Sentenza n. 190/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. da 1 a 6

della legge 18 dicembre 1973, n. 880 (localizzazione degli impianti per

la produzione di energia elettrica), promosso con ricorso del

Presidente della Giunta provinciale di Bolzano, notificato il 2

febbraio 1974, depositato in cancelleria l'8 successivo ed iscritto al

n. 4 del registro ricorsi 1974.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1976 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi l'avv. Aldo Piras, per la Provincia di Bolzano, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 2 febbraio 1974 e depositato l'8

febbraio 1974, il Presidente della Giunta provinciale di Bolzano ha

sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3,

4, 5, 6 della legge 18 dicembre 1973, n. 880, recante "Localizzazione

degli impianti per la produzione di energia elettrica", per contrasto

con gli artt. 8, nn. 3, 5 e 6; 9, nn. 8 e 10; 16; 55; 56; 87; 97 del

d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (T.U. delle leggi costituzionali

concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).

Le norme impugnate, disciplinando la localizzazione, la costruzione

e la gestione sul territorio nazionale dei nuovi impianti termici di

produzione di energia elettrica e delle reti di trasporto ad alta

tensione da effettuarsi dall'Enel, ed attribuendo i necessari poteri

amministrativi alla competenza di organi statali, violerebbero

l'autonomia costituzionale della Provincia di Bolzano, cui lo Statuto

speciale conferisce potestà legislativa primaria e quindi anche

amministrativa nelle materie: "tutela e conservazione del patrimonio

storico, artistico e popolare", "urbanistica e piani regolatori",

"tutela del paesaggio"; nonché competenza concorrente nelle materie

dell'"incremento della produzione industriale" e dell'"igiene e

sanità".

La Provincia ricorrente assume inoltre che la normativa impugnata

non può trovare legittimazione nei poteri di indirizzo e coordinamento

riservati allo Stato dall'art. 17 della legge 16 maggio 1970, n. 281,

applicabile - secondo la Provincia - alle sole regioni ad autonomia

ordinaria; che la stessa materia, oggetto della legge impugnata, è

stata già disciplinata con leggi provinciali che non hanno dato luogo

a questioni di legittimità costituzionale, unico mezzo legittimo per

la rimozione delle leggi regionali da parte dello Stato, a norma degli

artt. 55, 56, 87 e 97 dello Statuto; che l'inciso "fatti salvi i poteri

delle Regioni a statuto speciale" contenuto nell'art. 3 della legge

impugnata, si riferisce solo alla disposizione in cui è contenuto e

non investe l'intera normativa, e quindi non salvaguarda l'autonomia

della Provincia di Bolzano, tanto più che la stessa Provincia, come

quella di Trento, non è neppure menzionata nella legge, in cui figura

solo il termine "regioni"; che la radicale inapplicabilità della legge

de qua alla Provincia di Bolzano è smentita dall'art. 2, che prevede

l'intesa del CIPE con la commissione interregionale cui partecipa

anche un rappresentante della Provincia stessa; che, infine, la legge

impugnata violerebbe l'art. 37 delle norme di attuazione dello Statuto

speciale emanate con il d.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, secondo cui i

piani territoriali di coordinamento sono approvati con legge

provinciale.

2. - Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato con deduzioni

depositate il 27 febbraio 1974.

Rilevato in via preliminare che la materia degli impianti di

produzione e distribuzione di energia elettrica non figura tra le

competenze di regioni o province a statuto speciale e che - anzi - gli

interventi statali in tale materia trovano il loro fondamento nell'art.

43 della Costituzione, la difesa dello Stato osserva che ogni

competenza regionale o provinciale deve intendersi limitata alla

dimensione territoriale degli interessi in questione, sicché è

perfettamente legittimo che lo Stato detti una disciplina

particolareggiata dell'azione amministrativa per le ipotesi in cui la

materia considerata travalichi l'interesse regionale o provinciale.

La legge impugnata, sostiene inoltre l'Avvocatura dello Stato,

all'art. 3, fa espressamente salvi i poteri delle regioni a statuto

speciale e tale riserva deve intendersi estesa anche alle Province di

Trento e Bolzano, le quali, pertanto per le materie di loro competenza,

come ad esempio l'urbanistica, che vengano ad essere toccate dalle

disposizioni della legge statale in esame, possono legittimamente

adottare ed applicare la propria disciplina come la Provincia di

Bolzano ha già fatto con le leggi indicate nel ricorso.

3. - Alla pubblica udienza le difese delle parti hanno insistito

nelle rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Con il ricorso in epigrafe la Provincia di Bolzano denunzia

gli artt. da 1 a 6 della legge 18 dicembre 1973, n. 880, sulla

localizzazione degli impianti (termici) per la produzione di energia

elettrica, i quali, conferendo ad organi dello Stato ed all'Enel i

poteri amministrativi necessari a tal fine, disciplinando termini e

modi del relativo procedimento nonché prescrivendo particolari cautele

contro il pericolo di inquinamenti, senza eccettuare dalla sfera di

applicazione della legge medesima le Province di Bolzano e di Trento (e

comunque, eccettuando le Regioni a statuto speciale nel solo art. 3 e

perciò limitatamente a quanto in esso stabilito), contrasterebbero con

le disposizioni dello Statuto costituzionale (nel testo unificato di

cui al d.P.R. n. 670 del 1972) che alla Provincia ricorrente

attribuiscono competenze legislative (ed amministrative: art. 16) in

materia di tutela del patrimonio storico artistico e popolare,

urbanistica e piani regolatori e tutela del paesaggio (art. 8, nn. 3, 5

e 6), come pure in materia di incremento della produzione industriale e

di igiene e sanità (art. 9, nn. 8 e 10). L'autonomia della Provincia

risulterebbe altresì violata, ove si ritenesse che detti poteri siano

da farsi rientrare nella funzione di indirizzo e coordinamento di cui

all'art. 9, ultimo comma, del d.P.R. n. 8 del 1972, espressamente

richiamato nell'art. 2 della legge impugnata, non potendo tale funzione

esplicarsi nei confronti di Regioni e Province a Statuto speciale.

Infine, avendo la Provincia già concretamente esercitato la propria

competenza legislativa, i sopra menzionati articoli della legge statale

violerebbero anche le norme statutarie che disciplinano i controlli

dello Stato sulle leggi provinciali (artt. 55, 56, 87 e 97), non

essendo ammissibile - secondo si afferma - che le leggi della Provincia

attualmente in vigore vengono rimosse per effetto del sopravvenire di

una legge statale.

2. - Successivamente alla proposizione del ricorso, è entrata in

vigore la legge 2 agosto 1975, n. 393, recante norme sulla

localizzazione delle centrali elettronucleari e sulla produzione e

l'impiego di energia elettrica, la quale, oltre a dettare, nel suo Capo

II, particolari norme anche in ordine alle centrali termoelettriche

(che formavano l'oggetto della legge impugnata), espressamente estende

a queste ultime talune delle disposizioni in essa contenute quanto alle

centrali elettronucleari, così modificando ed abrogando in parte la

normativa della legge del 1973.

Più particolarmente, il terzo comma dell'art. 3, disciplinante il

potere sostitutivo del Cipe quanto alla localizzazione degli impianti,

in caso di inerzia "della Regione interessata", risulta sostituito

dall'ultimo comma dell'art. 2 della legge n. 393 del 1975, che prevede

in detta ipotesi il ricorso allo strumento della legge. Anche i

successivi commi quarto, quinto e sesto del medesimo art. 3 sono

sostituiti dal settimo comma dell'art. 4 della legge del 1975, così

essendo disposto dall'art. 20 di quest'ultima, il cui art. 21, a sua

volta, abroga espressamente il secondo comma dell'art. 5 della

precedente.

In conseguenza, le questioni sollevate dalla Provincia nei

confronti dell'art. 3, terzo, quarto, quinto e sesto comma, e dell'art.

5, secondo comma, della legge n. 880 del 1973 devono essere dichiarate

inammissibili per sopravvenuta carenza di interesse.

A identica conclusione si perviene quanto alla censura rivolta

all'art. 2, comma primo, con riferimento alla funzione di indirizzo e

coordinamento, poiché l'art. 9 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8,

richiamato dal predetto art. 2, è stato sostituito dall'art. 3 della

legge 22 luglio 1975, n. 382, sull'ordinamento regionale, con

abrogazione espressa, in particolare, dei nn. 1) e 2) dell'ultimo

comma, che avevano specifico riguardo alla materia di cui è

controversia.

3. - Come si è sopra ricordato, al punto 1, il ricorso della

Provincia di Bolzano muove dall'assunto dell'applicabilità dell'intera

legge del 1973 alla Provincia medesima, e dell'applicabilità,

altresì, della stessa alle Regioni a statuto speciale, salvo che in

ordine al procedimento di cui all'art. 3, facendone anzi motivo di

specifica doglianza.

Ma la censura non è fondata, perché erronea ne è la premessa.

Deve infatti ritenersi che le due Provincie di Bolzano e di Trento

siano implicitamente incluse nella formula dell'art. 3 ("fatti salvi i

poteri delle Regioni a statuto speciale"), in considerazione delle

analoghe caratteristiche che contrassegnano le Regioni a statuto

speciale e le due Provincie in cui si articola quella del Trentino-Alto

Adige: identicamente dotate, le une come le altre, di autonomia

garantita da statuti differenziati, adottati con leggi costituzionali.

Né alla collocazione topografica della riserva, formulata, come già

detto, nell'art. 3 anziché in apertura della legge, può darsi un peso

eccessivo, restringendone illogicamente la portata: tanto più che

l'articolo 3 è inscindibilmente connesso con le altre disposizioni che

nella medesima legge lo precedono e lo seguono.

D'altronde, una conferma dell'interpretazione che correttamente

deve darsi della salvezza dei poteri delle Regioni a statuto speciale

(e quindi anche, come rilevato, delle Provincie di Bolzano e di Trento)

si ricava dalla più volte citata legge n. 393 del 1975, disciplinante

materia analoga (ed in parte la stessa materia), che - con identica

formulazione - ha sicuro riferimento, nel suo art. 1, sia alle Regioni

a statuto speciale sia alle Provincie di Bolzano e di Trento.

Conseguentemente anche negli artt. 4, terzo comma, e 5, primo

comma, i riferimenti testuali al "presidente della Regione interessata"

vanno letti, per la Provincia di Bolzano, come aventi riguardo al

Presidente della stessa.

4. - Ma la Provincia di Bolzano non ha competenze in materia di

programmazione della costruzione di centrali elettriche e loro

insediamento, materia certamente riservata allo Stato perché attinente

ad esigenze unitarie e strumentalmente collegata alla nazionalizzazione

dell'attività di produzione e distribuzione dell'energia elettrica,

che rientra nell'ambito della riserva di legge statale posta dall'art.

43 della Costituzione. In questo senso, la giurisprudenza di questa

Corte ha più volte avuto occasione di pronunciarsi, anche nei

confronti di Regioni a statuto speciale, compreso il Trentino-Alto

Adige (sent. n. 13 del 1964, nn. 79 e 118 del 1966 e n. 91 del 1967).

Che restino salvi i poteri della Provincia significa invece e

soltanto che, laddove la normativa della legge impugnata (per la parte

ancora in vigore dopo le ricordate modificazioni introdotte dalla

successiva legge del 1975), venga ad interferire in materie di

competenza della Provincia stessa continuano ad avere applicazione,

nell'ambito territoriale della medesima, le disposizioni sostanziali e

procedimentali da essa emanate (ovviamente, se ed in quanto rispettose

dei limiti costituzionalmente prescritti). Il che vale per le

competenze provinciali in materia di urbanistica e piani regolatori di

tutela del paesaggio e del patrimonio artistico e popolare e di igiene

e sanità; ma non vale per quella concernente l'incremento della

produzione industriale (di cui all'art. 9, n. 8, del testo unificato

dello Statuto), che ha un ambito più circoscritto e non si estende di

certo a tutto quanto attiene all'industria, e meno che mai ai programmi

di sviluppo di un'industria nazionalizzata qual è quella di produzione

dell'energia elettrica.

Altrimenti detto, mentre da un lato restano legittimamente fermi i

poteri dalla legge attribuiti ad organi statali ed i compiti dalla

stessa affidati all'Enel quanto alla individuazione delle aree

geografiche del territorio nazionale destinate ad accogliere gli

insediamenti delle centrali, alla approvazione dei relativi progetti ed

alla autorizzazione alla costruzione (o ampliamento) ed all'esercizio

(sotto l'aspetto tecnico-economico), rimangono d'altro lato fermi anche

i poteri che le leggi provinciali osservano alle autorità locali

quanto alla formazione dei piani regolatori e relative varianti, alle

licenze edilizie che si rendano necessarie, ad eventuali autorizzazioni

paesaggistiche e via dicendo, così come nella costruzione delle opere

dovranno osservarsi le norme di leggi della Provincia disciplinanti le

cautele contro il rischio di inquinamenti.

Con l'avvertenza che avverso provvedimenti dell'uno o dell'altro

ente, dei quali fosse contestata la legittimità, l'ente

controinteressato potrebbe far valere le proprie ragioni dinanzi al

giudice amministrativo, ovvero, nell'ipotesi di asserita invasione

delle rispettive sfere costituzionali di competenza, dinanzi a questa

Corte, in sede di conflitto di attribuzione.

Nei sensi sopra esposti, le questioni proposte dalla Provincia

ricorrente nei confronti degli articoli 1, 2, secondo comma, 3, primo e

secondo comma, 4, 5, primo comma, e 6 della legge de qua sono da

dichiarare non fondate.

5. - Palesemente prive di fondamento sono, infine, le censure per

violazione delle norme statutarie sul controllo delle leggi

provinciali, richiamate più sopra al punto 1. Una legge statale che

invada la competenza di una Regione o di una Provincia autonoma, così

come, all'inverso, una legge regionale o provinciale che esorbiti dalla

propria competenza, saranno illegittime per contrasto con le norme di

competenza, senza che per questo possano configurarsi come dirette ad

eludere i mezzi di impugnativa predisposti a tutela dell'uno e

dell'altro soggetto.

E il giudizio instaurato nella specie su ricorso della Provincia

davanti a questa Corte è la più eloquente dimostrazione dell'errore

di prospettiva che inficia, sul punto, la difesa della Provincia

medesima.