Sentenza n. 191/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 43, sedicesimo e

diciassettesimo comma, della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo

ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza) e

dell'art. 2, quinto comma, della legge 20 marzo 1984, n. 34

(Copertura finanziaria del decreto del Presidente della Repubblica di

attuazione dell'accordo contrattuale triennale relativo al personale

della polizia di Stato, estensione agli altri Corpi di polizia,

nonché concessione di miglioramenti economici al personale militare

escluso dalla contrattazione), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 7 giugno 1989 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da

Mosso Mario ed altri contro il Ministero della Difesa ed altro,

iscritta al n. 503 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale,

dell'anno 1989;

2) ordinanza emessa il 7 giugno 1989 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da

Stripoli Giovanni ed altri contro il Ministero della Difesa ed altro,

iscritta al n. 504 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale,

dell'anno 1989;

Visti gli atti di costituzione di Montemagno Aldo ed altri e di

Stripoli Giovanni ed altro nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 1990 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Claudio Dal Piaz per Montemagno Aldo ed altri e

Claudio Dal Piaz e Paolo Vaiano per Stripoli Giovanni ed altro e

l'Avvocato dello Stato Mario Cevaro per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con

due ordinanze in data 7 giugno 1989 (R.O. n. 503 e n. 504 del 1989) -

nel corso di procedimenti promossi da alcuni ufficiali superiori

dell'esercito, i quali chiedevano il riconoscimento del trattamento

economico previsto dall'art. 2 della legge 20 marzo 1984, n. 34, per

il personale della polizia di Stato, esteso dal medesimo articolo al

personale dell'Arma dei carabinieri, dei Corpi della guardia di

finanza, degli agenti di custodia e della guardia forestale - ha

sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 43, sedicesimo e

diciassettesimo comma, della legge 1° aprile 1981, n. 121, e 2,

quinto comma, della legge 20 marzo 1984, n. 34.

Nell'ordinanza di rimessione si premette che l'art. 43 della legge

1° aprile 1981, n. 121, sul nuovo ordinamento dell'Amministrazione

della p.s., oltre ad aver demandato alla disciplina risultante da

accordi sindacali la determinazione del trattamento economico del

personale non dirigenziale della polizia di Stato, ha previsto, per i

funzionari del ruolo dei commissari che abbiano prestato servizio

senza demerito per quindici anni, l'attribuzione del trattamento

economico del primo dirigente e, per gli stessi funzionari e per i

primi dirigenti che abbiano prestato servizio per venticinque anni,

il trattamento economico del dirigente superiore. L'art. 2 della

legge n. 34 del 1984 ha esteso tale trattamento al personale

dell'Arma dei carabinieri, della Guardia di finanza, degli Agenti di

custodia e del Corpo forestale dello Stato.

Detta estensione ha consentito agli ufficiali dei carabinieri e

dei suddetti Corpi di beneficiare, in applicazione del particolare

meccanismo di progressione economica previsto per i funzionari dei

commissariati, dell'attribuzione del trattamento economico proprio

del grado di colonnello (equiparato dalla tabella allegata alla legge

n. 121 del 1981 alla qualifica di primo dirigente) e del grado di

generale di brigata (equiparato alla qualifica di dirigente

superiore), al compimento di quindici e venticinque anni di servizio,

senza demerito, dalla data di promozione al grado di tenente. Ciò

con sensibile vantaggio rispetto agli ufficiali di pari grado e

anzianità dell'esercito, non facenti parte delle "Forze di polizia",

così come individuate dall'art. 16 della citata legge n. 121 del

1981, che considera tali (oltre alla polizia di Stato), l'Arma dei

carabinieri, il Corpo della guardia di finanza, il Corpo degli agenti

di custodia e il Corpo forestale dello Stato.

Secondo il giudice a quo, mentre l'assimilazione - quanto al

trattamento economico - degli ufficiali dell'Arma dei carabinieri a

quello dei dirigenti della polizia di Stato sarebbe ragionevole,

qualificando l'art. 16 della legge n. 121 del 1981 l'Arma dei

carabinieri "forza armata in servizio permanente di pubblica

sicurezza", tale assimilazione sarebbe irragionevole quanto agli

altri Corpi sopra indicati, che a norma del su detto art. 16

concorrono soltanto all'espletamento del servizio di ordine e

sicurezza pubblica. Tale irrazionalità renderebbe discriminatorio e

costituzionalmente illegittimo il deteriore trattamento che ne

risulta per gli ufficiali delle altre Armi, tanto più che anch'essi

- occasionalmente - possono essere chiamati ad espletare compiti di

tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica.

Il giudice a quo chiede pertanto una sentenza additiva che elimini

tale discriminazione.

2. - Davanti a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata

inammissibile o, in subordine, infondata.

Ha dedotto la razionalità della normativa impugnata, tenuto

conto della diversità di funzioni e d'impiego tra le Forze di

polizia indicate nell'art. 16 della legge n. 121 del 1981 e le Forze

armate.

Si sono costituite pure le parti private, chiedendo la

declaratoria d'illegittimità costituzionale delle norme indicate

nelle ordinanze di rimessione.

Esse, negli atti di costituzione e nelle ampie memorie depositate

nell'imminenza della pubblica udienza, hanno svolto, anche attraverso

la ricostruzione storica della normativa vigente, deduzioni a

sostegno del loro assunto. Hanno sottolineato che, sino all'entrata

in vigore della legge n. 34 del 1984, il trattamento economico degli

ufficiali delle diverse Armi, compresa quella dei carabinieri, era

strutturato in modo omogeneo ed hanno insistito nel sostenere che non

sussistono valide ragioni per differenziare gli stipendi degli

ufficiali superiori delle Armi non comprese tra le "Forze di

polizia", da quello degli ufficiali superiori delle Armi comprese fra

esse, potendo provvedersi con speciali indennità a differenziazioni

nel trattamento economico complessivo, connesso a compiti ed

attività particolari. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze propongono entrambe la stessa questione,

cosicché i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con

un'unica sentenza.

2. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte ha

sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 43,

sedicesimo e diciassettesimo comma, della legge 1° aprile 1981, n.

121, e 2, quinto comma, della legge 20 marzo 1984, n. 34, ponendo in

dubbio la "conformità di tali norme con l'art. 3 della Costituzione

e col principio di ragionevolezza" nei limiti in cui non sono

applicabili anche agli ufficiali superiori delle Armi dell'esercito

che non fanno parte delle "Forze di polizia".

Le norme impugnate, secondo il giudice a quo, danno luogo ad un

differente trattamento economico tra ufficiali superiori

dell'esercito, favorendo ingiustificatamente gli ufficiali superiori

dell'Arma dei carabinieri e dei Corpi della guardia di finanza, degli

agenti di custodia e della guardia forestale. Nell'ordinanza di

rimessione si sottolinea al riguardo che, tradizionalmente, gli

stipendi degli ufficiali delle varie Armi sono sempre stati uguali a

parità di grado. Si deduce che le norme impugnate - attraverso

l'estensione agli ufficiali superiori delle sole Armi sopra indicate

del particolare meccanismo di progressione economica previsto per i

funzionari di polizia - introduce una disparità di trattamento

rispetto agli ufficiali superiori delle altre Armi. Tale trattamento

differenziato, se può essere giustificato riguardo agli ufficiali

dei carabinieri - i quali istituzionalmente e in via primaria

svolgono compiti di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica

come i funzionari di polizia - non può esserlo per gli ufficiali

della Guardia di finanza, degli Agenti di custodia e del Corpo

forestale dello Stato, i quali svolgono compiti inerenti all'ordine e

alla sicurezza pubblica solo in via sussidiaria.

3. - La questione non è fondata.

L'art. 43, sedicesimo comma, della legge 1° aprile 1981, n. 121

(recante il nuovo ordinamento dell'Amministrazione della pubblica

sicurezza), ha stabilito che il trattamento economico previsto per il

personale della polizia di Stato, è esteso all'Arma dei carabinieri

e alle altre "Forze di polizia" indicate nel primo e secondo comma

dell'art. 16 e precisamente: alla Guardia di finanza, al Corpo degli

agenti di custodia e al Corpo forestale dello Stato.

Un'apposita tabella - allegata alla legge n. 121 del 1981 e in

seguito sostituita con altra dalla legge 12 agosto 1982, n. 569 - ha

disciplinato (art. 43, diciassettesimo comma, della citata legge n.

121 del 1981) l'equiparazione tra le qualifiche e i gradi degli

appartenenti alla polizia di Stato con quelli del personale delle

altre "Forze di polizia".

Il ventunesimo e il ventitreesimo comma dell'art. 43 della legge

n. 121 hanno stabilito, rispettivamente, che: a) ai funzionari del

ruolo dei commissari, i quali abbiano prestato servizio senza

demerito per quindici anni, è attribuito il trattamento economico

spettante al primo dirigente; b) ai funzionari del ruolo dei

commissari ed ai primi dirigenti che abbiano prestato servizio senza

demerito per venticinque anni, è attribuito il trattamento economico

spettante ai dirigenti superiori.

Dal combinato disposto dei commi sedici, diciassette, ventuno e

ventitré dell'art. 43 anzi detto deriva che, essendo i tenenti dei

carabinieri, della Guardia di finanza, degli Agenti di custodia e del

Corpo forestale dello Stato equiparati ai commissari in base alla

sopra menzionata tabella, dopo quindici anni di servizio ottengono il

trattamento economico del grado corrispondente alla qualifica di

primo dirigente (colonnello) e, dopo venticinque anni, il trattamento

economico del grado corrispondente alla qualifica di dirigente

superiore (generale di brigata).

In base a tali prescrizioni, la legge 20 marzo 1984, n. 34,

disponendo la copertura finanziaria del decreto presidenziale di

attuazione dell'accordo contrattuale triennale stipulato il 15

dicembre 1983, relativo al personale della polizia di Stato, con

l'art. 2, quinto comma, ha esteso il trattamento economico previsto

per il personale della polizia (e con esso la su detta particolare

progressione) a quello dell'Arma dei carabinieri e dei Corpi della

guardia di finanza, degli agenti di custodia e della guardia

forestale dello Stato. Contemporaneamente detta legge ha soppresso

talune indennità (quella per il servizio d'istituto prevista dalla

legge 23 dicembre 1970, n. 1054; l'assegno personale di funzione

previsto dall'art. 143 della legge 11 luglio 1980, n. 312;

l'indennità di servizio penitenziario stabilita dall'art. 2 della

legge 3 marzo 1983, n. 65), in precedenza attribuite a tutte od

alcune delle "Forze di polizia" indicate dall'art. 16 della legge n.

121 del 1981. Le indennità soppresse sono state sostituite con una

nuova ed unica indennità pensionabile, allo scopo di omogeneizzare i

trattamenti.

Disposizione analoga a quella dell'art. 2, quinto comma, della

legge 20 marzo 1984, n. 34, è contenuta nell'art. 2, terzo comma,

del d.l. 21 settembre 1987, n. 387, conv. nella legge 20 novembre

1987, n. 472, relativo alla copertura finanziaria del successivo

accordo triennale relativo al personale della polizia di Stato.

4. - La normativa sottoposta all'esame della Corte risponde ad una

scelta legislativa di carattere discrezionale, vòlta ad attribuire

un trattamento economico paritario a tutto il personale, militare e

non militare, al quale è stato affidato il compito istituzionale

(polizia di Stato e Arma dei carabinieri) o concorrente (Guardia di

finanza, Corpo degli agenti di custodia e Corpo forestale dello

Stato), della tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica.

L'art. 16 della l. n. 121 del 1981 configura infatti le Forze di

polizia (o Forza pubblica, secondo l'art. 5, terzo comma, del testo

unico di pubblica sicurezza 18 giugno 1931, n. 773) come organismi

preposti alla polizia di sicurezza. Il compimento di tale attività

costituisce attribuzione principale della polizia di Stato e

dell'Arma dei carabinieri, del Corpo della guardia di finanza

(concorso al mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica)

nonché del Corpo degli agenti di custodia e del Corpo forestale

dello Stato (concorso, in caso di necessità, all'espletamento di

servizi di ordine e sicurezza pubblica). Pur nella graduata

partecipazione, condizionata dai compiti istituzionali propri a

ciascuna di queste Forze, le relative attribuzioni si pongono, tutte,

in posizione coessenziale alla tutela della pubblica sicurezza, sì

che i relativi organismi appaiono provvisti di competenza peculiare

al settore. Peculiarità che era stata già posta in luce da questa

Corte.

Con la sentenza n. 229 del 1973, essa ha avuto modo di affermare,

in relazione all'attribuzione dell'indennità mensile per servizio

d'istituto ai funzionari di pubblica sicurezza, nonché al personale

delle "Forze di polizia", la legittimità di un trattamento economico

differenziato per gli appartenenti a dette Forze, in relazione al

loro compito precipuo e coessenziale della difesa delle istituzioni

democratiche e della tutela dell'ordine pubblico, tenuto conto che,

anche in tempo di pace, esse sono esposte a rischi del tutto

particolari.

Non a caso - si osservava in quella decisione - la misura di tale

indennità, attraverso le leggi che si sono succedute, è stata

aumentata in correlazione all'accresciuta pericolosità del "servizio

d'istituto", derivante dalla lotta al terrorismo e alla delinquenza

organizzata, nella quale le "Forze di polizia" si sono venute a

trovare impegnate in maniera gravosissima.

Dalla già riconosciuta legittimità del trattamento economico

differenziato in riferimento ai compiti specifici delle "Forze di

polizia", deriva che appartiene pure alla discrezionalità

legislativa articolarne la "specialità" attraverso la sola

attribuzione di speciali indennità, ovvero strutturando, nel modo

considerato più adeguato, lo stipendio e le eventuali indennità

aggiuntive.

La legge 20 marzo 1984, n. 34, nel dare attuazione all'indirizzo

legislativo espresso dalla legge 1° aprile 1981, n. 121, ha soppresso

- come sopra si è già posto in luce - le indennità aggiuntive

inerenti, sotto varia denominazione, a servizi d'istituto,

sostituendole con un'unica indennità pensionabile ed unificando allo

stesso tempo gli stipendi di tutto il personale delle "Forze di

polizia", attraverso l'estensione ai Corpi, che ne fanno parte, degli

stipendi attribuiti al personale della polizia di Stato e della

relativa progressione economica, alla stregua della particolare forma

di contrattazione prevista dalla legge n. 121 del 1981.

Trattasi di scelte del legislatore che non esorbitano dai limiti

della ragionevolezza, trovando la disciplina dettata la sua ratio

nell'esigenza di omogeneizzare il trattamento retributivo di soggetti

investiti di compiti che concorrono al raggiungimento dello stesso

obiettivo.

5. - La particolare forma di progressione economica prevista dai

commi ventuno e ventitré dell'art. 43 della legge n. 121 del 1981

per i commissari di pubblica sicurezza è espressione di tale scelta

discrezionale. In essa concorre la valutazione nei riflessi

retributivi della presenza di due elementi: il possesso della

qualifica di commissario e il decorso di un dato periodo di tempo in

tale possesso. Come questi elementi abbiano rilievo ai fini

dell'attribuzione del relativo trattamento economico nei confronti di

soggetti, provvisti di altra qualifica o appartenenti alla struttura

militare in senso stretto, è materia di delicata e ponderata

comparazione, non di spettanza del giudice delle leggi. Va soltanto

rilevato che l'anzidetta progressione economica è stata estesa agli

ufficiali delle altre "Forze di polizia" nel quadro della detta

omogeneizzazione ed è, quindi, provvista di una sua coerenza logica.

Prive di fondamento, pertanto, risultano, da un lato, le censure

d'irragionevolezza prospettate nelle ordinanze di rimessione e,

dall'altro, la lamentata discriminazione degli ufficiali superiori

appartenenti alle Armi che non fanno parte delle Forze di polizia. A

tali Armi compete in via istituzionale di provvedere alla difesa

militare del Paese; la loro organizzazione è affidata ad una

apposita amministrazione (della difesa), che si articola in un

apparato dinamico (amministrazione funzionale ed operativa)

costituito dalle forze destinate all'impiego.

Il perseguimento istituzionale di detto compito, fondamentale, dà

ragione della esclusione delle predette Armi dal complesso "Forze di

polizia" e giustifica, al tempo stesso, la richiesta di intervento

delle armi stesse da parte del prefetto per finalità di polizia

(art. 19, sesto comma, t.u. lc. prov. 3 marzo 1934, n. 383). Però,

questa autorità non ne dispone direttamente, ma, come si è detto,

può sollecitare soltanto l'autorità militare, la quale provvede

all'impiego delle forze stesse, sotto la propria responsabilità.

Come è facile rilevare, si tratta di situazioni del tutto

differenziate rispetto alle attività proprie delle Forze di polizia,

e, come tali, non comparabili. E questa Corte ha costantemente

escluso che possa censurarsi, in base all'art. 3 della Costituzione,

il trattamento differenziato di situazioni diverse.

Ciò non esclude che il legislatore debba valutare attentamente

gli equilibri retributivi tra gli ufficiali di tutte le Armi. In tal

senso, peraltro, il Parlamento risulta già orientato, come si evince

dall'emanazione della legge 14 novembre 1987, n. 468, che, in sede di

conversione del d.l. 16 settembre 1987, n. 379 (recante misure

urgenti per la concessione di miglioramenti economici al personale

militare), ha espressamente previsto "quale parziale omogeneizzazione

stipendiale con le Forze armate di polizia", aumenti retributivi per

gli ufficiali che abbiano prestato quindici o venticinque anni di

servizio dalla nomina a tenente, in attesa di una legge organica di

riordino della materia "sia per quanto riguarda il trattamento

retributivo che le norme di avanzamento per tutto il personale

militare".