Sentenza n. 190/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10 della

legge Regionale Siciliana 30 dicembre 1976 n. 90 (Interventi per gli

enti economici regionali) promosso con ordinanza emessa il 23 novembre

1977 dal T.A.R. per la Sicilia sui ricorsi riuniti proposti da Coniglio

Francesco ed altro c. il Presidente della Regione Siciliana ed altri

iscritta al n. 371 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 293 dell'anno 1978;

visti gli atti di costituzione di Coniglio Francesco e della

Regione Sicilia;

udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1986 il Giudice relatore

Ettore Gallo;

uditi l'Avvocato Federico Sorrentino per Coniglio Francesco e

l'Avvocato dello Stato Paolo Vittoria per il Presidente della Regione

Sicilia.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ord. 13 novembre 1977, il T.A.R. per la Sicilia sollevava

questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 della 1. 30

dicembre 1976 n. 90 (Interventi per gli enti economici regionali) per

contrasto con gli artt. 24, 25 e 113 Cost., nonché con l'art. 20 Stat.

spec. siciliano.

Riferiva l'ordinanza che l'on. Avv. Francesco Coniglio e l'Avv.

Elio La Tassa, nella loro rispettiva qualità di Presidente e

Vicepresidente dell'Ente Siciliano per la promozione industriale

(E.S.P.I.), tali nominati con d. P.Reg. 12 giugno 1974 n. 55/A per la

durata di un quadriennio, avevano impugnato il d. P.Reg. 17 gennaio

1977 n. 1/A con il quale era stata dichiarata la decadenza dell'intero

Consiglio di Amministrazione dell'Ente, in esecuzione a quanto disposto

dall'art. 10 della citata legge: con lo stesso decreto era stato

nominato un Commissario per la straordinaria gestione, in attesa della

ricostituzione dell'organo ordinario.

Ricordava, tuttavia, l'ordinanza che, quando veniva emanato il

provvedimento ora impugnato, erano già pendenti innanzi allo stesso

Tribunale altri due ricorsi interposti dalle stesse parti contro altro

decreto 20 ottobre 1976 n. 155 A dello stesso Presidente, pure di

scioglimento del Consiglio in parola, con riferimento alla 1. reg. n.

74/1976 che aveva dettato una nuova disciplina in tema di procedimento

di formazione dei Consigli, e di titoli di legittimazione e di

partecipazione dei singoli componenti negli Enti economici regionali.

Quei precedenti ricorsi, peraltro, già debitamente istruiti, erano

pervenuti alla stessa udienza di discussione di quelli attuali, e con

questi contestualmente assunti in decisione e poscia riuniti.

Il contestato art. 10 della legge impugnata sostanzialmente dispone

che i Consigli di Amministrazione degli enti di cui all'art. 2 della 1.

reg. 21 dicembre 1973 n. 50 (fra cui, appunto, l'E.S.P.I.) "tuttora in

carica, ed ancorché siano stati adottati provvedimenti di scioglimento

dei medesimi, decadono ipso jure con decorrenza dalla data di entrata

in vigore della presente legge". Dopodiché la norma fa obbligo al

Presidente della Regione di dichiarare la predetta decadenza con suo

decreto entro il mese di gennaio 1977, disciplinando il procedimento di

ricostituzione e i provvedimenti transitori.

Sulla base della considerazione che il tenore della legge non

lasciava al Presidente della Regione alcun margine di discrezionalità,

sì che il suo decreto, così come emanato, doveva considerarsi atto

obbligato e dovuto, il T.A.R. giudicava che avrebbe dovuto disattendere

le censure mosse al decreto per violazione di legge ed eccesso di

potere, mentre riteneva non manifestamente infondata l'eccezione

d'illegittimità costituzionale subordinatamente formulata dalle parti

nei sensi sopra ricordati.

Rilevava, infatti, l'ordinanza innanzitutto che il provvedimento

impugnato aveva avuto come effetto immediato la vanificazione del

procedimento giurisdizionale in corso avverso il precedente

provvedimento di scioglimento, impedendo l'eventuale ripristino della

situazione giuridica precorsa, qualora la sentenza, che stava per

essere emanata, avesse accertato l'illegittimità del provvedimento

originario: tant'è vero che, con separata pronunzia di pari data, il

Tribunale non aveva potuto fare altro che prendere atto della

situazione che era venuta così a determinarsi dichiarando

l'improcedibilità.

Si sarebbe, per tal modo, verificato ad avviso dei giudici

amministrativi un contrasto della norma con i principi costituzionali

di garanzia della tutela giurisdizionale del cittadino proclamati,

sotto diversi profili, dagli artt. 24, 25 e 113 della Costituzione. E

ciò in quanto la volontà del legislatore, intesa a disciplinare un

caso concreto, mediante una cosidetta "legge - provvedimento", era

venuta a sostituirsi all'apprezzamento discrezionale

dell'Amministrazione nell'applicazione della legge, privando il

destinatario di una siffatta determinazione del riesame inerente al

sindacato di legittimità in sede giurisdizionale. Fra l'altro, da

tutto ciò discendeva anche una compressione dei diritti fondamentali

dell'interessato, quale nella specie lo "jus ad officium >>, pure

costituzionalmente garentito (art. 51 Cost.).

D'altra parte - continuava l'ordinanza - anche alla stregua di

significativi orientamenti di questa Corte (di cui viene citata la

sent. 2 marzo 1962 n. 13), lo strumento della legge - provvedimento, se

è riconosciuto ammissibile per il legislatore ordinario, altrettanto

non sembra potersi ritenere per quello regionale. E ciò sia perché,

ai sensi dell'art. 117 Cost. (principio statuito bensì per le regioni

di diritto comune, ma valido anche per quelle a statuto speciale

essendo espressione di principio generale e regioni emanano "norme" e

non "provvedimenti legislativi", sia perché soltanto il legislatore

ordinario, titolare della posizione dei princìpi generali

dell'ordinamento, ha il potere di derogarvi in taluni casi eccezionali.

Comunque sia, le eventuali limitazioni a diritti fondamentali del

cittadino devono discendere dalla legge generale, enunciante ipotesi

astratte, in guisa da essere successivamente concretate nel

provvedimento applicativo dell'Amministrazione, contro il quale

l'interessato possa esperire i rimedi giurisdizionali. Altrimenti, nei

confronti della legge non resterebbe al cittadino che la tutela

costituzionale, cui egli peraltro può accedere solo attraverso

un'eventuale ed incerta mediazione dell'autorità giudiziaria.

Trascurando siffatti princìpi, il legislatore regionale si è

appropriato di un atto sostanzialmente amministrativo, che ha sottratto

alle attribuzioni istituzionali proprie degli organi della Regione, con

conseguente violazione anche dell'art. 20 dello Statuto reg. della

Sicilia.

2. - L'ordinanza veniva regolarmente notificata, comunicata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Innanzi a questa Corte si

costituivano l'avv. Francesco Coniglio, rappresentato e difeso

dall'avv. Antonio Sorrentino, ed il Presidente della Regione Sicilia,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato.

Nelle deduzioni di costituzione 12 giugno 1978, la parte privata

precisava alcuni particolari del fatto che non risultavano

esplicitamente dall'ordinanza di rimessione. Veniva spiegato, infatti,

che i due precedenti ricorsi, cui l'ordinanza aveva effettivamente

fatto cenno, erano stati interposti l'uno avverso il decreto 5 marzo

1976 del Presidente della Regione che, appena a 18 mesi dalla nomina,

aveva sciolto il Consiglio (destinato a durare in carica quattro anni)

sotto il pretesto di scarsa funzionalità: il T.A.R., però, aveva

concesso la sospensione dell'esecuzione. L'altro ricorso era stato

proposto contro successivo provvedimento di scioglimento pronunziato

dallo stesso Presidente sulla base della legge regionale n. 74/ 1976,

per i motivi indicati dall'ordinanza.

Nel diritto, la parte ribadiva e sviluppava gli argomenti

dell'ordinanza.

L'Avvocatura Generale dello Stato chiedeva, invece, che la

questione venisse dichiarata infondata.

Premesso che i tre Enti economici (A.Z.A.S.I. - E.M.S. ed

E.S.P.I.), istituiti a partire dal 1960, rappresentano gli strumenti di

intervento della Regione nei settori della produzione mineraria e

industriale, e che si tratta di interventi di importante dimensione

(molti miliardi erogati per raggiungere finalità pubbliche di alto

rilievo), si spiega lo scrupoloso interesse dell'Assemblea Regionale.

La quale è dovuta intervenire con leggi successive che ne hanno via

via determinato in astratto la composizione dei Consigli di

Amministrazione, rendendone indifferenziata la struttura, ed hanno

dettato precetti vincolanti, intesi ad imporre agli amministratori

determinazioni a contenuto vincolato.

Alla fine l'Assemblea ha ritenuto che per i tre Enti fosse

necessaria una gestione improntata a criteri nuovi: da qui la

determinazione impugnata che, provenendo da organo legislativo, non

poteva non assumere la veste della legge.

D'altra parte, secondo l'Avvocatura, tutta la costruzione

dell'ordinanza di rimessione si fonda sul rilievo che la norma

impugnata avrebbe natura di indebita legge regionale - provvedimento,

in quanto il suo contenuto concernerebbe unicamente il Consiglio di

Amministrazione dell'E.S.P.I.

Ebbene, ciò sarebbe contraddetto dalla realtà documentale

perché, sulla base della legge impugnata, provvedimenti di identico

contenuto sarebbero stati adottati per l'E.M.S. (Ente minerario

siciliano) e per l'A.Z.A.S.I. (Azienda asfalti siciliana) per cui

sarebbe da escludersi che la legge regionale impugnata costituisca

provvedimento ad hominem.

Una volta che essa appare applicabile ad una generalità di Enti,

non importa quanto vasta, vanno riconosciuti alla volontà del

legislatore quei caratteri di astrattezza e di generalità che appunto

contraddistinguono la legge generale. Ne conseguirebbe che tutte le

mosse censure perdono il necessario presupposto logico.

Né può parlarsi di confisca da parte del legislatore dei poteri

istituzionalmente spettanti agli organi dell'Amministrazione attiva

della Regione, perché qui l'Amministrazione aveva già deliberato

nella sua competenza, e il legislatore si è mostrato dello stesso

avviso. Oltre tutto, osserva l'Avvocatura che tali ragioni sarebbero,

comunque, proprie ed esclusive del soggetto pubblico che avrebbe

subi'to la confisca e non certo dei privati proponenti, visto che non

esiste nell'ordinamento un'azione popolare.

Quanto poi all'art. 51 Cost., rileva l'Avvocatura che la garenzia

dell'accesso agli uffici ed alle cariche pubbliche non è anche

garenzia di permanenza: certamente quest'ultima non è

costituzionalmente tutelata. La legge ordinaria, perciò, può

liberamente disporre soppressione di uffici e cessazioni dalle funzioni

di corpi collegiali che, giusta il suo responsabile apprezzamento,

debbano essere costituiti in modo diverso.

Infine, la tutela giurisdizionale non può avere per effetto

l'invariabilità delle strutture che il progresso impone di aggiornare.

Anche se fosse vittoriosamente sperimentata, la tutela giurisdizionale

non comporterebbe, nella specie, un adempimento in forma specifica, ma

semmai, in ipotesi, in forma generica, attraverso un'azione

risarcitoria qualora fosse accertata l'illeceità del fatto. Perciò,

non è vero che la norma abbia privato i ricorrenti della tutela

giurisdizionale.

Per tacere - dice l'Avvocatura - del rilievo che viene definito

"sbadataggine", secondo cui le regioni a Statuto speciale non

potrebbero emanare provvedimenti legislativi, ma soltanto "norme". Considerato in diritto :

1. - Come esposto in narrativa, il T.A.R. per la Sicilia denunzia

l'art. 10 della legge regionale siciliana 30 dicembre 1976, n. 90, che

dispone la decadenza ipso jure dei consigli di amministrazione degli

Enti di cui all'art. 2 della precedente legge regionale 21 dicembre

1973, n. 50 (Ente siciliano per la promozione industriale, Ente

minerario siciliano, Azienda asfalti siciliana), ancorché siano stati

adottati provvedimenti di scioglimento dei medesimi.

A motivo dell'impugnazione si sostiene l'incompetenza del

legislatore regionale ad emanare leggi - provvedimento - e tale sarebbe

quella in questione - con riferimento all'art. 20 dello Statuto

siciliano, che attribuirebbe in via esclusiva alla Giunta regionale

funzioni esecutive ed amministrative, nonché agli artt. 24, 25 e 113

della Costituzione che imporrebbero alla Regione l'adozione di

provvedimenti amministrativi per limitare diritti dei cittadini (come

nella specie lo jus ad odicium) a conclusione di un procedimento nel

corso del quale i privati siano posti in condizione di esprimere le

proprie ragioni: provvedimenti e procedimento a loro volta passibili di

riesame di legittimità in sede giurisdizionale.

2. - La legge denunziata, nonostante sia suscettibile di

applicazione ad un intero complesso di enti, è certo priva dei

requisiti dell'astrattezza e della ripetibilità.

Del primo, in quanto essa, sovrapponendosi a precedenti decreti di

scioglimento dei consigli di amministrazione per confermarne

sostanzialmente il tenore, esegue in definitiva la legge regionale 14

maggio 1976, n. 74, che modificava l'originaria composizione degli

organi degli enti in esame. Del secondo, in quanto il precetto da essa

recato si esaurisce in un unico contesto.

Ma, pur potendo il contenuto dell'atto in questione assumere la

forma propria dei provvedimenti, la Corte non accede alla tesi di una

riserva a favore dell'esecutivo regionale siciliano della potestà

amministrativa quand'anche esercitata nella forma della legge, così

risultando non fondate le censure mosse dal giudice a quo.

3. - Infatti, in tutte le precedenti occasioni in cui sono state

sottoposte a sindacato leggi regionali siciliane prive di astrattezza o

della ripetibilità (Sent. n. 61 del 1958 in materia di istituzione di

borgate, Sent. n. 29 del 1966 in materia di commissione di inchiesta,

Sent. n. 90 del 1966 in materia di espropriazione delle aree necessarie

al costruendo palazzo della Regione, Sent. n. 95 del 1966 ancora in

materia di espropriazione, Sent. n. 80 del 1969 in materia di proroga

di contratto di esercizio di miniera), la Corte non ha mai enunziato un

divieto generalizzato di leggi - provvedimento, ma con diversi esiti ha

sempre esercitato un controllo sostanziale sull'atto, sia pure con le

particolarità richieste dal suo specifico oggetto.

È quindi da escludere che l'art. 20 dello Statuto della Regione

Sicilia, oltre a prevedere l'ordinaria attribuzione delle funzioni

amministrative, crei altresì una riserva a favore dell'esecutivo nei

confronti delle stesse leggi - provvedimento adottate dall'Assemblea;

riserva che irrigidirebbe ingiustificatamente solo per la Sicilia, la

forma di governo delle regioni

4. - Consentita così dallo Statuto, l'adozione della legge

regionale, per disporre la decadenza dei Consigli di ammistrazione,

rende estraneo al giudizio il parametro costituito dall'art. 113 della

Costituzione, il quale, a tutto ammettere, riguarda il procedimento

amministrativo regionale (cfr. sent. nn. 13 del 1962 e 23/1978) ma non

quello legislativo, né incide sul riparto di competenze. Del pari

deve dirsi delle garenzie di cui agli artt. 24 e 25 della Costituzione,

apprestate per l'impugnazione di atti diversi da quelli legislativi, il

sindacato sui quali è riservato alla Corte costituzionale.