Sentenza n. 19/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 656 del Cod.

pen., promosso con ordinanza emessa il 29 dicembre 1960 dal Pretore di

Ascoli Piceno nel procedimento penale a carico di Cappelloni Guido,

Luzi Marcello e Amadio Giovanni, iscritta al n. 30 del Registro

ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 83 del 1 aprile 1961.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 7 febbraio 1962 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto Nel procedimento penale a carico di Cappelloni Guido, Luzi Marcello

e Amadio Giovanni, imputati del reato di pubblicazione di notizie false

e tendenziose atte a turbare l'ordine pubblico, previsto dall'art. 656

del Cod. pen., il Pretore di Ascoli Piceno, in accoglimento di una

eccezione della difesa, con ordinanza del 29 dicembre 1960 ha rimesso a

questa Corte la questione di legittimità costituzionale del citato

articolo, per la parte in cui punisce la pubblicazione e diffusione di

notizie tendenziose, in relazione agli artt. 18, 21 e 49 della

Costituzione.

Premesso che la notizia tendenziosa non è "di per sé falsa", che

la tendenziosità non può essere intesa come finalità di ledere

l'ordine pubblico, e che va considerata come tendenziosa soltanto la

notizia "presentata, attraverso un commento o mediante la stessa

formulazione letterale e le parole usate, in modo tale da essere

sfruttata al fine della propagandazione di determinate correnti di

idee, da essere rapportata alla professione di un dato principio, alla

difesa di un certo interesse", l'ordinanza argomenta la non manifesta

infondatezza della questione sollevata, col rilievo che il divieto di

un siffatto modo di presentare una notizia è inconciliabile con un

ordinamento basato sul riconoscimento della libertà di pensiero e dei

partiti politici.

Nel febbraio 1961 l'ordinanza è stata notificata agli imputati, al

Procuratore della Repubblica di Ascoli Piceno, al Presidente del

Consiglio dei Ministri, ed è stata comunicata ai Presidenti delle due

Camere; il 1 aprile 1961 è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale,

n. 83, edizione speciale.

Innanzi a questa Corte si è costituito soltanto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale

dello Stato, con atto d'intervento depositato il 23 febbraio 1961.

In questo si osserva in primo luogo che l'art. 18 della

Costituzione, che riguarda la libertà di associazione, è malamente

invocato, dovendo considerarsi prevalente su di esso, per ciò che

riguarda l'associazione in partiti politici, l'art. 49, specificamente

dedicato a questa ultima.

Aggiunge l'Avvocatura dello Stato che comunque anche l'articolo 49

è male invocato. Tendenziose sono le notizie "false nel modo", e

cioè quelle che si risolvono "nel creare, attraverso il modo della

rappresentazione, una falsa impressione del vero". Comunque, pur

accogliendosi l'interpretazione del Pretore, non si capisce come l'art.

656 possa incidere sulla libertà di associazione politica. Questa è

riconosciuta dall'art. 49 della Costituzione solo a condizione che si

pratichi il metodo democratico; ed è al di fuori di tale metodo la

divulgazione di quelle notizie tendenziose per le quali possa esser

turbato l'ordine pubblico, essendo "canone principale di ogni condotta

democratica" il "comportarsi in modo che dalle proprie azioni non

derivi un pericolo di turbamento per la collettività".

Osserva, poi, l'Avvocatura che l'insufficiente attenzione dedicata

alla presenza, nella fattispecie legale del reato, della turbativa

dell'ordine pubblico ha provocato anche l'erroneo convincimento del

Pretore circa l'illegittimità costituzionale alla stregua dell'art. 21

della Costituzione. L'ordine pubblico non può esser sacrificato,

infatti, a quelle manifestazioni del pensiero che appaiano idonee a

porlo in pericolo. Né, ciò posto, ha importanza che in base all'art.

656 del Cod. pen. il reato sussista indipendentemente dall'elemento

intenzionale e da ogni convincimento del reo circa l'idoneità della

notizia a turbare l'ordine pubblico.

L'Avvocatura conclude osservando che, se fosse esatta la tesi

enunciata nell'ordinanza, dovrebbe ritenersi illegittimo anche lo art.

265 del Cod. pen., che punisce come delitto la diffusione e

comunicazione in tempo di guerra di notizie tendenziose, le quali

possano "destare pubblico allarme o deprimere lo spirito pubblico o

altrimenti menomare la resistenza della Nazione di fronte al nemico".

Infatti, secondo l'Avvocatura, la diversità del bene tutelato (nell'un

caso l'ordine pubblico, nell'altro la personalità internazionale dello

Stato) non può bastare a differenziare sul piano costituzionale le due

fattispecie.

In una memoria del 25 gennaio 1962 l'Avvocatura aggiunge che la

libertà di manifestare il proprio pensiero senza limiti che non siano

quelli del buon costume, indubbiamente affermata dalla Costituzione

(con preclusione, quindi, della possibilità di limitare

preventivamente la libertà stessa), non importa "l'esonero da

responsabilità se il contenuto del pensiero manifestato sia, dal

legislatore ordinario, ritenuto rilevante ai fini penali", così come

accade, ad esempio, nei casi di incidenza del pensiero manifestato

sull'onore e la reputazione dei privati e - ciò che preme nel caso in

esame - sull'ordine pubblico. Ogni diritto costituzionalmente garantito

non può essere esercitato recando offesa "ad altro diritto parimenti

riconosciuto"; ed è nella "comune opinione" che "il cittadino abbia il

diritto che la collettività giuridicamente organizzata gli assicuri

possibilità di vita operosa in un ambiente in cui l'ordine pubblico

sia assicurato". "Posti nei due piatti della bilancia i due beni

meritevoli di tutela, è del tutto legittimo che il legislatore

ordinario non consenta che l'uno sia offeso dall'altro".

All'udienza di discussione l'Avvocato dello Stato ha insistito

nelle tesi e nelle conclusioni svolte. Considerato in diritto :

1.- L'art. 656 del Cod. pen. punisce come reato la pubblicazione e

diffusione di "notizie false, esagerate o tendenziose, per le quali

possa essere turbato l'ordine pubblico". Ma la questione di

legittimità costituzionale sollevata dal Pretore di Ascoli Piceno

investe soltanto quella parte dell'articolo che riguarda le notizie

tendenziose.

Per notizie tendenziose, ai sensi dell'anzidetta disposizione,

bisogna intendere quelle che, pur riferendo cose vere, le presentino

tuttavia (non importa se intenzionalmente o meno) in modo che chi le

apprende possa avere una rappresentazione alterata della realtà. Il

che può avvenire pel fatto che vengano riferiti o posti in evidenza

soltanto una parte degli accadimenti (eventualmente quelli marginali e

meno importanti), sottacendone o minimizzandone altri (eventualmente di

pari o maggiore importanza, o comunque idonei a spiegare o addirittura

a giustificare quelli riferiti); pel fatto che gli accadimenti vengano

esposti in modo da determinare confusione tra notizia e commento; e in

altri simili modi.

Suscitando in chi le apprende una rappresentazione alterata della

realtà, le notizie tendenziose deformano, dunque, la verità; e

appunto sul presupposto di ciò ne viene punita dal Codice penale la

pubblicazione e diffusione, quando questa (indipendentemente

dall'intento dell'agente) sia idonea a porre in pericolo l'ordine

pubblico.

La fattispecie legale della cui legittimità costituzionale il

Pretore di Ascoli Piceno dubita non comprende, dunque - contrariamente

a quanto una certa parte della giurisprudenza ritiene - il caso di chi

divulga interpretazioni, valutazioni, commenti, ideologicamente

qualificati, e persino tendenziosi, relativi a cose vere; ma

semplicemente il caso di chi divulga notizie, falsandole attraverso la

maniera di riferirle, e cioè notizie che, in un modo o nell'altro, non

rappresentano il vero.

In sostanza l'espressione "notizie false, esagerate o tendenziose"

impiegata nell'art. 656 del Cod. pen. è una forma di endiadi, con la

quale il legislatore si è proposto di abbracciare ogni specie di

notizie che, in qualche modo, rappresentino la realtà in modo

alterato. Il problema relativo alla legittimità costituzionale della

disposizione dell'art. 656 riguardante le notizie tendenziose non si

pone, dunque, in termini diversi da quello riguardante le notizie false

od esagerate.

2. - Proseguendo nella disamina, è da rifiutare l'affermazione

dell'Avvocatura dello Stato, secondo la quale il riconoscimento da

parte dell'art. 21 della Costituzione della libertà di manifestazione

del pensiero, se importa, di massima, l'esclusione di interventi

preventivi dei pubblici poteri nei confronti di chi intenda esprimere

il proprio pensiero, non importa tuttavia in alcun caso un "esonero da

responsabilità" per il pensiero ormai manifestato. Nei limiti in cui

opera - segnati dalla necessità di non incidere nel campo degli altri

diritti e interessi costituzionalmente garantiti -, il precetto

dell'art. 21 non può non comportare, infatti, l'impossibilità

giuridica che il soggetto del pensiero manifestato commetta alcun

illecito penale.

3. - Potrebbe, invece, porsi - in tutti i casi, o quanto meno in

quelli in cui l'agente sia consapevole della non rispondenza a verità

- il problema se la pubblicazione e diffusione di notizie non vere o

alterate possa esser configurata come manifestazione del "proprio"

pensiero, in quanto tale protetta dall'art. 21 della Costituzione. Ma

la questione di legittimità costituzionale sollevata con l'ordinanza

che ha promosso il presente giudizio può esser dichiarata infondata

anche senza affrontare tale problema.

4. - È art. 656 del Cod. pen. punisce, infatti, la pubblicazione e

diffusione di notizie false, esagerate o tendenziose, solo in quanto

idonee a turbare l'ordine pubblico. E quest'ultimo - inteso nel senso

di ordine legale su cui poggia la convivenza sociale (cfr. la sentenza

di questa Corte n. 2 del 1956) - è un bene collettivo, che non è

dammeno della libertà di manifestazione del pensiero.

L'esigenza dell'ordine pubblico, per quanto altrimenti ispirata

rispetto agli ordinamenti autoritari, non è affatto estranea agli

ordinamenti democratici e legalitari, né è incompatibile con essi. In

particolare, al regime democratico e legalitario, consacrato nella

Costituzione vigente, e basato sull'appartenenza della sovranità al

popolo (art. 1), sull'eguaglianza dei cittadini (art. 3) e sull'impero

della legge (artt. 54, 76-79, 97-98, 101, ecc.), è connaturale un

sistema giuridico, in cui gli obbiettivi consentiti ai consociati e

alle formazioni sociali non possono esser realizzati se non con gli

strumenti e attraverso i procedimenti previsti dalle leggi, e non è

dato per contro pretendere di introdurvi modificazioni o deroghe

attraverso forme di coazione o addirittura di violenza. Tale sistema

rappresenta l'ordine istituzionale del regime vigente; e appunto in

esso va identificato l'ordine pubblico del regime stesso.

Non potendo dubitarsi che, così inteso, l'ordine pubblico è un

bene inerente al vigente sistema costituzionale, non può del pari

dubitarsi che il mantenimento di esso - nel senso di preservazione

delle strutture giuridiche della convivenza sociale, instaurate

mediante le leggi, da ogni attentato a modificarle o a renderle

inoperanti mediante l'uso o la minaccia illegale della forza - sia

finalità immanente del sistema costituzionale.

Se per turbamento dell'ordine pubblico bisogna intendere

l'insorgere di un concreto ed effettivo stato di minaccia per l'ordine

legale mediante mezzi illegali idonei a scuoterlo - ed è da escludere

che possa intendersi altro -, è perciò chiaro che non possono esser

considerate in contrasto con la Costituzione le disposizioni

legislative che effettivamente, e in modo proporzionato, siano volte a

prevenire e reprimere siffatti turbamenti. Né può costituire

impedimento all'emanazione di disposizioni del genere l'esistenza di

diritti costituzionalmente garantiti. Infatti, la tutela

costituzionale dei diritti ha sempre un limite insuperabile nella

esigenza che attraverso l'esercizio di essi non vengano sacrificati

beni, ugualmente garantiti dalla Costituzione. Il che tanto più vale,

quando si tratti di beni che - come l'ordine pubblico - sono patrimonio

dell'intera collettività.

Occorre perciò concludere che anche la libertà di manifestazione

del pensiero (come del resto questa Corte già ha avuto occasione di

affermare nelle sentenze n. 1 del 1956, e nn. 33, 120 e 121 del 1957)

incontra un limite nell'esigenza di prevenire o far cessare turbamenti

dell'ordine pubblico.

E da escludere, quindi, che, in alcuna delle sue parti, contrasti

con l'art. 21 della Costituzione il precetto dell'art. 656 del Cod.

pen., il quale prevede come reato la pubblicazione e la diffusione di

notizie, che, comunque alterando la verità, si rivelino idonee a

turbare l'ordine pubblico. La mancanza di contrasto è, poi, tanto più

chiara, in quanto la valutazione circa l'idoneità alla turbativa

dell'ordine pubblico è rimessa al giudice, il quale - come è proprio

di ogni valutazione giudiziaria - la esegue secondo criteri obbiettivi

e rigorosi, tenendo presente l'effettiva realtà del momento.

5. - Il richiamo che l'ordinanza di rimessione fa agli artt. 18 e

49 della Costituzione - i quali garantiscono rispettivamente la

libertà di associazione in generale e quella di associazione in

partiti politici in particolare - ha evidentemente carattere

rafforzativo rispetto alla tesi, già confutata, secondo la quale

l'art. 656 del Cod. pen. contrasterebbe con la libertà di

manifestazione del pensiero. Dal fatto che l'ordinamento costituzionale

italiano è un ordinamento democratico, basato, tra l'altro, sulla

libera possibilità di associazione e sulla libera organizzazione di

partiti politici al fine di concorrere a determinare la politica

nazionale, l'ordinanza vorrebbe trarre ulteriori argomenti in favore

della tesi della illegittimità costituzionale della norma penale che

punisce come reato la pubblicazione e diffusione delle notizie

tendenziose. A meno di intendere in maniera del tutto deformata il

concetto della lotta politica in uno Stato democratico pluripartitico,

non si vede però come la libertà di associazione in generale e quella

di associazione in partiti politici in particolare possano valere a far

considerare coperta da garanzia costituzionale quella possibilità di

divulgazione di notizie alterate, idonee a turbare l'ordine pubblico,

che l'art. 21, come si è visto, non protegge affatto.