Sentenza n. 183/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 2

della legge 14 ottobre 1957, n. 1203, che ha reso esecutivo in Italia

il Trattato istitutivo della Comunità economica europea, promossi con

le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 21 aprile 1972 dal tribunale di Torino nel

procedimento civile vertente tra Frontini Franco Renato ed altri ed il

Ministero delle finanze ed altri, iscritta al n. 358 del registro

ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 317 del 6 dicembre 1972;

2) ordinanze emesse il 15 maggio 1973 dal tribunale di Genova in

tre procedimenti civili rispettivamente promossi dalla ditta Fratelli

Pozzani, Rusconi e C., da Liguori Costantino e dalla ditta Divella

Vincenzo contro l'Amministrazione delle finanze dello Stato, iscritte

ai nn. 344, 345 e 346 del registro ordinanze 1973 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 236 del 12 settembre 1973.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di Costituzione della ditta Pozzani, Rusconi e C., di

Liguori Costantino, della ditta Divella e dell'Amministrazione delle

finanze dello Stato;

udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1973 il Giudice

relatore Guido Astuti;

uditi gli avvocati Massimo Severo Giannini, Nicola Catalano e

Leopoldo Elia, per le ditte Pozzani, Liguori e Divella, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Giorgio Zagari, per il Presidente del

Consiglio dei ministri e per l'Amministrazione delle finanze dello

Stato.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento civile promosso da Frontini

Franco e dalla s.r.l. Commercio Prodotti Alimentari contro il Ministero

delle finanze nonché contro Duplicato Vincenzo, Tommasoni Guido e

Manganello Angelo, avente ad oggetto la misura, fissata in alcuni

regolamenti della Comunità economica europea, dei prelievi agricoli

relativi a determinate operazioni di importazione, il tribunale di

Torino ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art.

2 della legge 14 ottobre 1957, n. 1203, che ha reso esecutivo in Italia

l'articolo 189 del Trattato istitutivo della Comunità economica

europea concluso a Roma il 25 marzo 1957, in riferimento agli artt. 70,

71, 72, 73, 74, 75 e 23 della Costituzione.

Si premette nell'ordinanza di rimessione che i regolamenti C.E.E.

pur avendo efficacia normativa diretta interna in Italia, in forza

della norma che ha reso esecutivo il Trattato di Roma, non possono

essere sottoposti al controllo di legittimità della Corte

costituzionale, previsto dall'art. 134 Cost. solo per le leggi e gli

atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni. Tuttavia, è

legge dello Stato Italiano, come tale suscettibile di giudizio di

legittimità costituzionale, l'art. 2 della legge 14 ottobre 1957, n.

1203, che nel dare esecuzione al Trattato di Roma ne ha reso operante

anche l'art. 189, in forza del quale il regolamento comunitario "ha

portata generale" ed "è obbligatorio in tutti i suoi elementi e

direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri".

Osserva, quindi, il tribunale di Torino che la disciplina dei

prelievi, introdotta dai regolamenti comunitari, dando luogo a

"prestazioni patrimoniali imposte", potrebbe ritenersi in contrasto col

principio della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali

e personali, di cui all'art. 23 della Costituzione, attesa la

sostanziale estraneità della legge italiana al concreto esercizio

della potestà di imposizione da parte dell'organo legislativo della

Comunità economica europea. Né, d'altra parte, sarebbe utile in

argomento distinguere tra diritti e doveri del cittadino come soggetto

dell'ordinamento comunitario, dato che i prelievi vengono riscossi

dall'Amministrazione finanziaria italiana a proprio vantaggio, con la

stessa identica procedura dei dazi doganali, e sono pacificamentc

sottoposti al controllo giurisdizionale del giudice italiano.

Osserva inoltre il tribunale che la stessa previsione di

un'attività normativa comunitaria, di contenuto così ampio, quale

quella contemplata dall'art. 189 del Trattato di Roma, introdurrebbe

una amplissima deroga alla disciplina dettata dagli artt. 70 e segg.

della Costituzione in tema di formazione delle leggi, riconoscendo alla

Comunità il potere di legiferare praticamente su qualsiasi materia

essa ritenga utile per l'assolvimento dei suoi compiti, senza che nei

confronti dei regolamenti sussistano le guarentigie che la Costituzione

italiana dà nei confronti delle leggi ordinarie dello Stato: il

rispetto delle forme di promulgazione e di pubblicazione, la

possibilità di promuovere il referendum abrogativo la possibilità di

sollecitare il controllo della Corte costituzionale. Appare pertanto

non infondato il dubbio se siffatta limitazione della sovranità

nazionale, che introduce uno strumento di produzione normativa

sopranazionale. idoneo ad incidere direttamente in ogni campo e senza

precisi limiti sui diritti dei cittadini, intaccando eventualmente

anche i diritti fondamentali dei cittadini e i principi fondamentali di

struttura dello Stato, possa ritenersi consentita dall'art. 11 della

Costituzione.

Il tribunale di Genova, in tre procedimenti civili rispettivamente

promossi dalla ditta Fratelli Pozzani, Rusconi e C., da Liguori

Costantino e dalla ditta Divella Vincenzo contro l'Amministrazione

delle finanze dello Stato, ha sollevato d'ufficio, con tre ordinanze di

identico contenuto, la questione di legittimità costituzionale della

legge 14 ottobre 1957, n. 1203, nella parte in cui ha reso esecutivo in

Italia l'art. 189 del Trattato di Roma, in riferimento agli artt. 70,

76 e 77 della Costituzione.

Nelle ordinanze, premesso che i regolamenti comunitari hanno

portata generale e sono obbligatori in tutti i loro elementi e

direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri, si osserva che

l'introduzione nel nostro ordinamento di una nuova fonte di normazione

primaria, estranea al meccanismo di produzione legislativa previsto

dagli artt. 70, 76, 77 della Costituzione, attuata con legge ordinaria

anziché con legge costituzionale, potrebbe implicare una non

consentita sottrazione di competenza legislativa ai normali organi

costituzionali dello Stato.

Né il dubbio di legittimità costituzionale sarebbe escluso dalla

disposizione dell'art. 11 Cost., sia perché detta norma, a parte il

suo valore programmatico, non escluderebbe la necessità di una legge

costituzionale per le limitazioni alla sovranità nazionale, sia

perché sembrerebbe rivolta a finalità diverse da quelle, tipicamente

economiche, perseguite con l'istituzione della Comunità economica

europea.

2. - Nei giudizi promossi dalle tre ordinanze del tribunale di

Genova si sono costituite le parti private, tutte deducendo la

infondatezza della questione di legittimità costituzionale.

Nei rispettivi atti di Costituzione e nelle successive memorie dopo

aver aderito alla impostazione del tribunale di Genova sulla diretta e

immediata applicabilità ed efficacia dei regolamenti comunitari,

emanati dagli organi della C.E.E. in base al potere normativo autonomo

loro conferito dall'art. 189 del Trattato istitutivo della Comunità,

giusta la costante interpretazione datane dalla Corte di giustizia

della Comunità, ed avere illustrato le ragioni che hanno portato

all'attribuzione di un potere normativo agli organi comunitari, si

afferma che l'art. 11 Cost., nella sua indubbia portata permissiva,

prevedendo espressamente "limitazioni di sovranità", consentirebbe il

trasferimento di poteri anche normativi, nei limiti delle competenze

oggetto dell'integrazione realizzata, con la conseguente sottrazione

degli stessi poteri agli organi normativi nazionali. Dette limitazioni

di sovranità potrebbero essere disposte con legge ordinaria, appunto

in virtù della portata permissiva dello stesso art. 11, che sarebbe

privo di contenuto giuridico se postulasse l'adozione di leggi

costituzionali, dato che con legge costituzionale può essere disposta

qualsiasi revisione, anche non prevista, della Costituzione, ad

eccezione solo della forma repubblicana dello Stato.

Nelle memorie è infine sottolineato il contrasto tra la

interpretazione restrittiva dell'art. 189 del Trattato C.E.E.,

sostenuta dall'Avvocatura dello Stato, anche in riferimento

all'articolo 81 della Costituzione, e la giurisprudenza della Corte di

giustizia della Comunità, rilevandosi come il contenuto

intersoggettivo dei regolamenti comunitari sia immediatamente

applicabile anche in presenza di un parallelo contenuto organizzativo

la cui realizzazione renda necessaria l'emanazione di norme interne di

esecuzione.

3. - In tutti e quattro i giudizi di legittimità costituzionale è

intervenuto, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, il

Presidente del Consiglio dei ministri, sostenendo, nell'atto di

intervento e nelle successive memorie, l'infondatezza delle prospettate

questioni di legittimità costituzionale.

In particolare, dopo aver ricordato le conseguenze sul piano

interno e su quello internazionale di un eventuale accoglimento delle

dedotte questioni, l'Avvocatura dello Stato afferma che non contrasta

con i principi della Carta costituzionale la istituzione, o il

riconoscimento, con legge ordinaria di una nuova fonte di produzione

giuridica, potendo il fenomeno rientrare tra le limitazioni della

sovranità nazionale previste e consentite, a determinate condizioni,

dall'art. 11 della Costituzione, significativamente collocato nella

sezione della Carta costituzionale nella quale sono enunciati i

principi fondamentali, a conferma della importanza capitale della

disposizione, posta su un piano diverso rispetto alle disposizioni che

concretamente disciplinano i poteri degli organi dello Stato.

La reale portata di tale disposizione, dovrebbe inoltre essere

individuata in relazione all'art. 138 Costituzione. Considerato che il

potere di revisione costituzionale è un potere di carattere generale

riconosciuto al Parlamento dall'art. 138 Cost., l'art. 11, nel

consentire limitazioni alla sovranità nazionale (che necessariamente

comportano una modificazione dell'assetto costituzionale del Paese) per

l'attuazione del principio di cooperazione tra i popoli, non potrebbe

esaurire la sua portata nell'autorizzare tali modificazioni, già

permesse dall'art. 138, ma comporta necessariamente anche la esenzione

dell'obbligo di seguire il procedimento di revisione costituzionale.

Una volta ammessa la legittimità, alla stregua dell'art. 11 Cost.,

della normativa impugnata, ne conseguirebbe anche la mancanza di

contrasto con la Costituzione e con i suoi principi fondamentali, per

il fatto che il sistema di garanzie giuridiche possa risultare

formalmente diverso da quello previsto nel nostro ordinamento per la

funzione legislativa degli organi nazionali. A questo riguardo, sarebbe

rilevante la conformità del sistema comunitario ad alcune esigenze

fondamentali, corrispondenti ai principi supremi dell'ordinamento

costituzionale italiano, quali la democraticità dello Stato e il

rispetto dei principi dello Stato di diritto.

Relativamente al denunziato contrasto tra la normativa impugnata e

l'art. 23 della Costituzione, osserva l'Avvocatura generale dello Stato

che esso resta assorbito dal profilo di illegittimità considerato in

precedenza, nel senso che, ove si ritenga che l'art. 11 della

Costituzione consenta alle limitazioni della sovranità determinate

dalla ratifica del Trattato di Roma, alla stregua della stessa

disposizione si deve ritenere legittimo il consenso dell'Italia a porre

deroghe anche al principio della riserva di legge.

Nei tre giudizi instaurati a seguito delle ordinanze del tribunale

di Genova l'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito la non

rilevanza della questione di legittimità costituzionale, sotto un

duplice profilo: anzitutto per la non diretta applicabilità

nell'ordinamento italiano dei regolamenti C.E.E., della cui portata si

discuteva nella causa di merito (Reg. 4 aprile 1962, n. 19; Reg. 13

giugno 1967, n. 120), trattandosi di norme non complete, inidonee come

tali ad una immediata applicazione negli ordinamenti interni degli

Stati membri, e ciò sul presupposto che i regolamenti comunitari i

quali comportino l'istituzione di uffici pubblici, l'attribuzione di

nuove competenze ad organi interni, o l'assunzione di oneri a carico

del bilancio dello Stato, senza indicare la fonte finanziaria interna,

richiedano per la concretezza della fattispecie precettiva l'emanazione

di norme interne di esecuzione; in secondo luogo per essere intervenute

nella materia le leggi dello Stato (d.l. 30 luglio 1962, n. 955 e d.l.

20 febbraio 1968, n. 59, rispettivamente convertiti nelle leggi n. 1453

del 1962 e n. 244 del 1968), che dovrebbero ritenersi prevalenti sui

regolamenti comunitari, per il principio della successione delle norme

nel tempo. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza di rimessione del tribunale di Torino viene

sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della

legge 14 ottobre 1957, n. 1203, che ha reso esecutivo in Italia l'art.

189 del Trattato istitutivo della Comunità economica europea,

stipulato a Roma il 25 marzo 1957, in riferimento agli artt. 70, 71,

72, 73, 74, 75 e 23 della Costituzione; con le tre ordinanze, di

identico contenuto, del tribunale di Genova, viene sollevata la stessa

questione, in riferimento agli artt. 70, 76 e 77 della Costituzione.

Le ordinanze contengono esauriente motivazione circa la rilevanza

della questione di costituzionalità ai fini della decisione delle

cause di merito.

I giudizi possono essere riuniti e definiti con unica sentenza.

2. - L'ammissibilità della denuncia di illegittimità

costituzionale della legge ordinaria di ratifica ed esecuzione di un

trattato internazionale, con riguardo a specifiche disposizioni del

trattato stesso, è già stata riconosciuta da questa Corte con la

sentenza n. 98 del 1965.

3. - Il Trattato istitutivo della C.E.E. dispone all'art. 189,

primo comma, che "per l'assolvimento dei loro compiti e alle condizioni

contemplate dal Trattato, il Consiglio e la Commissione della Comunità

stabiliscono regolamenti e direttive, prendono decisioni e formulano

raccomandazioni e pareri". Viene conseguentemente disciplinata

l'efficacia di questi diversi atti, e il secondo comma dell'art. 189

stabilisce testualmente: "Il regolamento ha portata generale. Esso è

obbligatorio in tutti i suoi elementi, e direttamente applicabile in

ciascuno degli Stati membri".

Di questa disposizione del Trattato, mediante denuncia della legge

di esecuzione che ad essa ha adattato il nostro ordinamento interno,

viene posta in dubbio la legittimità costituzionale sotto diversi

profili. Si osserva nelle ordinanze di rinvio che a norma dell'art. 189

è stata riconosciuta la efficacia obbligatoria ed immediata

applicabilità nei confronti dello Stato e dei cittadini italiani di

atti aventi forza e valore di legge ordinaria, emanati da organi

diversi da quelli a cui la Costituzione attribuisce l'esercizio della

funzione legislativa; che con ciò è stata introdotta nel nostro

ordinamento una nuova fonte di normazione primaria, con la conseguente

sottrazione di competenza legislativa ai normali organi costituzionali

dello Stato, in materie di contenuto ampio e genericamente individuato;

che nei confronti dei regolamenti comunitari mancano le guarentigie

stabilite dalla Costituzione per le leggi ordinarie dello Stato (forme

di promulgazione e pubblicazione; possibilità di promuovere il

referendum abrogativo; ammissibilità del controllo di questa Corte, a

tutela dei diritti fondamentali dei cittadini); che, infine, mediante

questi regolamenti possono essere imposte ai cittadini italiani

prestazioni patrimoniali, in contrasto con la riserva di legge

stabilita dall'art. 23 della Costituzione. L'art. 189 del Trattato di

Roma comporterebbe non tanto limitazioni di sovranità quanto "una

inammissibile rinuncia alla sovranità, ovvero una modifica della

stessa struttura costituzionale fondamentale del nostro Stato"; e

l'art. 11 della Costituzione non eliminerebbe il prospettato dubbio di

incostituzionalità, "sia perché, a parte la sua natura programmatica,

non esclude che le limitazioni alla sovranità nazionale debbano essere

disposte con legge costituzionale, sia perché sembra implicare

finalità diverse da quelle, tipicamente economiche, perseguite con

l'istituzione della C.E.E.".

4. - La questione non è fondata. La legge 14 ottobre 1957, n.

1203, con cui il Parlamento italiano ha dato piena ed intera esecuzione

al Trattato istitutivo della C.E.E., trova sicuro fondamento di

legittimità nella disposizione dell'art. 11 della Costituzione, in

base alla quale "l'Italia consente, in condizioni di parità con gli

altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un

ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni", e

quindi "promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a

tale scopo". Questa disposizione, che non a caso venne collocata tra i

"principi fondamentali" della Costituzione, segna un chiaro e preciso

indirizzo politico: il costituente si riferiva, nel porla, all'adesione

dell'Italia alla Organizzazione delle Nazioni Unite, ma si ispirava a

principi programmatici di valore generale, di cui la Comunità

economica e le altre Organizzazioni regionali europee costituiscono

concreta attuazione. È sufficiente considerare le solenni enunciative

contenute nel preambolo del Trattato, e le norme concernenti i principi

(artt. 1 e seguenti), i fondamenti (artt. 9 e seguenti), e la politica

della Comunità (artt. 85 e seguenti), per constatare come la

istituzione della C.E.E. sia stata determinata dalla comune volontà

degli Stati membri di "porre le fondamenta di una unione sempre più

stretta tra i popoli europei", diretta "ad assicurare mediante

un'azione comune il progresso economico e sociale dei loro paesi,

eliminando le barriere che dividono l'Europa", e ciò nel preciso

intento di "rafforzare le difese della pace e della libertà, facendo

appello agli altri popoli d'Europa, animati dallo stesso ideale,

perché si associno al loro sforzo", nonché di "confermare la

solidarietà che lega l'Europa ai paesi d'oltremare, desiderando

assicurare lo sviluppo della loro prosperità conformemente ai principi

dello Statuto delle Nazioni Unite". Non è dunque possibile dubbio

sulla piena rispondenza del Trattato di Roma alle finalità indicate

dall'art. 11 della Costituzione.

5. - Il costituente, dopo aver stabilito all'art. 10 che

l'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto

internazionale generale, ha inteso con l'art. 11 definire l'apertura

dell'Italia alle più impegnative forme di collaborazione e

organizzazione internazionale: ed a tale scopo ha formalmente

autorizzato l'accettazione, in via convenzionale, a condizioni di

parità con gli altri Stati e per le finalità ivi precisate, delle

necessarie "limitazioni di sovranità". Questa formula legittima le

limitazioni dei poteri dello Stato in ordine all'esercizio delle

funzioni legislativa, esecutiva e giurisdizionale, quali si rendevano

necessarie per la istituzione di una Comunità tra gli Stati europei,

ossia di una nuova organizzazione interstatuale, di tipo

sovranazionale, a carattere permanente, con personalità giuridica e

capacità di rappresentanza internazionale. Alla Comunità economica,

aperta a tutti gli altri Stati europei (art. 237 del Trattato), e

concepita come strumento di integrazione tra gli Stati partecipanti,

per fini comuni di sviluppo economico e sociale, e quindi anche per

fini di difesa della pace e della libertà, l'Italia e gli altri Stati

promotori hanno conferito e riconosciuto determinati poteri sovrani,

costituendola come istituzione caratterizzata da ordinamento giuridico

autonomo e indipendente. In particolare, con l'art. 189 del Trattato

istitutivo, è stato attribuito al Consiglio e alla Commissione della

Comunità il potere di emanare regolamenti con portata generale, ossia,

- secondo l'interpretazione data dalla giurisprudenza comunitaria e da

quella ormai concorde dei diversi Stati membri, nonché dalla dominante

dottrina -, atti aventi contenuto normativo generale al pari delle

leggi statuali, forniti di efficacia obbligatoria in tutti i loro

elementi, e direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri,

cioè immediatamente vincolanti per gli Stati e per i loro cittadini,

senza la necessità di norme interne di adattamento o recezione.

Questo potere normativo compete agli organi della Comunità "per

l'assolvimento dei loro compiti e alle condizioni contemplate dal

Trattato"; è stato così attuato da ciascuno degli Stati membri un

parziale trasferimento agli organi comunitari dell'esercizio della

funzione legislativa, in base ad un preciso criterio di ripartizione di

competenze per le materie analiticamente indicate nelle parti seconda e

terza del Trattato, in correlazione necessaria con le finalità di

interesse generale stabilite dal Trattato stesso per la politica

economica e sociale della Comunità.

Questa attribuzione di potestà normativa agli organi della C.E.E.,

con la corrispondente limitazione di quella propria degli organi

costituzionali dei singoli Stati membri, non è stata consentita

unilateralmente né senza che l'Italia abbia acquistato poteri

nell'ambito della nuova istituzione. Stipulando il Trattato di Roma

l'Italia ha liberamente compiuto una scelta politica di importanza

storica, ed ha acquistato, con la partecipazione alla Comunità

economica europea, il diritto di nominare propri rappresentanti nelle

istituzioni della Comunità, Assemblea e Consiglio, e di concorrere

alla formazione della Commissione e della Corte di giustizia. Le

consentite limitazioni di sovranità trovano quindi il loro

corrispettivo nei poteri acquisiti in seno alla più vasta Comunità di

cui l'Italia è parte, e con la quale è stato concretamente iniziato

il processo di integrazione degli Stati d'Europa.

6. - Il dubbio che le limitazioni di sovranità conseguenti alla

stipulazione del Trattato di Roma e all'ingresso dell'Italia nella

C.E.E. potessero richiedere il ricorso al procedimento di revisione

costituzionale per l'approvazione della legge di ratifica e di

esecuzione, trova puntuale riscontro nell'analogo dubbio già

prospettato nel 1951, in occasione dell'approvazione del Trattato

istitutivo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio: dubbio

correttamente risolto dal Parlamento italiano, decidendo che la

ratifica ed esecuzione di quel Trattato potesse essere effettuata

mediante legge ordinaria. Per vero, come questa Corte ha già

dichiarato nella sentenza n. 14 del 1964 , la disposizione dell'art. 11

della Costituzione significa che, quando ne ricorrano i presupposti, è

possibile stipulare trattati i quali comportino limitazione della

sovranità, ed è consentito darvi esecuzione con legge ordinaria. La

disposizione risulterebbe svuotata del suo specifico contenuto

normativo, se si ritenesse che per ogni limitazione di sovranità

prevista dall'art. 11 dovesse farsi luogo ad una legge costituzionale.

È invece evicente che essa ha un valore non soltanto sostanziale ma

anche procedimentale, nel senso che permette quelle limitazioni di

sovranità, alle condizioni e per le finalità ivi stabilite,

esonerando il Parlamento dalla necessità di ricorrere all'esercizio

del potere di revisione costituzionale.

7. - Con riferimento al Trattato istitutivo della C.E.C.A., questa

Corte ha già avuto occasione di dichiarare l'autonomia

dell'ordinamento comunitario rispetto a quello interno (sentenza n. 98

del 1965). I regolamenti emanati dagli organi della C.E.E. ai sensi

dell'art. 189 del Trattato di Roma appartengono all'ordinamento proprio

della Comunità: il diritto di questa e il diritto interno dei singoli

Stati membri possono configurarsi come sistemi giuridici autonomi e

distinti, ancorché coordinati secondo la ripartizione di competenze

stabilita e garantita dal Trattato. Esigenze fondamentali di

eguaglianza e di certezza giuridica postulano che le norme comunitarie,

- non qualificabili come fonte di diritto internazionale, né di

diritto straniero, né di diritto interno dei singoli Stati -, debbano

avere piena efficacia obbligatoria e diretta applicazione in tutti gli

Stati membri, senza la necessità di leggi di recezione e adattamento,

come atti aventi forza e valore di legge in ogni Paese della Comunità,

sì da entrare ovunque contemporaneamente in vigore e conseguire

applicazione uguale ed uniforme nei confronti di tutti i destinatari.

Risponde altresì alla logica del sistema comunitario che i regolamenti

della C.E.E., - sempreché abbiano compietezza di contenuto

dispositivo, quale caratterizza di regola le norme intersoggettive -,

come fonte immediata di diritti ed obblighi sia per gli Stati sia per i

loro cittadini in quanto soggetti della Comunità, non debbano essere

oggetto di provvedimenti statali a carattere riproduttivo, integrativo

o esecutivo, che possano comunque differirne o condizionarne l'entrata

in vigore, e tanto meno sostituirsi ad essi, derogarvi o abrogarli,

anche parzialmente. E qualora uno di questi regolamenti comportasse per

lo Stato la necessità di emanare norme esecutive di organizzazione

dirette alla ristrutturazione o nuova Costituzione di uffici o servizi

amministrativi, ovvero di provvedere a nuove o maggiori spese, prive

della copertura finanziaria richiesta dall'art. 81 della Costituzione,

mediante le opportune variazioni di bilancio, è ovvio che

l'adempimento di questi obblighi da parte dello Stato non potrebbe

costituire condizione o motivo di sospensione dell'applicabilità della

normativa cornunitaria, la quale, quanto meno nel suo contenuto

intersoggettivo, entra immediatamente in vigore.

8. - Il regime dei rapporti tra ordinamento comunitario e

ordinamento interno, quale è stato dianzi delineato, fornisce la

sicura soluzione dei dubbi prospettati nelle ordinanze di rimessione,

circa la mancanza, nei confronti dei regolamenti della C.E.E., delle

guarentigie offerte dalla nostra Costituzione rispetto alla

legislazione dello Stato, concernenti la formazione e pubblicazione

delle leggi, l'ammissibilità del referendum abrogativo e del controllo

di legittimità costituzionale. Le disposizioni costituzionali

disciplinano unicamente l'attività normativa degli organi dello Stato

italiano, e per la loro natura non sono riferibili o applicabili

all'attività degli organi comunitari, regolata dal Trattato di Roma,

che della Comunità costituisce lo statuto fondamentale.

A questo riguardo si impongono alcune ulteriori considerazioni.

Occorre anzitutto tener presente che il Trattato istitutivo contiene

nella Parte quinta - Istituzioni della Comunità - (artt. 137-209), una

organica normativa sulla composizione, sui poteri, sull'esercizio delle

funzioni dei diversi organi, per cui l'ordinamento comunitario risulta

caratterizzato da un complesso di garanzie statutarie, e da un proprio

sistema di tutela giuridica. Per quanto concerne in specie i

regolamenti previsti dall'art. 189, oltre ai già precisati limiti di

competenza settoriale ratione materiae posti alla potestà normativa

del Consiglio e della Commissione dalle disposizioni del Trattato, deve

ricordarsi che l'operato di questi organi è soggetto al controllo

dell'Assemblea, composta di rappresentanti delegati dagli Stati membri,

e destinata, nell'auspicabile ulteriore sviluppo del processo di

integrazione, ad assumere una più diretta rappresentatività politica

e più ampi poteri; e che, d'altra parte, la loro azione si svolge con

la costante e diretta partecipazione del nostro Governo, e quindi anche

sotto il controllo, indiretto ma non perciò meno vigile ed attento,

del Parlamento italiano.

Secondo il Trattato, i regolamenti, così come le direttive e le

decisioni del Consiglio e della Commissione, debbono essere motivati, e

fare riferimento alle proposte o ai pareri obbligatoriamente richiesti

in esecuzione del Trattato (art. 190); e sono oggetto di regolare

pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Comunità, dopo la quale

soltanto entrano in vigore, alla data da essi stabilita, o in mancanza,

nel ventesimo giorno successivo (art. 191).

A prescindere dalla inammissibilità del riferimento all'articolo

75 della Costituzione, risponde alle già illustrate caratteristiche

del sistema che i regolamenti comunitari, i quali debbono conseguire

applicazione diretta, simultanea ed uniforme in tutti gli Stati membri

e per tutti i soggetti appartenenti alla Comunità, non possano essere

oggetto di referendum popolare abrogativo nei diversi Stati.

Nella medesima prospettiva si deve valutare anche la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 189 del Trattato C.E.E., in

quanto permette l'emanazione di regolamenti contenenti imposizione di

prestazioni patrimoniali. Ciò non importa deroga alla riserva di legge

sancita dall'art. 23 della Costituzione, poiché questa disposizione

non è formalmente applicabile alle norme comunitarie, emanazione di

una fonte di produzione autonoma, propria di un ordinamento distinto da

quello interno. D'altra parte, anche sotto un profilo sostanziale,

sembra ovvio osservare che quella storica garanzia non potrebbe dirsi

violata, dal momento che i regolamenti comunitari debbono

statutariamente corrispondere ai principi e criteri direttivi stabiliti

dal Trattato istitutivo della Comunità.

9. - Appaiono egualmente infondati i dubbi relativi alla carenza di

controllo giurisdizionale da parte di questa Corte, a salvaguardia dei

diritti fondamentali garantiti dalla nostra Costituzione ai cittadini.

Si deve anzitutto considerare che l'ordinamento della Comunità

economica europea contiene uno speciale sistema di tutela

giurisdizionale, caratterizzato dalla pienezza delle funzioni

attribuite alla Corte di giustizia dagli artt. 164 e seguenti del

Trattato. La Corte di giustizia della Comunità, oltre ad assicurare

"il rispetto del diritto nella interpretazione e nella applicazione del

trattato" (art. 164), esercita il controllo di legittimità sugli atti

normativi del Consiglio e della Commissione, con competenza a conoscere

dei ricorsi "per incompetenza, violazione delle forme sostanziali,

violazione del trattato o di qualsiasi norma giuridica relativa alla

sua applicazione, ovvero per sviamento di potere", proposti da uno

Stato membro o da qualsiasi persona fisica o giuridica (art. 173, primo

e secondo comma); ed ha potere di annullamento degli atti impugnati

riconosciuti illegittimi, salva la facoltà di stabilire gli effetti

dei regolamenti annullati che debbano essere considerati come

definitivi (art. 174). La Corte di giustizia è altresì competente a

pronunciarsi in via pregiudiziale, alle condizioni stabilite dall'art.

177, sull'interpretazione del Trattato, sulla validità ed

interpretazione degli atti emanati dalle istituzioni della Comunità, e

sull'interpretazione degli statuti degli organismi creati con atto del

Consiglio, quando questioni del genere siano sollevate "davanti a una

giurisdizione di uno degli Stati membri".

L'ampiezza della tutela giurisdizionale che l'ordinamento

comunitario assicura contro gli atti dei suoi organi eventualmente

lesivi di diritti o interessi dei singoli soggetti è già stata

riconosciuta da questa Corte con la sentenza n. 98 del 1965, (che ha

dichiarato non fondata la questione di legittimità sollevata in

riferimento agli artt. 102 e 113 della Costituzione, con riguardo alla

pretesa specialità della Corte di giustizia come organo di

giurisdizione e al contenuto della tutela giurisdizionale dalla

medesima garantita).

Occorre, d'altro canto, ricordare che la competenza normativa degli

organi della C.E.E. è prevista dall'art. 189 del Trattato di Roma

limitatamente a materie concernenti i rapporti economici, ossia a

materie in ordine alle quali la nostra Costituzione stabilisce bensì

la riserva di legge o il rinvio alla legge, ma le precise e puntuali

disposizioni del Trattato forniscono sicura garanzia, talché appare

difficile configurare anche in astratto l'ipotesi che un regolamento

comunitario possa incidere in materia di rapporti civili,

etico-sociali, politici, con disposizioni contrastanti con la

Costituzione italiana. È appena il caso di aggiungere che in base

all'art. 11 della Costituzione sono state consentite limitazioni di

sovranità unicamente per il conseguimento delle finalità ivi

indicate; e deve quindi escludersi che siffatte limitazioni,

concretamente puntualizzate nel Trattato di Roma - sottoscritto da

Paesi i cui ordinamenti si ispirano ai principi dello Stato di diritto

e garantiscono le libertà essenziali dei cittadini -, possano comunque

comportare per gli organi della C.E.E. un inammissibile potere di

violare i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale,

o i diritti inalienabili della persona umana. Ed è ovvio che qualora

dovesse mai darsi all'art. 189 una sì aberrante interpretazione, in

tale ipotesi sarebbe sempre assicurata la garanzia del sindacato

giurisdizionale di questa Corte sulla perdurante compatibilità del

Trattato con i predetti principi fondamentali. Deve invece escludersi

che questa Corte possa sindacare singoli regolamenti, atteso che l'art.

134 della Costituzione riguarda soltanto il controllo di

costituzionalità nei confronti delle leggi e degli atti aventi forza

di legge dello Stato e delle Regioni, e tali, per quanto si è detto,

non sono i regolamenti comunitari.