Sentenza n. 191/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano

notificato il 18 giugno 1993, depositato in Cancelleria il 21

successivo per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota

del Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano del 14 aprile

1993 (prot. n. 022255), con la quale si invitano i Comuni e gli altri

enti locali a trasmettere al Commissariato del Governo, ai sensi e

per gli effetti dell'art. 15 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152

(Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata

e di trasparenza e buon andamento dell'attività amministrativa),

convertito dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, le deliberazioni di

loro competenza relative alle materie di cui all'art. 45, secondo

comma, lettera a), della legge 8 giugno 1990, n. 142, ed iscritto al

n. 19 del registro conflitti 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1994 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

autonoma di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla nota del

Commissario del Governo del 14 aprile 1993 (prot. n. 022255), con la

quale il predetto Commissario - invocando l'art. 15 del decreto-legge

13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla

criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento

dell'attività amministrativa), convertito dalla legge 12 luglio

1991, n. 203 - invitava i comuni e gli altri enti locali della

Provincia di Bolzano a trasmettere al proprio ufficio le

deliberazioni di loro competenza relative ad acquisti, alienazioni,

appalti e contratti. Secondo la ricorrente, la nota impugnata,

basandosi su un'errata interpretazione del citato art. 15, riterrebbe

estensibile alla Provincia di Bolzano la disciplina disposta in

quest'ultimo articolo di legge, con conseguente lesione delle

attribuzioni in materia di vigilanza e tutela delle amministrazioni

comunali e degli altri enti locali riservate alla Giunta provinciale

dagli artt. 16, 54 n. 5 e 87 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e dalle norme di attuazione contenute nell'art. 4, primo

comma, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266.

L'inapplicabilità del ricordato art. 15 alla Provincia di Bolzano

discenderebbe, ad avviso della ricorrente, da tre distinti ordini di

ragioni.

In primo luogo, in considerazione del duplice rilievo che la

Regione Trentino-Alto Adige possiede la competenza legislativa

concorrente sull'ordinamento dei comuni e degli enti locali e che il

menzionato art. 15 contiene norme di dettaglio destinate a integrare

le norme sui controlli degli enti locali poste dalla legge n. 142 del

1990, la ricorrente ritiene che, come risulterebbe confermato

dall'art. 1, secondo comma, della legge da ultimo citata, l'art. 15

del decreto-legge n. 152 del 1991 non possa essere esteso alla

Provincia di Bolzano.

In secondo luogo, l'art. 14 del medesimo decreto-legge, che pure

attribuisce al prefetto (e al Commissario del Governo) alcuni poteri

di vigilanza in ordine alla procedure di appalto degli enti locali (e

delle regioni), precisa nel suo ultimo comma che alle finalità del

suddetto articolo provvedono le Province autonome di Trento e di

Bolzano nell'ambito della loro organizzazione. E il fatto che l'art.

15 dello stesso decreto-legge non contenga un'analoga disposizione

non potrebbe significare che la medesima non sia riferibile anche ad

esso, considerata l'identità di ratio delle due disposizioni, le cui

differenze sul punto si spiegherebbero soltanto con un difetto di

coordinazione fra i rispettivi testi.

Un terzo argomento a favore dell'inapplicabilità dell'art. 15

alla Provincia di Bolzano deriverebbe, poi, dal semplice fatto che

tale articolo stabilisce un potere del prefetto e che il prefetto non

esiste nelle Province di Trento e di Bolzano.

Del resto, continua la ricorrente, ove si interpretasse nel senso

opposto l'art. 15, quest'ultimo risulterebbe contrastante sia con

l'art. 54 n. 5, dello Statuto speciale - che attribuisce alla Giunta

provinciale il potere di vigilanza sui comuni e sugli altri enti

locali -, sia con l'art. 4 delle norme di attuazione contenute nel

decreto legislativo n. 266 del 1992, il quale stabilisce che nelle

materie di competenza propria delle province autonome la legge non

può attribuire ad organi statali funzioni amministrative, comprese

quelle di vigilanza. Nel medesimo caso, l'art. 15 si porrebbe in

contrasto anche con l'art. 87 dello Statuto speciale, il quale, nel

definire le funzioni spettanti al Commissario del Governo, le indica

tassativamente, ricomprendendovi le funzioni "già demandate al

prefetto", vale a dire quelle stabilite dalla disciplina statale

previgente allo Statuto.

Né, infine, varrebbe obiettare, secondo la ricorrente, che il

potere di vigilanza del Commissario del Governo non possa comprimere

quello statutariamente spettante alla Giunta provinciale, comprensivo

anche dei poteri ispettivi, per il fatto che si affiancherebbe

soltanto a quello della Giunta senza sostituirsi ad esso. Infatti,

come questa Corte ha già affermato nella sentenza n. 228 del 1993,

in mancanza di un'esplicita previsione dello Statuto e delle norme di

attuazione deve ritenersi lesivo delle competenze provinciali ogni

controllo statale aggiuntivo rispetto a quello esercitato dalla

Giunta provinciale.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri deducendo l'insussistenza delle lesioni lamentate dalla

ricorrente.

L'Avvocatura dello Stato ritiene, innanzitutto, che l'art. 15 del

decreto-legge n. 152 del 1991 non si sovrapponga alle competenze

provinciali in tema di vigilanza sui comuni e sugli enti locali, dal

momento che esso attiene palesemente alla materia della sicurezza

pubblica, riservata allo Stato dall'art. 20 dello Statuto speciale,

essendo destinato a integrare l'art. 16 della legge n. 55 del 1990

sulla prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi

forme di manifestazioni di pericolosità sociale. A maggior ragione,

poi, l'esercizio delle attribuzioni regolate dall'art. 15 non può

essere ritenuto lesivo delle competenze provinciali se si considera

che, in base a tale articolo, il Commissario del Governo non è

chiamato a esercitare direttamente controlli sugli enti locali, ma ha

il solo compito di attivare il potere di vigilanza spettante alla

Giunta provinciale facendo valere una particolare facoltà di

iniziativa.

Né, sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, sarebbero valide le

contrarie argomentazioni svolte dalla ricorrente. In particolare,

tanto il fatto che nella Provincia di Bolzano non esiste il prefetto,

quanto la considerazione che sono state attribuite al Commissario del

Governo "le funzioni già demandate" al prefetto non potrebbero

essere interpretate come indici della inestensibilità alla Provincia

delle funzioni prefettizie istituite in data posteriore all'entrata

in vigore dello Statuto speciale. Allo stesso modo, il parallelo fra

gli artt. 14 e 15 del decreto-legge n. 152 del 1991 non sarebbe

pertinente, considerato che i poteri previsti nel primo articolo

sarebbero più incisivi rispetto alla facoltà d'iniziativa regolata

dall'altro articolo.

3. - In prossimità dell'udienza ambedue le parti del conflitto

hanno depositato ulteriori memorie.

La Provincia di Bolzano, oltre a svolgere più ampiamente

argomenti trattati nel ricorso, osserva in particolare che, anche a

voler ricondurre l'art. 15 del decreto-legge n. 152 del 1991 alla

materia della pubblica sicurezza, non si potrebbe dire che competente

rispetto agli atti ivi previsti sia il Commissario del Governo,

poiché, ai sensi dell'art. 20 dello Statuto speciale, le funzioni,

che nella predetta materia sono attribuite ai prefetti dalle leggi

della Repubblica, sono svolte nella Provincia di Bolzano dai

questori. Tuttavia, secondo la ricorrente, i poteri in contestazione

ineriscono alla materia dell'ordinamento degli enti locali, che, a

seguito dell'art. 6 della legge costituzionale 23 settembre 1993, n.

2, è stata attribuita alla competenza esclusiva della Regione

Trentino-Alto Adige. Il passaggio di tale materia dalla competenza

concorrente a quella esclusiva rende ancora più forti, ad avviso

della difesa della Provincia, le argomentazioni da essa svolte.

L'Avvocatura dello Stato rileva nella sua memoria che sussistono

numerosi elementi che inducono a chiedere una risoluzione del

giudizio di tipo procedurale. Innanzitutto, essa osserva che la

Provincia di Bolzano, avendo dato istruzioni per l'applicazione della

nota del Commissario del Governo oggetto del presente conflitto

attraverso la circolare dell'assessorato agli enti locali 28 luglio

1993, n. 14000, avrebbe manifestato un'acquiescenza alle richieste

dello stesso Commissario. In secondo luogo, l'Avvocatura dello Stato

formula una duplice eccezione di inammissibilità basata sia sul

rilievo che la Provincia avrebbe agito a difesa di competenze

spettanti alla Regione Trentino-Alto Adige, e non proprie, sia sul

rilievo che il conflitto sarebbe un giudizio di costituzionalità

mascherato, poiché in realtà la Provincia tenderebbe a contestare

la legittimità costituzionale dell'art. 15 del decreto-legge n. 152

del 1991 nella parte in cui questo non prevede una deroga a favore

della Provincia stessa. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione sottoposto al giudizio di questa

Corte è stato sollevato dalla Provincia autonoma di Bolzano a

seguito della nota del Commissario del Governo del 14 aprile 1993

(prot. n. 022255), con la quale quest'ultimo, basandosi sull'art. 15

del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in

tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon

andamento dell'attività amministrativa), convertito dalla legge 12

luglio 1991, n. 203, ha invitato i comuni e gli altri enti locali

della Provincia di Bolzano a trasmettere al proprio ufficio le

deliberazioni di loro competenza relative ad acquisti, alienazioni,

appalti e contratti.

Ad avviso della Provincia ricorrente, la nota contestata,

interpretando erroneamente il menzionato art. 15, suppone che il

potere prefettizio di richiedere che certe deliberazioni siano

sottoposte al controllo preventivo di legittimità si debba estendere

anche alla Provincia di Bolzano, con conseguente lesione delle

attribuzioni assegnate alla Giunta provinciale, in materia di

vigilanza delle amministrazioni comunali e degli altri enti locali,

ad opera degli artt. 16, 54 n. 5 e 87 dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle norme di

attuazione contenute nell'art. 4, primo comma, del decreto

legislativo 16 marzo 1992, n. 266.

2. - Il ricorso della Provincia autonoma di Bolzano va respinto.

Occorre preliminarmente rilevare che non sussistono motivi di

inammissibilità.

Innanzitutto è costante giurisprudenza di questa Corte che

l'istituto dell'acquiescenza non trova applicazione nei giudizi per

conflitto di attribuzione (v., ad esempio, sentt. nn. 58 del 1993;

453 del 1991; 278 del 1991).

Inoltre, non può fondatamente dirsi che con il presente conflitto

la Provincia di Bolzano sollevi in realtà una questione di

legittimità costituzionale, poiché la ricorrente argomenta la

lesione delle proprie attribuzioni asserendo che la nota del

Commissario del Governo impugnata ha mal interpretato l'art. 15 del

decreto-legge n. 152 del 1991 e ha consequenzialmente posto in essere

un comportamento illegittimo e invasivo. Solo in via subordinata, nel

caso che l'art. 15 dovesse essere interpretato nel modo opposto a

quello asserito, la ricorrente prospetta la possibilità che tale

articolo sia contrario a varie norme dello Statuto speciale.

Né, infine, può riconoscersi fondamento all'eccezione formulata

dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale la Provincia avrebbe

agito a tutela di competenze che l'art. 4 dello Statuto speciale

assegna alla Regione Trentino-Alto Adige (ordinamento dei comuni e

degli altri enti locali), per il fatto che la ricorrente in realtà

lamenta la lesione delle competenze proprie della Giunta provinciale

riguardanti "la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni comunali,

sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, sui consorzi

e sugli altri enti o istituti locali" (art. 54 dello Statuto

speciale).

3. - Ai fini della risoluzione del conflitto è decisivo rilevare

che, come questa Corte ha già avuto modo di precisare (v. sentt. nn.

218 del 1993 e 407 del 1992), i poteri della cui spettanza si

controverte perseguono finalità di ordine e sicurezza pubblica e,

pertanto, mirano a tutelare un interesse generale di indubbia

spettanza statale. Essi, infatti, si basano sull'art. 15 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, il quale prevede che il prefetto possa

chiedere che siano sottoposti al controllo preventivo di

legittimità, secondo le modalità e i termini stabiliti dall'art.

45, secondo comma, della legge n. 142 del 1990, le deliberazioni

delle province, dei comuni e degli altri enti locali relative ad

acquisti, alienazioni, appalti e contratti (deliberazioni per le

quali è in generale previsto soltanto un controllo preventivo

eventuale, su richiesta di una predeterminata percentuale minoritaria

dei consiglieri).

Come emerge chiaramente dai lavori preparatori, e in particolare

dalla relazione introduttiva al disegno di legge di conversione del

decreto-legge n. 152 del 1991, l'articolo appena citato è stato

inserito "nel contesto della legislazione antimafia, piuttosto che

nel quadro ordinamentale delle autonomie locali", proprio perché

esso persegue scopi di prevenzione della criminalità organizzata di

tipo mafioso e camorristico e stabilisce poteri diretti a integrare

quelli già previsti dall'art. 16 della legge 19 marzo 1990, n. 55

(Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo

mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità

sociale), e, come tali, destinati a rafforzare i controlli preventivi

nei confronti dell'infiltrazione e dell'influenza della criminalità

organizzata rispetto allo svolgimento delle attività

dell'amministrazione pubblica.

In altri termini, il ricordato art. 15 mira a stabilire poteri

vo'lti alla tutela di interessi di fondamentale importanza per

l'ordinata e civile convivenza dei consociati nella comunità

generale, interessi la cui protezione, spettante in via esclusiva

allo Stato, abilita quest'ultimo a porre discipline, anche di

dettaglio, che possono legittimamente comportare un'interferenza o

un'incidenza diretta su attività affidate in via generale alle

competenze legislative e amministrative delle regioni e delle province autonome (v., specialmente, sentt. nn. 218 del 1993; 407 e 36

del 1992; 459 del 1989 e 218 del 1988). Tanto più ciò vale quando

si tratta, come nel caso, di un intervento dello Stato che, non

soltanto è collegato agli interessi pubblici e ai valori

costituzionali di primario rilievo sopra indicati, ma è anche

diretto a tutelare quei beni essenziali alla vita dell'intero

ordinamento giuridico, di fronte ad attacchi della criminalità

organizzata che hanno creato una situazione di grave emergenza per

l'ordine pubblico (v. sentt. nn. 218 del 1993 e 407 del 1992).

4. - Una volta stabilito che l'art. 15 del decreto-legge n. 152

del 1991 disciplina un intervento di esclusiva spettanza dello Stato,

occorre precisare che, contrariamente a quanto suppone la Provincia

ricorrente, l'atto che ha dato origine al presente conflitto di

attribuzione va ricondotto alla competenza del Commissario del

Governo per la Provincia di Bolzano.

Poiché l'art. 15 attribuisce al prefetto il potere di richiedere

il controllo di legittimità preventivo ivi previsto e poiché l'art.

87, n. 3, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige

stabilisce che, relativamente alle Province di Trento e di Bolzano,

spetta al Commissario del Governo presso le due province "compiere

gli atti già demandati al prefetto", non si può dubitare che l'atto

contestato sia stato adottato dall'organo statale costituzionalmente

competente. Infatti, come questa Corte ha già affermato (v. sent. n.

32 del 1991), allorché la legge attribuisce compiti di pertinenza

statale ai prefetti quali organi periferici dello Stato, tali compiti

devono ritenersi affidati, nell'ambito della Provincia di Bolzano, al

Commissario del Governo, in quanto "corrispondente organo" dello

Stato.

5. - Va, altresì, precisato che il potere esercitato, a norma del

citato art. 15, dal Commissario del Governo con l'atto oggetto del

conflitto in esame non configura un'ipotesi di sostituzione di un

organo statale rispetto a un organo provinciale nella titolarità di

competenze ordinariamente spettanti a quest'ultimo.

In realtà, il potere di vigilanza e di tutela sulle

amministrazioni comunali e sugli altri enti locali previsto dall'art.

54 dello Statuto speciale resta affidato - e non può essere

diversamente - alla Giunta della Provincia di Bolzano. L'art. 15,

invece, si limita a prevedere in capo al Commissario del Governo un

potere di richiesta straordinario, che si affianca ai poteri

d'iniziativa stabiliti in via ordinaria dall'art. 45, secondo comma,

della legge n. 142 del 1990, al fine di sottoporre al controllo

preventivo di legittimità, esercitato dagli organi ordinariamente

competenti, le deliberazioni degli enti locali relative ad

alienazioni, acquisti, appalti e contratti, sospettate di essere

viziate per effetto di pratiche illecite poste in essere dalla

criminalità organizzata.

Così definito il contenuto dei poteri previsti dall'art. 15 del

decreto-legge n. 152 del 1991, si rivela netta la differenza tra

questi e i poteri attributi al prefetto dall'art. 14 del medesimo

decreto-legge. Questi ultimi, infatti, ricomprendendo la possibilità

che il prefetto nomini un collegio di ispettori aventi il compito di

verificare la correttezza delle procedure delle gare d'appalto, sono

necessariamente destinati a interferire con le funzioni di controllo

spettanti agli organi ordinariamente competenti. In considerazione

del diverso contenuto e della diversa intensità riferibili ai poteri

rispettivamente previsti nei ricordati artt. 14 e 15, si comprende la

ragione per la quale soltanto nell'art. 14 è disposto che "nella

Regione Trentino-Alto Adige, alle finalità del presente articolo

provvedono le Province autonome di Trento e di Bolzano nell'ambito

della propria organizzazione". In base a tale ragione non può

riconoscersi alcun fondamento alla interpretazione formulata dalla

Provincia di Bolzano nelle sue memorie difensive, per la quale la

clausola di salvezza delle competenze espressamente disposta nel

citato art. 14 sarebbe estensibile anche ai poteri disciplinati

dall'art. 15, sulla base di una presunta, ma erroneamente supposta,

identità di ratio fra le distinte ipotesi regolate nei predetti

articoli.