Sentenza n. 191/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 68 del d.P.R.

10 gennaio 1957 n. 3 (testo unico delle disposizioni concernenti lo

statuto degli impiegati civili dello Stato) promosso con ordinanza

emessa il 7 luglio 1977 dal TAR per il Veneto sul ricorso di Fortuna

Ennio contro Ministero di Grazia e Giustizia e Consiglio superiore

della Magistratura iscritta al n. 204 del registro ordinanze 1978 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 179 dell'anno

1978;

visti gli atti di costituzione di Fortuna Ennio e del Ministero di

Grazia e Giustizia nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 14 febbraio 1984 il Giudice

relatore Giuseppe Ferrari;

uditi l'avv. Feliciano Benvenuti per Fortuna Ennio e l'Avvocato

dello Stato Renato Carafa per il Ministero di Grazia e Giustizia e per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso presentato al TAR del Veneto Ennio Fortuna

chiedeva che gli si riconoscesse il diritto ad essere tenuto indenne

dall'Amministrazione per i danni patrimoniali subiti a causa delle

funzioni esercitate. Esponeva, in particolare, che la mattina del 16

dicembre 1974 persona rimasta ignota aveva sparato una raffica di mitra

contro la saracinesca del locale di sua proprietà nel quale egli

custodiva la propria autovettura, provocandogli un danno complessivo di

L. 453.75O, ed assumeva che il danneggiamento in parola - rivendicato

da una formazione politica estremistica - fosse direttamente riferibile

alla propria attività di magistrato di Tribunale con funzioni di

sostituto procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Venezia.

2. - Il TAR del Veneto, ritenuto che sulla scorta delle valutazioni

degli elementi di fatto dovesse riconoscersi il collegamento tra il

danneggiamento e l'attività di magistrato esercitata dal ricorrente,

ma che la norma di cui all'art. 68, ottavo comma, del d.P.R. 10 gennaio

1957, n. 3 (testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli

impiegati civili dello Stato) contempla l'obbligo per l'amministrazione

di indennizzare il dipendente solo per i danni subiti per causa di

servizio nella propria integrità fisica e non anche per quelli di

ordine esclusivamente patrimoniale, neppure se prodotti nella sfera dei

beni privati indispensabili per l'efficace servizio della funzione, con

ordinanza in data 7 luglio 1977 ha sollevato questione di legittimità

costituzionale della predetta disposizione in riferimento all'art. 97,

primo comma, Cost..

Ad avviso del giudice a quo l'art. 68 citato, non garantendo nella

sua restrittiva formulazione - tra l'altro insuscettibile di

interpretazione estensiva - "al pubblico dipendente la effettiva

possibilità di essere sollevato, sia pure in via equitativa, da ogni

danno o pregiudizio anche... di ordine patrimoniale che egli possa

incontrare nell'esercizio delle sue funzioni e di cui non possa

ottenere l'integrale risarcimento dal diretto responsabile",

precluderebbe la possibilità di un adeguato soddisfacimento della

esigenza del buon andamento e dell'imparzialità dell'attività dei

pubblici poteri e sarebbe pertanto in contrasto con l'invocato

parametro costituzionale.

L'inadeguatezza della tutela apprestata potrebbe, invero, indurre

il pubblico dipendente "ad assumere diversi e contrastanti

comportamenti", "soprattutto quando l'attività esercitata comporti,

come nel caso di specie, l'espletamento di funzioni di particolare

importanza e delicatezza", con le intuibili gravi conseguenze negative.

3. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito il ricorrente

nella causa principale ed è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato.

4. - In atto di costituzione si osserva preliminarmente come appaia

sul piano equitativo "inaccettabile che un pubblico funzionario possa

subire danni nell'esercizio e a causa delle attività d'istituto senza

esserne integralmente indennizzato dall'amministrazione pubblica, nel

nome e nell'esclusivo interesse della quale esplica le sue funzioni".

Sul piano giuridico, del pari, non potrebbe negarsi che costituisca

un corollario del rapporto organico (in virtù del quale gli atti posti

in essere dal pubblico impiegato sono direttamente riferibili

all'amministrazione) e dei principi sulla responsabilità diretta dello

Stato ex art. 28 Cost. per il danno prodotto a terzi dal proprio

dipendente nell'esercizio delle sue mansioni che "il danno subito dal

preposto all'organo in quanto tale debba essere sopportato

dall'amministrazione". Invero, si assume, "il danno che l'impiegato

subisce in un proprio bene patrimoniale per la causa di servizio, non

è un danno che egli subisce come persona fisica titolare di diritti ed

obblighi bensì in virtù ed a causa del rapporto organico che lo lega

all'Amministrazione. In altri termini, il danno, anche patrimoniale,

per causa di servizio è un danno che subisce l'organo

dell'amministrazione nello svolgimento dei suoi obblighi istituzionali,

ed a causa di essi. È un danno, pertanto, che menoma in qualche modo

l'efficienza dell'organo e impedisce al medesimo di esplicare

pienamente le proprie funzioni". Questi, poi, in base al rapporto

giuridico di servizio che lo lega all'Amministrazione, vanterebbe il

diritto ad essere tenuto indenne dalle conseguenze dannose derivanti

dall'espletamento degli obblighi di servizio, salva la possibilità per

l'amministrazione che abbia pagato di essere risarcita dal terzo

danneggiato.

Opinare diversamente, continua l'atto di costituzione,

significherebbe attribuire illogicamente operatività al rapporto

organico solo allorché l'azione del dipendente (organo) si risolva in

un vantaggio per l'amministrazione e non anche quando questi, a causa e

in ragione della propria attività, subisca l'azione dannosa del terzo.

L'esattezza di siffatta impostazione sarebbe confermata dalle

previsioni normative in materia di conseguenze per le lesioni personali

subite dagli impiegati per causa di servizio, costituendo l'equo

indennizzo e la pensione privilegiata null'altro che il ristoro del

danno personale subito dall'impiegato nello svolgimento del servizio.

Il diritto, riconosciuto all'Amministrazione di rivalersi poi nei

confronti del terzo proverebbe che la lesione subita dall'impiegato per

causa di servizio è lesione che cagiona un danno diretto anche

all'Amministrazione, in quanto direttamente attenta all'efficienza dei

propri organi.

Al raggiungimento, sul piano del diritto positivo, delle stesse

conclusioni anche in ordine al danno patrimoniale subito dall'impiegato

sarebbe peraltro d'ostacolo - come ha ritenuto il giudice a quo - il

disposto dell'art. 68 denunciato, che non contiene previsioni espresse

in tal senso; e tale omissione contrasterebbe oltre che con i principi

del delineato sistema anche con quelli, posti dall'art. 97 Cost., del

buon andamento e della imparzialità delle attività dei pubblici

poteri.

Si pongono infine in luce le possibili negative ripercussioni che

sul comportamento dei magistrati potrebbero aversi in caso di eventuale

affermazione di un principio opposto a quello invocato; non sarebbe,

infatti, "più possibile esigere o comunque aspettarsi la dovuta

fermezza di decisione e la necessaria assiduità d'impegno

nell'espletamento del dovere".

5. - L'Avvocatura dello Stato, premesso che la norma denunciata va

inquadrata nella legislazione in materia di infortuni occorsi agli

impiegati dello Stato per causa di servizio e passate in rassegna le

tappe salienti della normativa succedutasi in materia, afferma in atto

d'intervento che una violazione dell'art. 97, primo comma, Cost. non

appare nemmeno astrattamente configurabile.

Il primo comma dell'art. 97 Cost., assunto a parametro di

costituzionalità, e quelli successivi concernono infatti tutti

"l'organizzazione dei pubblici uffici e non la determinazione delle

condizioni di esercizio dei diritti soggettivi e degli interessi (S. n.

56 del 1963), né, ancora, la salvaguardia degli interessi patrimoniali

degli impiegati dell'amministrazione, ove incisi da eventi in ipotesi

ricollegabili al loro status ed al loro servizio".

L'affermazione, poi, che la non risarcibilità di tali danni

potrebbe condizionare negativamente i pubblici impiegati

nell'assolvimento delle loro funzioni è sul piano normativo resa

irrilevante dall'art. 98 Cost., il quale chiaramente stabilisce che "i

pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione", così

escludendo la legittimità di ogni comportamento contrario al dettato

costituzionale.

Che, infine, sia auspicabile che il legislatore intervenga in

subjecta materia così come ha fatto a tutela della "salute" del

pubblico dipendente costituisce - conclude l'Avvocatura - "altro e ben

diverso discorso, al quale peraltro resta estraneo all'evidenza il

problema di costituzionalità sollevato dal TAR per il Veneto". Considerato in diritto :

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto, chiamato dal

dottor Ennio Fortuna, Sostituto Procuratore della Repubblica presso il

Tribunale di Venezia, a riconoscere il diritto di esso ricorrente

all'indennizzo per il danno di L. 453.750, subito dalla sua autovettura

e dalla saracinesca della sua autorimessa il 16 dicembre 1974 nelle

circostanze di cui in narrativa, ha preliminarmente e correttamente

affermato nell'ordinanza de qua potersi "riconoscere il collegamento

tra il danneggiamento e l'attività di magistrato esercitata dal

ricorrente". Ciò premesso in fatto, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 68, ottavo comma del d.P.R. 10

gennaio 1957, n. 3 (testo unico concernente lo statuto degli impiegati

civili) "in quanto esclude comunque l'indennizzabilità del danno

patrimoniale sofferto dal dipendente civile dello Stato a causa di

servizio".

A sostegno della sollevata questione, il giudice a quo, dopo avere

affermato l'inapplicabilità al rapporto di pubblico impiego dei

principi e degli istituti privatistici - quali il mandato, la

negotiorum gestio, il rischio professionale, la norma di chiusura di

cui all'art. 2129 c.c. -, risultando tale rapporto regolato da una sua

propria, autonoma e completa disciplina, osserva tuttavia che il

principio dell'"indennizzabilità del danno patrimoniale sofferto dal

dipendente civile dello Stato a causa di servizio", poiché risponde "a

ragioni di sostanziale equità", "dovrebbe poter essere ravvisabile nel

sistema di norme che regolano il rapporto di pubblico impiego". E

ritiene appunto di ravvisare tale principio nell'art. 68, ottavo comma,

del summenzionato decreto presidenziale n. 3 del 1957, a sensi del

quale "per l'infermità riconosciuta dipendente da causa di servizio,

sono altresì a carico dell'amministrazione", non solo le spese di

cura, ma anche "un equo indennizzo per la perdita dell'integrità

fisica eventualmente subita dall'impiegato". Ora, vero è - si legge

nell'ordinanza di rimessione - che "l'art. 68 sopra citato, con la sua

portata restrittiva e limitatrice... non consente l'interpretazione

estensiva nel senso prospettato nel ricorso", ma vero altresì che esso

"deve ritenersi inadeguato e soprattutto in contrasto con l'art. 97 -

primo comma - della Costituzione, il quale è rivolto a garantire il

buon andamento e l'imparzialità dell'attività dei pubblici poteri",

non potendosi conseguentemente escludere che "in caso contrario il

pubblico dipendente potrebbe essere indotto ad assumere diversi o

contrastanti comportamenti". Insomma - conclude il TAR del Veneto -,

è una "fondamentale esigenza" che sia garantita "al pubblico

dipendente la effettiva possibilità di essere sollevato, sia pure in

via equitativa, da ogni danno o pregiudizio di ordine fisico ma anche

(...) di ordine patrimoniale, che egli possa incontrare nell'esercizio

delle sue funzioni e di cui non possa ottenere l'integrale risarcimento

dal diretto responsabile".

2. - La questione non è fondata.

Secondo il giudice a quo, dunque, la mancata previsione legislativa

dell'indennizzabilità del pregiudizio economico sofferto dal pubblico

dipendente a causa del suo rapporto d'impiego si risolverebbe in

violazione dell'art. 97, primo comma, Cost., nel senso che potrebbe

indurre il pubblico dipendente a tenere comportamenti "diversi o

contrastanti"; "diversi o contrastanti" ben s'intende, con principi del

buon andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione, che

sono espressamente previsti nell'invocato parametro costituzionale ed

espressamente indicati nell'ordinanza.

È una motivazione, questa, la cui esilità si coglie con

immediatezza. A parte, infatti, ogni considerazione di carattere

generale sulla dubbia pertinenza del richiamo all'art. 97, primo comma,

Cost., appare implausibile - rispetto al principio generale, proprio

del pubblico impiego, di osservanza dei doveri di buon andamento e di

imparzialità - la prospettazione del ristoro del danno patrimoniale

come il rimedio contro la violazione dei predetti doveri, quasi che non

siano previsti appositi strumenti per assicurare l'osservanza.

3. - Né, può dirsi che la esilità di siffatta argomentazione sia

sfuggita alla difesa della parte privata, la quale ha incentrato il suo

dire, nella discussione orale dinanzi a questa Corte, prevalentemente

sulla poliedricità della persona umana piuttosto che sul primo comma

dell'art. 97 Cost.. In particolare ha sostenuto che, stante la rilevata

poliedricità, attività materiale e beni strumentali al completo

svolgimento della personalità vanno considerati inscindibilmente

connessi con la persona; non senza ragione - ha proseguito - i principi

sui rapporti economici e, quindi, sulla proprietà precedono, in

Costituzione, anche quelli sui rapporti politici, e conseguentemente è

impensabile la non risarcibilità del danno sofferto dalla persona nei

suddetti beni strumentali, una volta che questi fanno anch'essi parte

della persona al pari della salute.

Neppure le surriportate considerazioni riescono tuttavia a dare

un'interpretazione accettabile della censura ed, anzi, vagliate nelle

loro implicazioni, confermano la giustezza del rigetto della questione.

Non sembra dubitabile, infatti, che l'eventuale riconoscimento del

principio dell'indennizzabilità del danno patrimoniale - e, quindi, di

qualsiasi danno - darebbe vita ad un fenomeno di incontenibile

dimensione, che verrebbe reso ancor più complesso e gravoso dagli

inevitabili e laboriosi accertamenti dell'esistenza del danno, del suo

nesso col rapporto di servizio, dell'entità di esso danno e della

misura dell'indennizzo. Sono facilmente prevedibili l'imponenza e la

gravità delle conseguenze negative che verrebbe a subire proprio il

principio di buon andamento, cui fa appello il giudice a quo. Né,

varrebbe osservare in contrario che tali conseguenze non si

verificherebbero, ove il riconoscimento dell'indennizzabilità del

danno patrimoniale fosse limitato ai soli magistrati. Ad una soluzione

nel senso testé ipotizzato sarebbe di insormontabile ostacolo il

principio fondamentale di parità di trattamento, alla stregua del

quale risulterebbe ingiustificata la estensione del riconoscimento in

parola ai soli magistrati nell'ambito delle categorie, previste dalla

Costituzione, dei funzionari e dei dipendenti dello Stato che subissero

danni patrimoniali in occasione di disordini.

4. - La disciplina la quale prevede un equo indennizzo solo nel

caso di danno all'integrità fisica non è pertanto censurabile sotto

il profilo della legittimità costituzionale per il fatto che non

preveda analogo equo indennizzo anche nel caso di danno economico.

Certo, è auspicabile che possa nel nostro ordinamento pervenirsi pure

al ristoro di tale danno, ma rientra nei poteri del legislatore di

valutare se e quando esistano le condizioni che consentano di farvi

luogo.