Sentenza n. 185/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Liguria, riapprovata il 21 ottobre 1997, recante "Modifica della

declaratoria delle funzioni della VI, VII, VIII qualifica del

personale regionale e disposizioni in materia di indennità per

compiti particolari", promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei Ministri, notificato il 6 novembre 1997, depositato in

Cancelleria il 15 successivo ed iscritto al n. 72 del registro

ricorsi 1997.

Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;

Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 1999 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Uditi l'Avvocato dello Stato Michele Di Pace per il Presidente del

Consiglio dei Ministri e l'avvocato Piergiorgio Alberti per la

Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 6 novembre 1997 e depositato il

successivo 15 novembre, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha

impugnato la legge approvata dal Consiglio regionale della Regione

Liguria il 4 febbraio 1997 e riapprovata - a seguito di rinvio

governativo - il 21 ottobre successivo, recante "Modifica della

declaratoria delle funzioni della VI, VII e VIII qualifica del

personale regionale e disposizioni in materia di indennità per

compiti particolari". Secondo il Governo, la legge viola l'art. 117

della Costituzione, in quanto non si uniforma ai principi

fondamentali della legislazione statale posti dagli artt. 45 e 49 del

decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione

dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della

disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della

legge 23 ottobre 1992, n. 421), dall'art. 2 della legge 23 ottobre

1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la

revisione delle discipline in materia di sanità, pubblico impiego,

di previdenza e di finanza territoriale), dall'art. 57, comma 3, del

codice di procedura penale.

Il ricorrente ritiene che l'art. 1 della legge, integrando la

declaratoria delle funzioni del personale regionale riportata alla

tabella "A" della legge della Liguria 27 agosto 1984, n. 44

(Disposizioni sullo stato giuridico ed economico dei dipendenti

regionali e norme sull'ordinamento degli uffici), attribuisca

genericamente ai dipendenti delle qualifiche funzionali sesta,

settima ed ottava "compiti di vigilanza sulle attività espletate

dalla Regione in base a leggi e regolamenti statali e regionali", e

preveda lo svolgimento di compiti di polizia giudiziaria o

amministrativa o comunque comportanti accertamento di violazioni a

norme di carattere penale, amministrativo o tributario. Secondo il

Governo, il conferimento di tali compiti di vigilanza, in mancanza di

ogni ulteriore specificazione, sarebbe, illegittimo, poiché le

funzioni di controllo e vigilanza possono essere attribuite soltanto

per specifiche attività espressamente indicate. Difatti, osserva la

difesa dello Stato, la legge regionale n. 44 del 1984, nell'assegnare

al personale della quinta qualifica funzionale funzioni di vigilanza

nell'ambito delle materie di competenza regionale, e nell'attribuire

a tale personale l'indennità prevista dal contratto collettivo,

specificava altresì, all'art. 15 lett. e), che la vigilanza era

quella esplicata in materia ittica, venatoria e silvopastorale.

Secondo il ricorrente, inoltre, la attribuzione dei compiti di

polizia giudiziaria a tutto il personale investito delle funzioni di

vigilanza violerebbe il principio fondamentale dell'art. 57 del

codice di procedura penale, che riserva alle leggi ed ai regolamenti

statali la capacità di conferire la qualità di ufficiale o di

agente di polizia giudiziaria al di fuori dei casi direttamente

previsti dello stesso codice.

2. - L'art. 2 della delibera legislativa in esame, ad avviso della

difesa erariale, estende a tutti i funzionari regionali della sesta,

settima ed ottava qualifica funzionale l'indennità speciale che il

contratto collettivo nazionale prevede esclusivamente per il

personale dell'area di vigilanza inquadrato nella quinta qualifica.

La disposizione, secondo il Governo, si pone in contrasto con l'art.

2 della legge n. 421 del 1992, e con gli artt. 45 e 49 del decreto

legislativo n. 29 del 1993, i quali recherebbero principi

fondamentali della legislazione statale e riserverebbero alla

contrattazione collettiva la disciplina del trattamento economico dei

pubblici dipendenti. Il vizio non sarebbe neanche escluso dalla

circostanza che la norma si limita a prevedere una sorta di

estensione di un trattamento accessorio già previsto dai contratti

collettivi, dato che, osserva al riguardo il ricorrente, anche le

indennità speciali, facendo parte del trattamento economico

complessivo, possono essere stabilite soltanto dai contratti

collettivi medesimi.

Il Governo deduce infine che l'art. 3 della delibera legislativa,

prevedendo l'istituzione di un particolare compenso per il personale

che esplica il servizio di gonfalone, invade la materia della

contrattazione collettiva, mentre l'art. 4 modifica un bilancio non

ancora approvato dal Consiglio regionale.

3. - Si è costituita la Regione Liguria, chiedendo il rigetto del

ricorso.

La Regione eccepisce anzitutto che i compiti di vigilanza

attribuiti dalla legge sono precisati in modo sufficiente, in quanto

sono individuati con riferimento alle "attività di vigilanza

espletate dalla Regione in base a leggi e regolamenti statali e

regionali". Secondo la Regione, nessuna norma costituzionale e nessun

principio fondamentale stabiliscono che detti compiti siano enunciati

in un apposito elenco, e non possano invece essere definiti "alla

stregua del rinvio operato ad altre norme giuridiche". Del resto,

prosegue la resistente, l'obiettivo di una espressa delimitazione dei

compiti di vigilanza non sarebbe raggiungibile, "se si pensa alle

continue variazioni delle materie assegnate, per delega, alle

Regioni, materie che comportano, talora, l'esercizio delle funzioni

di vigilanza".

Neanche l'espressa attribuzione, in uno con la funzione di

vigilanza, dei compiti di polizia giudiziaria sarebbe, secondo la

Regione, illegittima, in quanto le leggi richiamate dal terzo comma

dell'art. 57 del codice di procedura penale, ai fini della

attribuzione delle funzioni di polizia giudiziaria, sarebbero sia le

leggi statali, sia le leggi regionali.

Dovrebbe inoltre escludersi, ad avviso della resistente, qualsiasi

invasione della sfera riservata alla contrattazione collettiva,

poiché l'art. 2 della legge n. 421 del 1992 sottrae alla medesima

"l'ordinamento degli organi e uffici, nonché i modi di conferimento

della titolarità dei medesimi" e la delibera regionale impugnata dal

Governo disciplina appunto una "materia organizzativa".

4. - Relativamente alla indennità accessoria attribuita al

personale dell'area di vigilanza, la difesa della resistente contesta

l'eccepita invasione della materia della contrattazione collettiva,

in quanto la norma censurata stabilirebbe che l'attività di

vigilanza dei dipendenti regionali in materie di competenza della

Regione è remunerata in conformità alle previsioni del contratto

collettivo nazionale. Inoltre, neppure invaderebbe la materia

contrattuale l'art. 3 della delibera impugnata, che istituisce una

retribuzione giornaliera per il servizio di gonfalone, poiché si

tratta di cosa "talmente minuta da non poter rientrare nel concetto

di trattamento economico fondamentale ed accessorio", che costituisce

oggetto della contrattazione collettiva.

La censura riferita all'art. 4, osserva la Regione, deve ritenersi

superata dalla seconda approvazione della legge, avvenuta in data 21

ottobre 1997, quando cioè il bilancio preventivo della Regione per

l'anno 1997 era già stato approvato dal Consiglio regionale con la

legge 21 aprile 1997, n. 12.

5. - In una memoria depositata in prossimità della pubblica

udienza, la Regione ribadisce che, in base al contratto collettivo

nazionale, l'area di vigilanza comprende il personale inquadrato non

solo nella quinta, ma anche nella sesta, settima ed ottava qualifica

funzionale, e che l'estensione dell'area di vigilanza alle qualifiche

funzionali superiori alla quinta si rendeva comunque necessaria in

riferimento alle nuove funzioni conferite alle regioni dalla

legislazione più recente. La difesa regionale osserva infine che,

secondo la giurisprudenza costituzionale, dalla contrattazione

collettiva nazionale scaturirebbe soltanto un vincolo direttivo di

massima, che ciascuna Regione potrebbe adeguare alle proprie

specifiche esigenze. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, promossa con il

ricorso indicato in epigrafe, ha ad oggetto la delibera legislativa

approvata dal Consiglio della Regione Liguria il 4 febbraio 1997 e

riapprovata, a seguito di rinvio governativo, dallo stesso Consiglio

in data 21 ottobre 1997.

Secondo il ricorrente, la predetta legge, prevedendo genericamente,

ad integrazione e modifica della precedente legge regionale n. 44 del

1984, per il personale della VI, VII e VIII qualifica "compiti di

vigilanza sulle attività espletate dalla Regione", nonché compiti

di polizia giudiziaria o amministrativa e attribuendo le

corrispondenti indennità spettanti a tal fine, per contrattazione

collettiva, esclusivamente al personale della V qualifica, violerebbe

l'art. 117 della Costituzione per inosservanza dei principi

fondamentali rispettivamente posti dagli artt. 45 e 49 del d.lgs. 3

febbraio 1993 n. 29, dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421

e dall'art. 57, comma 3, del codice di procedura penale.

Il Governo deduce anche la illegittimità degli artt. 3 e 4 della

stessa delibera legislativa, in quanto si prevede, peraltro in

modifica di un bilancio non ancora approvato dal Consiglio regionale,

una speciale indennità per il servizio di gonfalone che invece

sarebbe riservata alla contrattazione collettiva.

2. - La questione è fondata.

Va premesso che la Regione Liguria, conformandosi alle disposizioni

della legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983, n. 93, aveva

disciplinato con legge 27 agosto 1984, n. 44 lo stato giuridico ed

economico del personale dipendente. In particolare le "Declaratorie

di funzioni", contenute nella Tabella A, allegata alla legge,

stabilivano che il personale della V qualifica funzionale "ha

funzioni di vigilanza nell'ambito delle materie di competenza

regionale, anche con riferimento alla prevenzione e repressione delle

violazioni di norme di legge e regolamentari". Per l'espletamento di

queste funzioni l'art. 15, comma 1, lett. e) della stessa legge

disponeva - in conformità all'art. 26 lett. f) dell'accordo del 29

aprile 1983 recepito dal d.P.R. n. 347 del 1983 che al "personale di

vigilanza (ittica, venatoria, silvo-pastorale) inquadrato nella V

qualifica" fosse corrisposta un'indennità annua fissa.

Il prospettato schema funzionale-retributivo, coerente con il

quadro normativo e contrattuale di quel periodo, risulta modificato

dalla legge regionale impugnata, che, all'art. 1, prevede per il

personale delle qualifiche VI, VII ed VIII lo svolgimento, con

riferimento alle "attività di vigilanza espletate dalla Regione in

base a leggi e regolamenti statali e regionali", di "compiti di

polizia giudiziaria o amministrativa o comunque con accertamento di

violazioni a norme di carattere penale, amministrativo o tributario",

e, all'art. 2, dispone che per i suddetti dipendenti "si applica

quanto previsto per il personale dell'area di vigilanza dai Contratti

Nazionali Collettivi di Lavoro per il personale non dirigente del

comparto "Regioni-Autonomie locali". Attraverso meccanismi di

estensione di funzioni, che si risolvono nella previsione di

svolgimento di non meglio definiti "compiti di polizia giudiziaria o

amministrativa", si attribuiscono a tutto il personale regionale -

indipendentemente dall'area di attività di rispettiva appartenenza -

inquadrato nelle qualifiche VI, VII ed VIII le indennità accessorie

spettanti invece, per contrattazione collettiva, al solo personale

dell'"area di vigilanza" (cfr. art. 37 del C.C.N.L 6 luglio 1995,

come integrato dall'art. 4 del C.C.N.L. 16 luglio 1996).

Questo nuovo assetto funzionale-retributivo, previsto dalla legge

regionale impugnata, viola però l'art. 117 della Costituzione per

contrasto con una serie di principi fondamentali della legislazione

statale, che vincolano la potestà legislativa regionale in materia.

Ed infatti, a prescindere dalla considerazione che, ai sensi del

combinato disposto degli artt. 55 e 57 del codice di procedura

penale, l'attribuzione delle funzioni di polizia giudiziaria è

riservata a "leggi e regolamenti" che debbono essere, in quanto

attinenti alla sicurezza pubblica, esclusivamente di fonte statale

(cfr. sentenze n. 115 del 1995 e n. 218 del 1988), risultano in

particolare violati i principi che regolano la disciplina

dell'impiego pubblico. Dall'art. 2, comma 1, lett. a) della legge

delega n. 421 del 23 ottobre 1992 e dagli artt. 2, commi 2 e 3, 45 e

49 del d.lgs 3 febbraio 1993, n. 29, si ricava infatti il principio

fondamentale che sono regolate mediante la contrattazione collettiva

tutte le materie relative al rapporto di lavoro e che, in

particolare, il trattamento economico fondamentale ed accessorio è

definito dai contratti collettivi.

Se a questo quadro normativo si aggiunge che l'art. 2, comma 3, del

d.lgs. n. 29 del 1993, come modificato dall'art. 2 del d.lgs. 31

marzo 1998 n. 80, dispone che l'attribuzione di trattamenti economici

al personale contrattualizzato può avvenire esclusivamente in sede

di contrattazione collettiva e che, inoltre, dall'entrata in vigore

del rinnovo contrattuale cessano di avere efficacia le disposizioni

di leggi e regolamenti che recano incrementi retributivi al personale

contrattualizzato, appare chiara l'illegittimità costituzionale

degli artt. 1 e 2 della legge regionale impugnata per avere disposto

un assetto funzionale-retributivo, che prevede per alcuni dipendenti

regionali trattamenti migliorativi, in difetto di apposita clausola

contrattuale (sentenze n. 352 del 1996 e n. 292 del 1995).

La stessa ratio decidendi è applicabile anche all'art. 3 della

legge regionale in questione, per quanto concerne la norma sul

compenso giornaliero per il servizio di gonfalone.