Sentenza n. 190/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 11 e 17,

primo comma, del decreto-legge 3 maggio 1988, n. 140 (Misure urgenti

per il personale della scuola), convertito, con modificazioni, nella

legge 4 luglio 1988, n. 246;

dell'art. 8- bis della (rectius, del decreto-legge 6 agosto 1988, n.

323, convertito, con modificazioni, nella) legge 6 ottobre 1988, n.

426 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6

agosto 1988, n. 323, recante finanziamento del contratto del

personale della scuola, per il triennio 1988-1990, e norme per la

razionalizzazione e la riqualificazione della spesa nel settore della

pubblica istruzione), promosso con ordinanza emessa il 10 aprile 1989

dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso

proposto da Leo Maria Luisa ed altri contro il Ministero della

pubblica istruzione ed altri, iscritta al n. 653 del registro

ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 52, prima serie speciale, dell'anno 1989;

Visti gli atti di costituzione di Leo Maria Luisa e Ruffo Dorotea,

di Mariani Alba ed altri, di Fasciani Mirvana Agata, di Costantini

Maria e Cirigliano Margherita, nonché l'atto di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 1990 il Giudice relatore

Francesco Paolo Casavola;

Uditi l'avv. Franco Carrozzo per Leo Maria Luisa e Ruffo Dorotea,

Ernani D'Agostino per Mariani Alba ed altri, Carlo Rienzi per

Fasciani Mirvana Agata, Corrado Mauceri per Costantini Maria e

Cirigliano Margherita e l'Avvocato dello Stato Mario Imponente per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con

ordinanza del 10 aprile 1989, emessa sui ricorsi proposti da Leo

Maria Luisa ed altri, Ruffo Dorotea ed altri, Menna Rosanna, Fasciani

Mirvana Agata, Spampinato Rosaria ed altri, Costantini Maria ed

altre, Mura Maria Luisella ed altri contro il Ministero della

pubblica istruzione ed altri e nei confronti di Gualtieri Antonietta

in Caruso, ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 11

e 17, primo comma, del decreto-legge 3 maggio 1988, n. 140 (Misure

urgenti per il personale della scuola), convertito, con

modificazioni, nella legge 4 luglio 1988, n. 246, e dell'art. 8- bis

della (rectius, del decreto-legge 6 agosto 1988, n. 323, convertito,

con modificazioni, nella) legge 6 ottobre 1988, n. 426 (Conversione

in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 agosto 1988, n. 323,

recante finanziamento del contratto del personale della scuola, per

il triennio 1988-1990, e norme per la razionalizzazione e la

riqualificazione della spesa nel settore della pubblica istruzione),

nella parte in cui, prescrivono: 1) che le immissioni in ruolo degli

insegnanti precari della scuola materna, elementare e secondaria sono

disposte nei limiti della disponibilità dei posti; 2) che le nomine

effettuate durante l'anno scolastico hanno decorrenza giuridica

dall'inizio dell'anno scolastico in corso e non già le decorrenze

previste dalle leggi n. 270 del 1982 o n. 246 del 1988.

Tali disposizioni, secondo il giudice a quo, hanno sovrapposto,

con conseguenze peggiorative per i ricorrenti, al regime giuridico

della legge 20 maggio 1982, n. 270, un regime nuovo, espressione di

una diversa scelta storica: infatti, mentre la legge n. 270 del 1982

prevedeva immissioni in ruolo anche in soprannumero, la legge n. 246

del 1988 le ha subordinate alla effettiva disponibilità di posti e,

accentuando le discriminazioni tra docenti in condizioni del tutto

identiche, ha così vanificato gli scopi perseguiti dal legislatore

del 1982. Quest'ultimo, ricorda il giudice rimettente, completando

una manovra tendente alla globale revisione del reclutamento dei

docenti che prevedesse, per il futuro, quello concorsuale come unico

sistema di selezione, ha ritenuto di sanare le situazioni pregresse

da un lato col prevedere l'immissione in ruolo dei docenti titolari

dei vari tipi di incarico fino all'anno scolastico 1980-81 (ultimo

anno utile per il conferimento di tali tipi di nomina), dall'altro

col consentire, a chi fosse sprovvisto di abilitazione, di

conseguirla in apposita sessione riservata; infine, perché non

nascessero nuove aspettative, per i supplenti ha individuato nel

momento di entrata in vigore della legge una delimitazione temporale

tra vecchio e nuovo regime. A seguito della tardiva entrata in vigore

della legge n. 270, si è reso necessario - essendosi intanto

maturati per il personale docente supplente i 180 giorni di servizio

che, ai sensi dell'art. 38 della legge medesima, dovevano ritenersi

sufficienti per considerare utile, ai fini della immissione in ruolo,

anche l'anno scolastico 1981-82 - prorogare di un anno il termine

ultimo per la valutazione dei servizi prestati: a ciò ha provveduto

la legge 16 luglio 1984, n. 326, riconoscendo il servizio prestato

nell'anno 1981-82 come utile ai fini della immissione in ruolo.

Sul descritto sistema di sanatoria del precariato della legge n.

270 del 1982 era intervenuta la Corte costituzionale che, con

sentenza n. 249 del 25 novembre 1986, dichiarava l'illegittimità

delle disposizioni della legge medesima nella parte (artt. 35, quarto

comma, 37 e 57) in cui non era prevista l'estensione, agli insegnanti

in servizio con titolo di supplenza annuale nell'anno scolastico

1981-82, dei benefici ivi disposti per gli insegnanti in servizio con

titolo di incarico nell'anno scolastico 1980-81, nonché nella parte

(artt. 35, 37, 38 e 57) in cui non si consentiva ai supplenti in

servizio nella scuola ordinaria di usufruire del trattamento disposto

a favore dei supplenti nei corsi CRACIS dall'art. 46, secondo comma,

della legge stessa. La Corte costituzionale, pur rilevando la

disparità di trattamento introdotta con queste norme, limitava

tuttavia gli effetti della dichiarazione di incostituzionalità ai

soli articoli esplicitamente indicati e con riferimento alla materia

del contendere dei giudizi in cui erano state sollevate le relative

questioni. Osserva al riguardo il giudice a quo che in tal modo nei

confronti di determinate categorie di personale, pur in possesso dei

medesimi requisiti o addirittura di requisiti più qualificanti

rispetto a quelli posseduti dai docenti diretti destinatari della

decisione della Corte costituzionale, è stata operata una

irrazionale disparità di trattamento, e ciò "non solo per l'ovvio

parallelismo con le situazioni considerate dalla sentenza medesima,

ma con l'ulteriore aggravamento derivante dagli effetti stessi della

decisione in questione".

L'Amministrazione scolastica, aderendo al parere n. 439 del 25

febbraio 1987 - con cui il Consiglio di Stato, in risposta a

specifici quesiti del Ministero della pubblica istruzione, aveva

precisato che gli effetti della sentenza della Corte costituzionale

dovevano essere circoscritti ai soli docenti non abilitati della

scuola secondaria - diede appunto esecuzione a detta sentenza solo

nei confronti dei docenti non abilitati della scuola secondaria che

avevano tempestivamente impugnato la loro esclusione dai benefici

della legge n. 270 del 1982, con esclusione quindi delle categorie

ivi non espressamente contemplate (insegnanti della scuola materna,

elementare, di istruzione artistica e insegnanti abilitati della

scuola secondaria) e di coloro che, pur trovandosi nelle stesse

condizioni dei docenti espressamente considerati, avendo fatto

affidamento sulla legittimità dell'operato dell'Amministrazione, non

avevano proposto tempestivo ricorso.

Pertanto non appare infondato al giudice a quo il contrasto delle

disposizioni censurate con il principio di eguaglianza, dal momento

che molti dei destinatari del decreto-legge 6 agosto 1988, n. 323,

che, in applicazione dei princip/' sanciti dalla Corte costituzionale

avrebbero avuto diritto all'immissione in ruolo immediata, anche in

soprannumero, conseguiranno tale immissione in ruolo tra anni e

alcuni forse mai.

2. - Intervenuta in rappresentanza e difesa del Presidente del

Consiglio dei ministri, l'Avvocatura dello Stato osserva che il

decreto-legge n. 140 del 1988 ha esteso l'applicazione del criterio

di graduale immissione in ruolo a tutto personale precario rimasto ai

margini dell'ambito temporale considerato dalla legge n. 270 del

1982, "sulla base di una sistematica ricognizione di esse, che ne

dovrebbe assicurare una compiuta ed articolata riconsiderazione, tale

da esaurire equilibratamente tutte le situazioni pregresse di

precariato nella scuola". Inoltre, col successivo decreto-legge n.

323 del 1988 (convertito in legge n. 426 del 1988) il legislatore,

volendo rendere più razionale e scorrevole l'utilizzazione delle

graduatorie previste dal decreto-legge n. 140, attraverso una

gestione coordinata di tutte le disponibilità emergenti dagli

organici relativi all'insieme delle province, per evitare le

strozzature derivanti da una diseguale distribuzione di tali

disponibilità, ha trasformato le graduatorie provinciali in

nazionali.

Questa attenzione del legislatore all'evoluzione delle esigenze

connesse col mutamento delle condizioni organizzative generali della

scuola e con l'interesse fondamentale della collettività ad avere

una scuola rispondente all'effettiva dimensione ed articolazione

della domanda d'istruzione non ha una rilevanza solo fattuale (come

sostiene il giudice a quo) ma è motivata dalla necessità di

contemperare valori costituzionali diversi, quali quello

dell'eguaglianza (art. 3) e quello del buon andamento

dell'Amministrazione (art. 97) in questo caso con riferimento ad una

istituzione che riceve, per il suo rilievo sociale, particolare

tutela in altre norme (artt. 33 e 34) della Costituzione. Né può,

ad avviso dell'Avvocatura, trascurarsi l'altro aspetto, concernente

l'esigenza di dare tutela anche a coloro che nel frattempo hanno

superato i normali concorsi per titoli ed esami e che vedrebbero

pregiudicate le loro aspettative da una immissione in ruolo non

graduata e anche in soprannumero di personale precario. Pertanto,

escludendo che le norme denunciate esorbitino dalla discrezionalità

del legislatore nel disciplinare situazioni non omogenee in

connessione con circostanze obbiettivamente diversificate,

l'Avvocatura chiede che venga dichiarata l'infondatezza della

questione sollevata.

3. - Si sono costituite in giudizio le parti private sviluppando,

anche in memorie presentate nell'imminenza dell'udienza, le

argomentazioni del giudice rimettente e insistendo per la fondatezza

della questione. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con

ordinanza del 10 aprile 1989 (R.O. n. 653/1989), solleva, in

relazione all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale degli artt. 11 e 17, primo comma, del decreto-legge 3

maggio 1988, n. 140 (Misure urgenti per il personale della scuola),

convertito con modificazioni nella legge 4 luglio 1988, n. 246, e

dell'art. 8- bis del decreto-legge 6 agosto 1988, n. 323, convertito

con modificazioni nella legge 6 ottobre 1988, n. 426 (Conversione in

legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 agosto 1988, n. 323,

recante finanziamento del contratto del personale della scuola, per

il triennio 1988-1990, e norme per la razionalizzazione e la

riqualificazione della spesa nel settore della pubblica istruzione),

nella parte in cui, rispettivamente, prescrivono: a) che le

immissioni in ruolo degli insegnanti precari della scuola materna,

elementare e secondaria sono disposte gradualmente nei limiti della

disponibilità dei posti; b) che le nomine effettuate durante l'anno

scolastico hanno decorrenza giuridica dall'inizio dell'anno

scolastico in corso, e non già le decorrenze previste dalle leggi n.

270 del 1982 o n. 246 del 1988.

2. - La questione non è fondata.

È insegnamento costante di questa Corte che "non può contrastare

con il principio di uguaglianza un differenziato trattamento

applicato alla stessa categoria di soggetti, ma in momenti diversi

nel tempo, perché lo stesso fluire di questo costituisce di per sé

un elemento diversificatore" (sentenze 209/1988, 618/1987, 169/1986,

322/1985, 238 e 38/1984, 122/1980, 138 e 65/1979, 138/1977, 92/1975 e

57/1973; ordinanze 602, 367, 322, 171, 159 e 101/1987).

Deve pertanto affermarsi che il decorso del tempo, unito al

sopraggiungere di nuove normative, rende dissimili, e perciò non

comparabili ai fini della verifica della violazione del principio di

eguaglianza, situazioni giuridiche soggettive in precedenza omogenee.

Le figure di insegnanti precari, non raggiunte dagli effetti della

decisione di questa Corte in sentenza n. 249 del 1986, sono state

oggetto di successiva disciplina da parte del legislatore in un

contesto tutt'affatto mutato.

Tra i presupposti dell'attività legislativa vanno annoverati: a)

l'intervento della contrattazione collettiva con conseguente

necessità di commisurazione delle risorse finanziarie all'aumentato

carico della spesa; b) la diminuzione della popolazione scolastica a

seguito del decremento demografico, con esito di esubero del

personale insegnante e relativa previsione di mobilità verso altri

comparti della pubblica Amministrazione; c) l'esigenza di riordino

del reclutamento del personale insegnante tenendo aperte entrambe le

vie dell'assorbimento del precariato e della selezione mediante

concorso.

È da considerarsi l'intrinseca eccezionalità della normativa sul

precariato, di fronte alla quale trova giustificazione un programma

legislativo ispirato al ripristino delle procedure concorsuali,

richieste dall'art. 97, terzo comma, della Costituzione, come regola

di accesso, salvo eccezioni, agli impieghi nelle pubbliche

amministrazioni. Pertanto il legislatore - col disporre l'immissione

in ruolo di insegnanti precari su posti effettivamente disponibili e

non in soprannumero, corrispondendo al doveroso principio di buon

andamento della pubblica Amministrazione inscritto in Costituzione

all'art. 97, primo comma, nonché in razionale coerenza con i

sopravvenuti dati di contesto innanzi indicati - non può incorrere

nella censura di violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto il

profilo del principio di ragionevolezza.