Sentenza n. 190/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del d.P.R. 24 aprile

1982, n. 340 (Ordinamento del personale e organizzazione degli uffici

dell'Amministrazione civile dell'Interno) e della legge di delega 1°

aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della

pubblica sicurezza), promosso con ordinanza emessa il 6 dicembre 1990

dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso

proposto da Italo Rosati ed altri contro il Ministero dell'interno

iscritta al n. 696 del registro ordinanza 1991 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale,

dell'anno 1991;

Visto l'atto di costituzione di Italo Rosati ed altri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 marzo 1992 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Udito l'avvocato Federico Sorrentino per Italo Rosati ed altri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 6 dicembre 1990, il Tribunale

amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato questione di

legittimità costituzionale del d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, nella

parte in cui non dispone che nei confronti dei dipendenti civili del

Ministero dell'interno provenienti dal soppresso ruolo dei segretari

di polizia siano estesi i benefici normativi ed economici previsti

dal d.P.R. 1° giugno 1972, n. 319, nonché della legge di delega 1°

aprile 1981, n. 121, nella parte in cui non ha disposto che il

legislatore delegato statuisse nel senso indicato.

Il Tribunale amministrativo regionale precisa di essere stato

adito da un gruppo di dipendenti del Ministero dell'interno i quali,

provenienti dal soppresso ruolo dei segretari di polizia di cui alla

legge 20 febbraio 1958, n. 98, trasferiti all'Amministrazione civile

dell'Interno ai sensi dell'art. 5 della legge 20 dicembre 1966, n.

1116 ed attualmente ivi inquadrati nell'VIII qualifica funzionale, si

dolgono della denegata attribuzione, in loro favore, dei benefici

normativi ed economici previsti dal d.P.R. 1 giugno 1972, n. 319, sul

riordinamento delle ex carriere speciali. A tali benefici essi

assumono di avere diritto perché: a) versano in condizione analoga

agli appartenenti alle ex carriere speciali quanto a forma di

reclutamento (concorso articolato su tre prove scritte ed una orale)

e funzioni conferite ed espletate per tutto il tempo del servizio; b)

la loro posizione è equiparabile a quella dei colleghi

dell'amministrazione finanziaria, della Ragioneria generale dello

Stato e delle Direzioni provinciali del tesoro che in forza di

espressa previsione normativa sono stati ammessi ai benefici suddetti

(rispettivamente art. 4, comma 14- bis della legge 17 febbraio 1985,

n. 17, che ha convertito con modificazioni il d.l. 17 dicembre 1984;

art. 8, sesto comma, della legge 7 agosto 1985, n. 427; art. 3 della

legge 17 dicembre 1986, n. 890).

Il giudice remittente osserva che in effetti la norma di cui è

richiesta l'applicazione conferisce il beneficio ai soli appartenenti

alle ex carriere speciali, mentre le disposizioni che tali benefici

hanno esteso a categorie assimilabili sono norme speciali,

indirizzate ad appartenenti a singole Amministrazioni e come tali non

suscettibili di interpretazione estensiva o applicazione analogica.

Orbene - prosegue l'ordinanza - nella coincidenza delle posizioni

appare fortemente iniquo e sperequativo che il riconoscimento venga

operato nei confronti di talune e non di altre categorie di pubblici

dipendenti.

Deve dunque dubitarsi della legittimità costituzionale del d.P.R.

24 aprile 1982, n. 340, e della legge delega n. 121 del 1981, in

riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.

Seppure spetta al legislatore, a suo insindacabile giudizio, di

individuare categorie di soggetti ai quali conferire particolari

benefici, la soglia della discrezionalità si arresta per sconfinare

nell'arbitrio, allorché, in presenza di un disegno unitariamente e

globalmente rivolto ad individuare, in sede di riordinamento delle

Amministrazioni, situazioni equiparabili ad altre, al fine di

conferire alle medesime identico trattamento, si trascuri di

prenderne in considerazione alcune per le quali ricorrano i medesimi

requisiti e presupposti.

2. - Si sono costituiti gli interessati che avevano proposto

ricorso al Tribunale amministrativo regionale, chiedendo

l'accoglimento della questione. Dopo aver fatto la storia della

figura del segretario di polizia, essi rilevano che la disparità di

trattamento denunciata dal giudice sta nel contrasto tra l'intento

perequativo che emerge dalla legislazione del 1985 e 1986

relativamente ai dipendenti della Ragioneria generale,

dell'amministrazione finanziaria e delle direzioni provinciali del

tesoro, volto a riconoscere a impiegati delle ordinarie carriere di

concetto posizioni corrispondenti a quelle delle ex carriere speciali

(e quindi i conseguenti benefici del d.P.R. n. 319 del 1972) ed il

silenzio serbato dal legislatore del 1981, 1982 e 1986 in ordine alla

carriera dei segretari di polizia, i quali si sono visti, proprio in

forza del d.P.R. n. 319 del 1972, penalizzati rispetto ai loro

colleghi della carriera speciale di ragioneria del Ministero

dell'interno.

Detta disparità, se poteva inizialmente apparire frutto di una

consapevole scelta legislativa, fondata su una riconosciuta

diseguaglianza di situazioni (ex carriera speciale e segretari di

polizia), diventa irragionevole ed arbitraria nel momento in cui lo

stesso legislatore, procedendo a un riordino generale delle carriere,

riconosce in omologhe situazioni di impiegati di altre

amministrazioni l'identità di ratio rispetto alle carriere speciali

e attribuisce loro i benefici a suo tempo attribuiti a queste. Con la

conseguenza che la mancata inclusione fra i beneficiari dei segretari

di polizia, la cui posizione funzionale ed i cui concorsi di accesso

sono, al pari di quelli delle ordinarie carriere di concetto

dell'amministrazione finanziaria, della Ragioneria generale e delle

direzioni provinciali del tesoro, da assimilarsi a quelli delle ex

carriere speciali, determina la violazione insieme del principio di

eguaglianza e di quello connesso del buon andamento della pubblica

amministrazione. Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata a decidere se contrastino con gli artt.

3 e 97 della Costituzione:

a) il d.P.R. 24 aprile 1982, n. 340, nella parte in cui non ha

disposto che, nei confronti dei dipendenti civili del Ministero

dell'interno provenienti dal soppresso ruolo dei segretari di

polizia, immessi nel ruolo stesso a seguito di concorso con almeno

tre prove scritte e che abbiano svolto mansioni analoghe a quelle

degli impiegati civili delle carriere speciali, siano estesi i

benefici normativi ed economici previsti dal d.P.R. 1° giugno 1972,

n. 319;

b) la legge di delega 1° aprile 1981, n. 121, nella parte in

cui non ha disposto che il legislatore delegato statuisse nel senso

indicato sub a).

Le questioni sono state sollevate dal Tribunale amministrativo

regionale per il Lazio, il quale fonda le eccezioni di legittimità

sulla assunta identità della posizione degli ex segretari di polizia

rispetto alle seguenti categorie di pubblici dipendenti che hanno

ottenuto con apposite leggi l'estensione dei benefici previsti dal

d.P.R. n. 319 del 1972:

a) il personale di concetto delle soppresse carriere ordinarie

dell'amministrazione finanziaria (art. 4, comma 14- bis della legge

17 febbraio 1985, n. 17);

b) il personale della soppressa carriera ordinaria di concetto

della Ragioneria generale dello Stato (art. 8, sesto comma della

legge 7 agosto 1985, n. 427);

c) il personale della soppressa carriera ordinaria di concetto

delle direzioni provinciali del tesoro (art. 3, della legge 17

dicembre 1986, n. 890).

2. - Le questioni devono dichiararsi infondate.

Le c.d. carriere speciali trovarono definizione normativa

nell'art. 195 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, che intese dare un

assetto più razionale all'ordinamento del personale degli uffici

periferici per il quale erano stabiliti, in relazione alle medesime

funzioni, ruoli degli allora esistenti gruppi A e B. Unificati i due

ruoli nei medesimi quadri organici, la legge distinse all'interno di

ciascuno di essi qualifiche appartenenti alla carriera direttiva e

qualifiche appartenenti alla carriera di concetto.

Il successivo art. 196 stabilì poi che l'accesso a ciascuna delle

carriere direttive istituite a norma dell'art. 195 fosse riservato

agli impiegati appartenenti alle carriere di concetto degli stessi

uffici e si conseguisse mediante concorso per esami, ai quali erano

ammessi gli impiegati con almeno nove anni di effettivo servizio ed

in possesso di diploma di laurea o titolo equipollente.

Allo schema ordinamentale definito dagli artt. 195 - 198 del

richiamato testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto

degli impiegati civili dello Stato si fece ripetutamente ricorso in

seguito. Il legislatore infatti con appositi provvedimenti

legislativi istituì altre carriere speciali, che pur nella

peculiarità delle rispettive situazioni, si conformavano, nelle

linee generali, al preesistente modello.

Quando però, con d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1077, si provvide al

riordinamento delle carriere degli impiegati civili dello Stato,

l'art. 147 soppresse le carriere speciali: sia quelle disciplinate

nella parte seconda, titolo V, del d.P.R. n. 3 del 1957, sia quelle

disciplinate con successivi provvedimenti. In sostituzione dei ruoli

organici delle carriere direttive speciali vennero istituiti ruoli

organici di carriere direttive ordinarie, mentre una corrispondente

operazione veniva disposta per i ruoli di concetto, sia pure in via

transitoria. Difatti il quinto comma dello stesso art. 147 stabiliva

che si dovesse successivamente procedere ad un'analisi globale del

livello delle funzioni di ciascuna carriera speciale, per stabilire

se i tronconi di concetto dovessero essere inseriti nelle

corrispondenti carriere direttive.

Peraltro l'art. 4 del successivo d.P.R. 1 giugno 1972, n. 319,

dispose che gli assunti nei tronconi di concetto di tutte le ex

carriere speciali conseguissero, a certe condizioni, l'inquadramento

e la nomina nella qualifica iniziale dei corrispondenti ruoli delle

carriere direttive ex speciali.

Le linee generali di questa evoluzione legislativa sono

determinanti nella valutazione che deve farsi dei provvedimenti

normativi richiamati dal giudice remittente, quali termini di

raffronto rispetto alla posizione degli ex segretari di polizia.

3. - L'art. 4, comma 14- bis della legge 17 febbraio 1985, n. 17,

l'art. 8, sesto comma della legge 7 agosto 1985, n. 427 e l'art. 3

della legge 17 dicembre 1986, n. 890 hanno esteso i benefici

normativi previsti dal d.P.R. 1° giugno 1972, n. 319 al personale di

concetto delle soppresse carriere ordinarie rispettivamente

dell'amministrazione finanziaria, della Ragioneria generale dello

Stato e delle direzioni provinciali del tesoro.

In modo equipollente nei tre casi, i presupposti della estensione

vengono indicati nell'aver sostenuto concorsi di accesso alla

carriera articolati su tre prove scritte e nell'aver svolto mansioni

analoghe o identiche a quelle degli impiegati delle carriere

speciali.

Con queste disposizioni, i provvedimenti hanno attuato una

estensione non da poco, perché hanno attribuito ad appartenenti a

carriere ordinarie i rilevanti benefici concessi dal d.P.R. agli

appartenenti alle carriere speciali. Va sottolineato che le carriere

speciali erano definite come tali da apposite norme sulla base di

obbiettive peculiarità, consistenti in particolare nell'esercizio di

attribuzioni che risultavano, secondo il sistema allora vigente, in

parte direttive e in parte di concetto. Era tale la peculiarità di

queste situazioni, che il legislatore finì col rinunciare alla

analisi del livello delle funzioni, prevista dall'art. 175, quinto

comma, del d.P.R. n. 1077 del 1970, e con l'art. 4 del d.P.R. n. 319

del 1972 provvide - come si è già ricordato - all'inquadramento

nelle rispettive carriere direttive di tutti gli appartenenti alle ex

carriere speciali.

Totalmente estranee a tale quadro di riferimento si presentano le

situazioni disciplinate dalle tre leggi più volte richiamate. Le

carriere considerate non erano speciali, né in senso formale -

mancando per esse la corrispondente qualificazione normativa - né in

senso sostanziale, non essendo le stesse strutturate secondo quelle

peculiari caratteristiche che si sono ricordate.

Il legislatore ha tuttavia esteso loro i benefici previsti dal

d.P.R. n. 319 del 1972 sulla base di due presupposti: l'articolazione

del concorso di accesso su tre prove scritte; l'analogia o

l'identità delle mansioni svolte rispetto a quelle degli

appartenenti alle carriere speciali. Sebbene almeno il secondo

requisito possa apparire frutto della ricognizione da parte del

legislatore di posizioni prima trascurate, e invece in qualche misura

assimilabili a quelle considerate dal d.P.R. del 1972, risultano

chiare per un verso l'ampiezza e per l'altro l'obiettiva opinabilità

del passo compiuto con l'estensione dei benefici.

Ampiezza ed opinabilità che trovano ulteriore conferma nella

legge di interpretazione autentica 4 agosto 1990, n. 238, il cui art.

2 ha precisato - con riferimento alle leggi n. 427 del 1985 e n. 890

del 1986 - che le mansioni richieste per l'applicazione dei benefici

sono quelle previste dall'art. 172 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3:

sono, in altri termini, le tipiche mansioni un tempo definite di

concetto.

Gli elementi esposti rendono evidente il carattere del tutto

derogatorio, rispetto al sistema, delle norme indicate quale

raffronto dal giudice a quo.

La disposta estensione dei benefici economici e normativi concessi

dal d.P.R. n. 319 del 1972 non è in alcun modo riconducibile alla

disciplina delle carriere speciali e della loro soppressione,

disciplina che ha - nel succedersi delle leggi che si sono ricordate

- una indubbia coerenza e si fonda sulla esistenza di elementi

formali e sostanziali atti a caratterizzare, in modo peculiare nei

confronti delle altre ed omogeneo tra di loro, talune posizioni.

Rispetto a questo quadro normativo di carattere generale, le leggi

n. 17 del 1985, n. 427 del 1985 e n. 890 del 1986 introducono

eccezioni fondate su uno specifico e circoscritto apprezzamento del

legislatore. La conseguenza è inevitabile: non può il giudice delle

leggi estendere tale disciplina oltre i casi espressamente

considerati, compiendo valutazioni di fatto e scelte ordinamentali

che il legislatore, nell'uso dei poteri che gli competono, non ha

inteso fare.

4. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio invoca,

oltre all'art. 3 della Costituzione, anche l'art. 97. Mentre alla

supposta violazione del principio di uguaglianza dedica ampia

motivazione, al cui esame è dedicato il paragrafo precedente, nessun

argomento riferisce invece al parametro della buona amministrazione.

Il rilievo è sufficiente a far dichiarare le questioni infondate

in riferimento all'art. 97 della Costituzione, pur se merita

osservare che in questo caso l'infondatezza delle questioni ex art. 3

non può non privare di fondamento le stesse anche in relazione al

secondo parametro costituzionale.