Sentenza n. 176/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2, primo

comma, lettera d) e 22, primo comma, lettera e), della legge della

Regione Lombardia 5 dicembre 1983, n. 91 (Disciplina

dell'assegnazione e della gestione degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica), promossi con ordinanze emesse il 20 ottobre

1998, il 17 e 23 febbraio e il 23 marzo 1999 dal Tar per la

Lombardia, rispettivamente iscritte ai nn. 80, 329, 427 e 452 del

registro ordinanze 1999 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 9, 23, 36 e 37, prima serie speciale, dell'anno 1999.

Visto l'atto di intervento della Regione Lombardia;

Udito nella camera di consiglio del 22 marzo 2000 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia,

sezione I, con tre ordinanze emesse rispettivamente il 20 ottobre

1998, il 23 febbraio 1999 ed il 23 marzo 1999, in altrettanti giudizi

aventi ad oggetto l'impugnazione di provvedimenti di decadenza

dall'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo

comma, lettera d), e dell'art. 22, primo comma, lettera e), della

legge della Regione Lombardia 5 dicembre 1983, n. 91 (Disciplina

dell'assegnazione e della gestione degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica), in riferimento agli artt. 3, 117 e 118 della

Costituzione.

1.1. - Premette il giudice a quo che, con ordinanze emesse

rispettivamente il 29 novembre 1996 ed il 3 luglio 1997, è stata

sollevata, in due dei predetti giudizi, questione di legittimità

costituzionale delle norme censurate, nonché dell'art. 2, secondo

comma, della legge 5 agosto 1978, n. 457, in riferimento agli

artt. 3, 115, 117 e 118 della Costituzione. La questione, peraltro,

è stata dichiarata manifestamente inammissibile dalla Corte

costituzionale, con ordinanze n. 402 del 1997 e n. 183 del 1998, per

difetto di motivazione in ordine alla rilevanza della delibera Cipe

del 13 marzo 1995, con cui è stata parzialmente modificata la

disciplina dei requisiti per l'assegnazione degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica e dei casi di annullamento e revoca.

1.2. - Riesaminata la questione alla luce di detta delibera, il

giudice rimettente ritiene di doverla riproporre in termini più

limitati, osservando che le norme censurate prevedono la decadenza

dall'assegnazione per coloro che, indipendentemente dal reddito

complessivo di cui godono, siano titolari, in qualsiasi località del

territorio nazionale esterna all'ambito territoriale al quale si

riferisce il bando di concorso, di immobili che producano un reddito

pari al canone di locazione di un alloggio adeguato alle loro

esigenze abitative. Tale disciplina, oltre a contrastare con i

criteri direttivi dettati dalla delibera Cipe, i quali prendono in

considerazione soltanto la titolarità di diritti di proprietà,

usufrutto, uso e abitazione su di un alloggio adeguato alle esigenze

del nucleo familiare, determinerebbe un'ingiustificata disparità di

trattamento tra i soggetti titolari di redditi immobiliari e quelli

titolari di redditi aventi diversa natura e fonte; siffatta

discriminazione rappresenterebbe un ulteriore motivo di contrasto con

la delibera Cipe, la quale, nell'individuare i requisiti reddituali

per l'assegnazione degli alloggi, equipara tutti i tipi di reddito,

ad eccezione di quelli da lavoro dipendente, per i quali prevede una

riduzione; la legge regionale, infine, continuerebbe

irragionevolmente a rinviare, ai fini della determinazione del

reddito immobiliare sufficiente ad assicurare un'adeguata

sistemazione abitativa, alla legge 27 luglio 1978, n. 392, ormai

superata dalla disciplina dei c.d. patti in deroga, introdotta

dall'art. 11 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333.

2. - Con altra ordinanza emessa il 17 febbraio 1999, il Tribunale

amministrativo regionale della Lombardia, sezione II, ha sollevato,

in un giudizio avente il medesimo oggetto, questione di legittimità

delle stesse disposizioni di legge, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, sulla base di argomenti analoghi a quelli svolti nelle

precedenti ordinanze.

3. - Nel giudizio promosso con ordinanza del 20 ottobre 1998, è

intervenuta la Regione Lombardia, la quale ha eccepito

l'inammissibilità e l'infondatezza della questione di legittimità

costituzionale.

4. - Non si sono invece costituite le parti dei giudizi

principali.

5. - In prossimità della data fissata per la trattazione in

camera di consiglio, la Regione ha depositato una memoria, nella

quale ribadisce la razionalità della disciplina censurata, che

àncora l'accesso all'edilizia residenziale pubblica ad una

situazione patrimoniale, specificamente riferita ai redditi

immobiliari, tale da precludere all'interessato il ricorso al libero

mercato per la soddisfazione delle sue esigenze abitative; lo stesso

superamento della legge sull'equo canone, al quale le norme regionali

rinviano, non ne comporterebbe l'illegittimità costituzionale,

determinando al più un problema di coordinamento con la disciplina

sopravvenuta; il riferimento al canone di locazione, d'altronde,

introdurrebbe un limite al requisito della mancanza di titolarità di

un alloggio adeguato, compensando la mancata previsione di un ambito

territoriale. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, promossa con

le ordinanze indicate in epigrafe, ha ad oggetto l'art. 2, primo

comma, lettera d) della legge della Regione Lombardia 5 dicembre

1983, n. 91, nonché l'art. 22, primo comma, lettera e) della stessa

legge, nella parte in cui disciplina la decadenza dall'assegnazione

degli alloggi di edilizia residenziale pubblica per la perdita del

requisito previsto dalla prima norma. Tali disposizioni, che appunto

prevedono la decadenza nei confronti dell'assegnatario che ha perduto

i requisiti prescritti, tra cui quello di non essere "titolare del

diritto di proprietà o di altri diritti reali di godimento su uno o

più alloggi, ovvero su altri immobili, ubicati in qualsiasi

località, che consentano un reddito almeno pari all'ammontare del

canone di locazione determinato ai sensi della legge 27 luglio 1978,

n. 392, (...) di un alloggio adeguato con condizioni medie

abitative", sarebbero in contrasto, per i giudici rimettenti, con

l'art. 3 ed anche con gli artt. 117 e 118 della Costituzione. Ed

infatti, secondo le ordinanze di rinvio, le disposizioni impugnate

discriminerebbero ingiustificatamente i titolari di redditi

immobiliari, in quanto introducono, ai fini della partecipazione al

bando di concorso, un ulteriore requisito costituito dal reddito di

immobili, ubicati anche all'esterno dell'ambito territoriale del

bando di concorso, per la cui determinazione rinviano

irragionevolmente alla disciplina dell'equo canone, peraltro ormai

inidonea ad individuare il reddito sufficiente ad assicurare

un'adeguata sistemazione abitativa.

2. - In via preliminare va disposta la riunione dei giudizi

promossi dalle ordinanze indicate, che sostanzialmente sollevano la

medesima questione di legittimità costituzionale sia in ordine alle

norme di legge censurate, sia in ordine ai parametri costituzionali

invocati.

Inoltre va dichiarata l'ammissibilità, in quanto contengono una

motivazione plausibile (cfr. sentenza n. 273 del 1997), delle

ordinanze del Tar per la Lombardia 29 novembre 1996 e 3 luglio 1997,

che ripropongono questioni di legittimità costituzionale, in

precedenza dichiarate manifestamente inammissibili da questa Corte

con le ordinanze n. 402 del 1997 e n. 183 del 1998 per difetto di

motivazione sulla rilevanza in ordine alla deliberazione del Cipe del

13 marzo 1995.

3. - Nel merito, la questione è fondata.

La fissazione di limiti reddituali ai fini dell'assegnazione e

del godimento degli alloggi di edilizia residenziale pubblica ha

rappresentato, a partire dal regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165,

che costituisce il primo complesso normativo organico nel settore, un

elemento costante della disciplina (cfr., in particolare, art. 2 del

d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035; art. 22 della legge 8 agosto 1977,

n. 513), in quanto connaturato alle finalità sociali proprie di

questo tipo di intervento pubblico, il quale, secondo la

giurisprudenza di questa Corte, costituisce un servizio pubblico

deputato alla "provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie

meno abbienti" (cfr. sentenze n. 417 del 1994, n. 347 del 1993,

n. 486 del 1992). Il riconoscimento del diritto di tali soggetti ad

un'abitazione, il quale rappresenta "un connotato della forma

costituzionale di Stato sociale" (sentenza n. 559 del 1989), è

tuttavia assoggettato ad una serie di condizioni relative, tra

l'altro, ai requisiti degli assegnatari di alloggi di edilizia

residenziale pubblica, quali, come già rilevato, il basso reddito

familiare (sentenza n. 121 del 1996), ma anche l'assenza,

indipendentemente dal reddito goduto, di titolarità del diritto di

proprietà o di diritti reali di godimento su di un immobile adeguato

alle esigenze abitative del nucleo familiare dell'assegnatario

stesso.

4. - In questa ottica la Regione Lombardia, con la citata legge

n. 91 del 1983, ha stabilito che per partecipare al bando di concorso

per l'assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica,

tra l'altro, occorre non essere titolare del diritto di proprietà o

di altri diritti reali di godimento su alloggio adeguato alle

esigenze del nucleo familiare, situato nella provincia cui si

riferisce il bando di concorso (art. 2, lettera c), né su altro

alloggio, ubicato in qualsiasi altra località del territorio

nazionale, il quale sia fonte di un reddito almeno pari all'equo

canone necessario per la locazione di un'abitazione adeguata, con

medie condizioni abitative (lettera d).

Nel contesto della disciplina sull'edilizia residenziale

pubblica, che mira a garantire un'abitazione a soggetti

economicamente deboli nel luogo ove è la sede dei loro interessi, è

evidente che la titolarità di diritti reali immobiliari può

ragionevolmente dispiegare efficacia preclusiva nei confronti

dell'aspirante assegnatario, quando la titolarità in questione

riguardi un immobile situato nell'ambito territoriale cui si

riferisce il bando di concorso. Ma non è irragionevole che la

medesima preclusione operi anche nei confronti di chi aspira

all'assegnazione di un alloggio di edilizia popolare, pur essendo

titolare di un bene della stessa natura, anche se situato al di fuori

del predetto ambito territoriale.

Ed invero quella preclusione vuole impedire che possa essere

ammesso, in modo incongruo rispetto alle finalità della legislazione

sull'edilizia pubblica, a richiedere l'adempimento del "dovere",

gravante sulla collettività, di agevolare l'accesso all'abitazione a

categorie di cittadini meno abbienti, a canoni inferiori a quelli

correnti sul mercato (sentenza n. 419 del 1991), proprio chi sia

titolare di un bene immobiliare avente la stessa natura di quello al

quale aspira, anche se ubicato al di fuori della sede di lavoro

dell'interessato. Né si può dire che questa circostanza impedisca

il godimento del bene stesso, giacché, in ogni caso, il titolare

può comunque da esso ricavare utilità comparabili con quelle di un

alloggio situato in luogo adeguato.

Sotto questo profilo appare pertanto giustificata la preclusione

all'assegnazione di alloggi di edilizia pubblica stabilita al

riguardo dalla norma impugnata. Appare invece incongruo, rispetto

alla finalità perseguita, il criterio adottato dal legislatore

regionale e cioè l'assunzione del canone di locazione, determinato

ai sensi della legge n. 392 del 1978, come parametro di valutazione

dell'alloggio ubicato in altra località, in quanto l'impostazione di

fondo della disciplina dell'equo canone è ormai da considerare

superata.

Le vigenti disposizioni in materia, infatti, rimettendo ai

variabili equilibri del mercato degli affitti la determinazione dei

canoni di locazione, superano i precedenti indici convenzionali e

coefficienti di valutazione utilizzati nella citata legge n. 392 del

1978, che davano luogo ad un parametro del valore locativo, che si

poteva considerare oggettivo ed uniforme su tutto il territorio

nazionale, anche se ritenuto già allora scarsamente rappresentativo

del reddito immobiliare (cfr. sentenze n. 21 del 1996, n. 263 del

1994). Tale difetto di rappresentatività del reddito è divenuto

tanto più evidente dopo l'introduzione dei cosiddetti "patti in

deroga" ad opera del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 e dopo

l'entrata in vigore della legge 9 dicembre 1998, n. 431, che ha

incentrato la disciplina della materia sulla libera contrattazione

delle parti, suscettibile pertanto di essere influenzata dalle

particolari situazioni di mercato, oltre che dalle soggettive

valutazioni economiche delle parti, così da rendere ben possibili, a

parità di condizioni, sensibili variazioni d'importo del canone,

anche in relazione alla località in cui è situato l'immobile.

Le norme impugnate fondano dunque la preclusione all'assegnazione

dell'alloggio di edilizia pubblica non su un indice oggettivo di

valutazione del cespite immobiliare in questione, quanto piuttosto,

in modo irragionevole, sul presupposto di un tipo di reddito (il

valore locativo previsto dalla legge n. 392 del 1978), che, peraltro,

non può essere, per le ragioni già dette, rivelatore del valore

effettivo del bene stesso. Risulta così evidente l'arbitrarietà

della scelta legislativa regionale, tanto più se si considera che la

delibera del Cipe del 13 marzo 1995, in materia di edilizia

residenziale pubblica, ha modificato sul punto la precedente delibera

del 19 novembre 1981, eliminando il criterio del valore locativo

dalla previsione del requisito della mancanza di titolarità di

diritti reali di godimento su un alloggio adeguato alle esigenze del

nucleo familiare.

L'accoglimento della questione sotto il profilo prospettato

comporta l'assorbimento delle altre censure proposte dai giudici

rimettenti nei confronti delle medesime norme.