di buon

andamento ed imparzialità dell'amministrazione, garantiti dalla

scelta dei più meritevoli (art. 97 Cost.).

Infine, la norma, stabilendo che i dipendenti

dell'amministrazione finanziaria possono partecipare ai corsi di

riqualificazione anche qualora non abbiano svolto, neppure di fatto,

mansioni superiori, violerebbe gli artt. 3, 51 e 97 Cost., poiché

realizzerebbe una ingiustificata disparità di trattamento in danno

di quanti non lavorano già alle dipendenze della p.a., permettendo

l'accesso alla qualifica superiore da parte dei dipendenti i quali

non solo non hanno svolto le relative mansioni, ma sono anche privi

del titolo di studio per essa richiesto.

3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente

infondata.

Secondo la difesa erariale le procedure di riqualificazione in

esame consistono in una prova scritta, il cui superamento è

condizione per l'ammissione al corso di riqualificazione, al termine

del quale è prevista una provateorico-pratica, allo scopo di

accertare il possesso da parte del candidato della professionalità

richiesta per la qualifica di riferimento. I criteri informativi

delle prove e delle modalità di stesura dei questionari oggetto

delle prove selettive sono stati elaborati da un gruppo di studio

nominato con decreto ministeriale; le materie dei corsi e gli

specifici percorsi formativi, in riferimento ai diversi profili

professionali, sono stati anch'essi stabiliti con decreto

ministeriale, sulla scorta delle proposte formulate da un apposito

gruppo di lavoro. Le procedure di riqualificazione, a suo avviso, non

determinerebbero una automatica progressione ad una qualifica

superiore, ma realizzerebbero una adeguata selezione, assicurando la

funzionalità degli uffici, la crescita personale e professionale dei

cittadini nell'ambito del luogo di lavoro e la partecipazione dei

lavoratori all'organizzazione ed al progresso della società.

L'interveniente deduce, infine, che la deroga alla regola del

pubblico concorso sarebbe giustificata e che sarebbe altresì

ragionevole la previsione in virtù della quale il possesso di una

determinata anzianità nella qualifica immediatamente inferiore a

quella oggetto del concorso costituisce un requisito alternativo

rispetto al titolo di studio.

4. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituita la

Dirpubblica (già Dirstat-Finanze), facendo proprie le argomentazioni

svolte dal Tar e chiedendo l'accoglimento della questione.

Nelle memorie depositate in prossimità dell'udienza pubblica la

parte insiste nel sostenere che la norma impugnata riprodurrebbe

quella già dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte e

che l'ammissione alla procedura di riqualificazione, anche in

mancanza del titolo di studio richiesto per l'accesso alla qualifica

superiore, purché il dipendente vanti una certa anzianità di

servizio nella qualifica inferiore, sarebbe irragionevole, in quanto

quest'ultimo elemento sarebbe inidoneo a dimostrare il possesso della

professionalità necessaria per l'attribuzione della qualifica più

elevata. Inoltre, a suo avviso, la riserva del 70 dei posti in

favore dei dipendenti realizzerebbe una ingiustificata disparità di

trattamento rispetto agli aspiranti che possono accedervi

esclusivamente mediante una ordinaria procedura concorsuale.

5. - All'udienza pubblica l'Avvocatura generale dello Stato e la

parte costituita hanno insistito per l'accoglimento delle conclusioni

rassegnate nelle difese scritte. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

Tribunale amministrativo regionale del Lazio con l'ordinanza indicata

in epigrafe ha ad oggetto l'art. 22 della legge 13 maggio 1999,

n. 133 (Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e

federalismo fiscale), il quale - con il comma 1 lettere a), b) e c) -

ha modificato i commi 205, 206 e 207 dell'art. 3 della legge

28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza

pubblica), che disciplinano la copertura del 70 dei posti

disponibili nelle dotazioni organiche dell'amministrazione

finanziaria per i livelli dal quinto al nono, mediante apposite

procedure di riqualificazione riservate al personale appartenente

alle qualifiche funzionali inferiori, e con il comma 2 ha fatto salvi

gli atti e i procedimenti già adottati.

Secondo il giudice rimettente, la norma impugnata "non fa altro

che confermare le procedure già previste dalla precedente normativa

di cui alla legge n. 549 del 1995", dichiarata illegittima da questa

Corte con la sentenza n. 1 del 1999, cosicché la stessa norma, in

quanto riproduttiva di disposizioni già dichiarate

costituzionalmente illegittime, "nella sostanza viola il giudicato

costituzionale". Inoltre "la modifica legislativa" censurata,

prevedendo una procedura selettiva interna per il conferimento di una

qualifica funzionale superiore e stabilendo che soltanto il 30 dei

posti disponibili possono essere attribuiti a coloro che non sono

già dipendenti dell'amministrazione finanziaria, derogherebbe

ingiustificatamente alla regola del pubblico concorso, che

riguarderebbe anche la fattispecie in esame, ponendosi così in

contrasto con i principi costituzionali della parità di trattamento

(art. 3 della Costituzione) e di buon andamento ed imparzialità

della pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione).

Infine la norma censurata, disponendo che i dipendenti possono

partecipare ai corsi di riqualificazione, anche se non hanno svolto,

neppure di fatto, mansioni superiori, violerebbe, sotto altro

profilo, gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, ponendo in essere

una ingiustificata disparità di trattamento in danno di quanti non

lavorano già alle dipendenze dell'amministrazione, consentendo

inoltre l'accesso alla qualifica superiore da parte di dipendenti i

quali non solo non abbiano svolto le relative mansioni, ma siano

anche privi del titolo di studio richiesto per la qualifica stessa.

2. - In via preliminare va precisato che il thema decidendum deve

essere propriamente individuato - in base alle puntualizzazioni

contenute nella motivazione dell'ordinanza di rimessione nella quale

si dichiarano non manifestamente infondate le "dedotte questioni di

legittimità costituzionale" relative all'art. 3, commi 205, 206 e

207 della legge n. 549 del 1995 - nella disciplina dei corsi di

riqualificazione recata appunto dal suddetto art. 3, commi 205, 206 e

207 (modificato quest'ultimo, ma in modo non rilevante, dall'art. 88

della legge 21 novembre 2000, n. 342) della stessa legge, così come

risulta dopo la "modifica legislativa" introdotta dall'art. 22 della

legge n. 133 del 1999. Ed è pertanto sul testo così risultante,

nonché sul comma 2 del citato art. 22, che va condotto il presente

scrutinio di legittimità costituzionale.

3. - Nel merito, la questione è fondata.

Si deve innanzi tutto osservare che molteplici sono le modifiche

introdotte dall'art. 22 della legge n. 133 del 1999 alla disciplina

in esame; in particolare si segnalano la riduzione dei posti

riservati ai dipendenti dell'amministrazione finanziaria (art. 3,

comma 205), l'esclusione di una progressione per saltum e

l'impossibilità di esercitare, subito dopo l'ammissione al corso e

sia pure in via provvisoria, le funzioni connesse alla qualifica

superiore (art. 3, comma 207). Tali modifiche escludono pertanto, per

il loro contenuto innovatore ed anche per l'intento dichiarato nel

corso dei lavori preparatori della legge di recepire i principi

stabiliti dalla citata sentenza n. 1 del 1999, che la disciplina

denunciata possa essere considerata confermativa delle precedenti

disposizioni dichiarate illegittime, superandosi così la prospettata

censura di violazione del giudicato costituzionale. Ma tuttavia non

valgono ad evitare gli altri profili di censura incentrati sulla

violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.

Nella disciplina delle procedure di riqualificazione in esame

permangono ancora, nonostante le modificazioni introdotte, alcune

lesioni dei principi costituzionali in materia di organizzazione dei

pubblici uffici. In particolare va ricordato che, secondo la

consolidata giurisprudenza costituzionale, il passaggio ad una fascia

funzionale superiore comporta "l'accesso ad un nuovo posto di lavoro

corrispondente a funzioni più elevate ed è soggetto, pertanto,

quale figura di reclutamento, alla regola del pubblico concorso"

(cfr. per tutte: sentenza n. 320 del 1997, sentenza n. 1 del 1999),

in quanto proprio questo metodo offre le migliori garanzie di

selezione dei soggetti più capaci. Il pubblico concorso è altresì

un meccanismo strumentale rispetto al canone di efficienza

dell'amministrazione, il quale può dirsi pienamente rispettato

qualora le selezioni non siano caratterizzate da arbitrarie forme di

restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi; forme che

possono considerarsi non irragionevoli solo in presenza di

particolari situazioni, che possano giustificarle per una migliore

garanzia del buon andamento dell'amministrazione.

L'art. 22, comma 1 lettera a), della legge n. 133 del 1999, nel

riformulare il comma 205 dell'art. 3 della legge n. 549 del 1995, non

ha però reso la norma conforme a questi principi. Ed infatti, anche

se ha escluso che la totalità dei posti vacanti nelle dotazioni

organiche delle varie qualifiche prese in considerazione sia

attribuita all'esito di corsi di formazione professionale, ai quali

sono abilitati ad accedere soltanto i dipendenti

dell'amministrazione, riserva tuttavia ancora ad essi la totalità

dei posti messi a concorso, pari a gran parte dei posti disponibili,

per di più prevedendo una quota riservata che appare incongruamente

elevata, così da realizzare una duplice, sostanziale elusione dei

principi enunciati. Né, oltre tutto, all'epoca risultava bandito il

concorso pubblico per la residua parte dei posti, mentre è noto che

il modello concorsuale richiede che la selezione avvenga con criteri

tali "da prevedere e consentire la partecipazione anche agli

estranei, assicurando così il reclutamento dei migliori", e a tale

modello si deve ricorrere anche per scongiurare "gli effetti

distorsivi" che il criterio dei concorsi interni può produrre

(sentenza n. 313 del 1994), attraverso forme di surrettizia

reintroduzione dell'ormai superato sistema delle carriere, in

contrasto con il canone del buon andamento dell'amministrazione

(sentenza n. 333 del 1993).

La previsione, nella disciplina censurata, non già di un

concorso pubblico con riserva dei posti, bensì di un concorso

"interno", riservato ai dipendenti dell'amministrazione per una

percentuale dei posti disponibili particolarmente elevata - e per di

più incongrua in quanto stabilita in mancanza di giustificazioni

diverse da quelle già valutate negativamente nella sentenza n. 1 del

1999 - appare pertanto irragionevole e si pone in contrasto con gli

artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.

3.1. - Neppure le altre modifiche introdotte dall'art. 22 della

legge n. 133 del 1999 alla disciplina recata dal citato art. 3 della

legge n. 549 del 1995 riescono a superare le ulteriori denunce di

illegittimità costituzionale prospettate nell'ordinanza di

rimessione.

A questo proposito, va innanzi tutto osservato che, sebbene sia

stata esclusa la previsione di una progressione per saltum prima

prevista per una delle qualifiche, risulta ancora attribuita al

criterio dell'anzianità una funzione già censurata nella sentenza

n. 1 del 1999, in quanto "del tutto abnorme". In realtà è proprio

sul criterio dell'anzianità che sono fondate sia la riserva ai

dipendenti della indicata percentuale dei posti disponibili, sia

l'ammissibilità del conseguimento della qualifica superiore, anche

in mancanza del titolo di studio prescritto. Ed infatti, dato che non

è stata modificata la censurata genericità di contenuti della prova

scritta di ammissione al corso, quest'ultima non appare idonea a

garantire, di per sé, una seria verifica dei requisiti attitudinali,

nonché ad evitare una sorta di automatico e generalizzato

scivolamento verso la qualifica superiore.

La previsione, inoltre, che le materie del corso sono fissate con

decreto ministeriale (art. 3, comma 206 lettera d, della legge n. 549

del 1995, come modificato dall'art. 22, comma 1 lettera b, della

legge n. 133 del 1999) e che all'esito del corso i candidati sono

sottoposti ad una prova di carattere teorico-pratico, soltanto

indicata come "prova d'esame" (art. 3, comma 206 lettera e, come

modificato dall'art. 22, comma 1 lettera b, della legge n. 133 del

1999), non consente di superare, in mancanza di ulteriori e più

puntuali criteri, il fondato dubbio già formulato da questa Corte

nella citata sentenza n. 1 del 1999 in ordine alla "idoneità di un

tale modo di selezione a consentire una seria verifica della

professionalità richiesta" dalle qualifiche considerate.

In definitiva, il complesso delle modifiche introdotte dalla

norma impugnata non appare adeguato a rendere le procedure di

riqualificazione in esame compatibili con i principi costituzionali.

Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale dei commi 205,

206 e 207 - quest'ultima norma in quanto logicamente ed

inscindibilmente connessa con le prime due - dell'art. 3 della legge

n. 549 del 1995, così come modificati dall'art. 22, comma 1 lettere

a), b) e c) della legge n. 133 del 1999. Va altresì dichiarata

l'illegittimità costituzionale del comma 2 del citato art. 22 della

medesima legge n. 133 del 1999, in quanto anche esso logicamente ed

inscindibilmente connesso con le norme precedentemente indicate.