Sentenza n. 175/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 28

della legge 4 marzo 1952, n. 137 e dell'art. 2 della legge 25 luglio

1971, n. 568 (iscrizione di cittadini italiani profughi agli Albi degli

Avvocati e Procuratori), promossi con ordinanze emesse il 25 maggio

1978 e il 29 marzo 1979 dal Consiglio Nazionale Forense sui ricorsi

proposti da Manti Lorenzo e da Granara Paolo, iscritte rispettivamente

ai nn. 255 e 707 del registro ordinanze 1979 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 147 e 345 del 1979.

Visti l'atto di costituzione di Manti Lorenzo e gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 15 ottobre 1980 il Giudice relatore

Oronzo Reale;

uditi l'avv. Franceschino D'Apice per Manti Lorenzo e l'avvocato

dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 25 maggio 1978 (n. 225/1979 Reg.

Ord.), il Consiglio Nazionale Forense sollevava questione incidentale

di legittimità costituzionale degli artt. 28 della legge 4 marzo 1952,

n. 137, e 2 della legge 25 luglio 1971, n. 568, nella parte in cui

dette norme consentono l'iscrizione negli Albi degli Avvocati e

Procuratori di cittadini italiani profughi che abbiano legalmente

esercitato la professione nei Paesi di provenienza " anche in deroga

alle vigenti disposizioni" per preteso contrasto con gli artt. 3 e 33,

comma quinto, della Costituzione.

Si premetteva in fatto che il Consiglio dell'Ordine di Livorno

aveva respinto l'istanza di iscrizione agli Albi forensi presentata da

Lorenzo Manti, sprovvisto della laurea in giurisprudenza e che non

aveva sostenuto l'esame di Stato in Italia, ma che poteva vantare la

qualità di profugo e dimostrare di aver esercitato all'Asmara

l'attività di Avvocato fin dal 1962.

Avverso la decisione del Consiglio Nazionale Forense, confermativa

di quella surriferita, il Manti aveva proposto ricorso alle Sezioni

Unite della Corte di Cassazione: queste cassavano con rinvio la

decisione impugnata perché "... tenute presenti le particolari

finalità assistenziali in favore dei profughi", di cui agli artt. 28

della legge n. 137 del 1952 e 2 della legge n. 568 del 1971, fosse

riconosciuto all'istante l'esercizio della professione in Italia.

Il Consiglio Nazionale Forense, giudice del rinvio, osservava che

la normativa surricordata, in quanto derogatrice a quelle che sono le

normali procedure per l'iscrizione agli Albi, sarebbe in contrasto con

l'art. 3 della Costituzione, siccome determinante una situazione di

particolare favore per la categoria dei profughi. Non sfugge al

Collegio remittente che la ratio della normativa impugnata, volta a

favorire il reinserimento di cittadini colpiti da vicende estranee al

loro comportamento, sia apprezzabile ed in linea di principio più che

giustificata; ciò non pertanto, poiché la normativa in parola sarebbe

anche derogatrice della norma di cui all'art. 33, quinto comma, della

Costituzione, che prescrive il superamento dell'esame di Stato per

esercitare la professione forense, il Consiglio Nazionale ritiene che

non possa essere considerato manifestamente infondato il sospetto che i

citati artt. 28 della legge n. 137 del 1952 e 2 della legge n. 568 del

1971 siano in contrasto con gli artt. 3 e 33, quinto comma, della

Costituzione.

L'ordinanza veniva ritualmente notificata e comunicata; si

costituiva il Manti e spiegava intervento il Presidente del Consiglio

dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato.

La difesa del Manti sostiene che il richiamo contenuto

nell'ordinanza di remissione all'art. 33, quinto comma, Cost. non è

preciso, atteso che da detta norma verrebbe richiesto soltanto un esame

di Stato per l'abilitazione all'effettivo esercizio della professione.

Tale esercizio della professione non è stato compiuto in Italia da

quei cittadini cui viene riconosciuta la qualità di profughi: da tali

considerazioni trarrebbero origine le numerose leggi che derogano agli

ordinamenti professionali vigenti (e di esse viene fatta una copiosa

elencazione).

Circa la lamentata violazione dell'art. 3 Cost., si osserva

sostanzialmente che nell'ovvio rilievo che la disciplina contenuta

nelle norme impugnate è volta a favorire il reinserimento dei profughi

nel mondo del lavoro consiste la ragionevolezza di una normativa

derogatrice della regola generale, ma chiaramente tendente a venire

incontro alle esigenze di categorie bisognose, non per propria colpa,

di un valido aiuto per il reinserimento nella vita lavorativa del loro

Paese di origine. Si chiede pertanto che la proposta questione venga

dichiarata manifestamente infondata.

Sostanzialmente nello stesso senso si esprime anche l'Avvocatura

dello Stato, per ciò che riguarda la pretesa violazione dell'art. 3

Cost. Si dà infatti per scontato che ci si trovi di fronte ad una

normativa di favore; la stessa sarebbe comunque pienamente ragionevole

e giustificata proprio in ragione dello ambito soggettivo delle persone

cui si applica, vale a dire a cittadini che hanno iniziato ed

esercitato all'estero una professione e sono poi stati costretti ad un

rimpatrio, indipendente dalla loro volontà, ed imprevisto.

Si osserva ancora che ove si volesse comunque subordinare

l'esercizio in Italia di determinate professioni al superamento di un

esame di Stato nazionale, ciò comporterebbe l'illegittimità di ogni

legge atta a regolare lo spostamento di professionisti in attività tra

i diversi paesi, finendo per incidere " sulla piena e concreta

espansione del principio di libera circolazione delle forze lavorative

nazionali".

Per ciò che attiene alla pretesa violazione del quinto comma

dell'art. 33 Cost., si osserva che nella specie l'esame di Stato

prescritto per l'abilitazione all'esercizio della professione fu

sostenuto all'estero. Il principio costituzionale invocato non può

essere inteso come assoluto disconoscimento dell'esistenza di esami di

Stato stranieri, con la conseguente impossibilità, per il legislatore

ordinario, di attribuire, in determinati casi, valore giuridico ad

abilitazioni conseguite fuori d'Italia.

Richiamati i principi cui si ispirano alcuni Stati di " Common

Law", si sostiene che spetta al legislatore ordinario valutare " la

serietà e la congruenza" dei titoli esteri. Poiché la norma in

argomento è stata dettata con riferimento a specifici Paesi, la

dedotta incostituzionalità non ricorrerebbe e si chiede pertanto che

la relativa questione sia dichiarata non fondata.

2. - Con ordinanza emessa il 29 marzo 1979 (n. 707/ 1979 Reg. Ord.)

lo stesso Consiglio Nazionale Forense sollevava analoga questione di

legittimità costituzionale in via incidentale, dell'art. 2 della legge

25 luglio 1971, n. 568, in riferimento agli artt. 3 e 33, comma quinto,

della Costituzione.

Su ricorso del dr. Paolo Granara, laureato in giurisprudenza e già

esercente la professione di avvocato in Eritrea dal 1967 al 1975, il

quale aveva richiesto l'iscrizione di diritto nell'Albo degli Avvocati

e Procuratori, avverso la decisione con cui il Consiglio dell'Ordine di

Padova aveva rigettato la suddetta istanza, il Consiglio Nazionale

Forense, dopo aver acquisito una congrua documentazione circa

l'attività svolta all'estero dal ricorrente, aveva ritenuto rilevante

e non manifestamente infondata la surriferita questione.

Ricordato come le norme che regolano la materia sono chiaramente

ispirate alla ratio di accertare e verificare alcune condizioni di

stretta natura professionale, onde assicurare l'idoneità effettiva dei

richiedenti all'esercizio della professione di procuratore e di

avvocato, il Collegio a quo dubita che il richiamato art. 2 della legge

n. 568 del 1971, che consente l'iscrizione di diritto negli Albi

professionali ai profughi che intendano " riprendere" in Italia

quell'attività professionale " già legalmente esplicata nei territori

di provenienza", sia in armonia con gli artt. 3 e 33, quinto comma,

della Costituzione.

La norma in questione comporterebbe infatti una disparità di

trattamento tra cittadini, in particolare vulnerando il principio

tassativamente sancito dall'art. 33 Cost. secondo cui è prescritto

l'esame di Stato per l'esercizio della professione forense.

L'ordinanza veniva ritualmente notificata e comunicata; non si

aveva costituzione di parti, mentre spiegava intervento il Presidente

del Consiglio dei ministri per il tramite dell'Avvocatura Generale

dello Stato, svolgendo considerazioni analoghe a quelle già riassunte

a proposito dell'ordinanza n. 255/79 e chiedendo che la proposta

questione fosse dichiarata non fondata. Considerato in diritto :

1. - Le due ordinanze del Consiglio Nazionale Forense sollevano la

medesima questione di legittimità costituzionale, ancorché la prima,

emessa in sede di rinvio, si riferisca all'articolo 28 della legge 4

marzo 1952, n. 137 e all'art. 2 della legge 25 luglio 1971, n. 568, e

la seconda si riferisca solo al citato art. 2. Le cause possono dunque

essere riunite e decise con unica sentenza.

2. - L'art. 28 della legge n. 137 del 1952 disponeva che i profughi

che intendono riprendere, nel comune nel quale vogliono stabilire la

loro residenza, l'attività " già esplicata nei territori di

provenienza", hanno diritto ad ottenere la concessione della iscrizione

negli Albi professionali " anche in deroga alle vigenti disposizioni".

L'art. 2 della legge 568 del 1971 sostituisce il testo del citato art.

28, specificando che deve trattarsi di attività " già legalmente

esplicata" e di deroga " alle Vigenti disposizioni legislative".

In relazione alla domanda di iscrizione agli Albi degli Avvocati e

dei Procuratori presentata da Lorenzo Manti né il Consiglio

dell'Ordine di Livorno, né, nella sua prima decisione (15 luglio

1976), il Consiglio Nazionale Forense avevano ritenuto che, in base

alle dette disposizioni di legge, il Manti avesse diritto alla

iscrizione. Le Sezioni Unite della Cassazione, accogliendo il ricorso

del Manti, avevano invece dichiarato che le stesse disposizioni di

legge (cioè l'art. 28 della legge 137 del 1952 come modificato

dall'art. 2 della legge 568 del 1971) consentivano l'accoglimento della

domanda di iscrizione del Manti.

In sede di rinvio il Consiglio Nazionale Forense con l'ordinanza n.

255 del 1979 ha sollevato la questione di legittimità costituzionale

di entrambi i testi di legge, intendendo in realtà riferirsi (come

doveva, anche per l'espresso avvertimento risultante dalla sentenza

della Cassazione) all'unico testo vigente, cioè a quello dell'art. 28

come modificato dall'art. 2.

3 - Nell'ordinanza di rimessione la questione viene sollevata in

primo luogo riferendola all'art. 3 della Costituzione, con l'erronea

affermazione che le norme impugnate consentono al profugo l'iscrizione

agli Albi professionali " in deroga a tutte le disposizioni di legge,

non escluso quindi lo stesso art. 33 della Costituzione che al quinto

comma prevede l'esame di laurea come atto terminale degli studi

universitari per l'abilitazione all'esercizio professionale"; dal che

conseguirebbe " un trattamento di disparità nei confronti di tutti gli

altri cittadini che, come prescritto dalla legislazione vigente, sono

tenuti a sostenere l'esame di laurea come atto terminale degli studi

universitari per l'abilitazione all'esercizio professionale".

Anche a prescindere dall'inesatto riferimento sia della norma

ordinaria da applicare, sia dell'art. 33 della Costituzione, che per

l'abilitazione professionale prescrive " un esame di Stato", la

questione in relazione all'art. 3 Cost. non è fondata. A dimostrarlo

basta la considerazione che le situazioni che vengono poste a confronto

(quella del profugo non volontario e quella del comune cittadino dello

Stato) sono ben diverse, tanto che lo stesso Consiglio Nazionale

Forense riconosce " apprezzabili le ragioni che hanno indotto il

legislatore a creare norme di agevolazione nei confronti dei profughi".

Riconoscere che questo trattamento è ragionevole, significa

riconoscere che non c'è violazione dell'art. 3 della Costituzione.

4. - Vero è, peraltro, che l'ordinanza di rimessione denunzia

essenzialmente la violazione dell'art. 33, comma quinto, della

Costituzione.

" Le finalità assistenziale e sociale della norma in discussione -

vi si legge - non possono essere recepite prima che venga allontanato

il motivo che fa dubitare della loro incostituzionalità in riferimento

al comma quinto dell'art. 33 della Costituzione", il quale richiede, "

per il professionista, il riscontro obiettivo e legale della presenza

dei requisiti essenziali di natura tecnica e pratica, che possono

essere accertati solo attraverso l'esame di Stato".

In questi termini la questione è fondata.

La Corte nella recente sentenza n. 174 del 1980 ha ribadito che il

legislatore ordinario è vincolato dalla prescrizione costituzionale di

un esame di Stato per accertare l'attitudine all'esercizio di una

professione, sebbene sia demandato allo stesso legislatore ordinario di

determinare i criteri e il contenuto di questo esame, purché esso

soddisfi ragionevolmente l'esigenza di quell'accertamento della

capacità professionale cui l'esame di Stato è finalizzato.

Ora la norma della cui costituzionalità si dubita, anche nella

versione più restrittiva determinata dall'art. 2 della legge n. 568

del 1971, si limita a porre come condizione della iscrizione negli Albi

professionali la mera esplicazione legale della professione nei

territori di provenienza senza nulla richiedere e precisare intorno

alle condizioni, compreso il superamento di un esame di Stato, alle

quali è subordinato l'accesso della professione nel territorio di

provenienza. In tal modo manca ogni garanzia di quell'accertamento

preventivo dei requisiti di preparazione e capacità che la

Costituzione italiana prescrive per l'abilitazione all'esercizio

professionale. Il mero fatto che una attività professionale sia stata

consentita ed esercitata in un qualunque territorio di provenienza del

profugo, senza quell'accertamento, perfino senza un titolo di studio

nella materia attinente alla professione (cioè quanto, e null'altro,

è richiesto dalla norma denunciata), non può essere ritenuto

sufficiente a integrare il rispetto della prescrizione costituzionale.

Nella già citata sentenza n. 174 del 1980, la Corte ha ritenuto

che il legislatore ordinario ben poteva modellare l'esame di Stato

costituzionalmente richiesto, determinandone razionalmente la portata e

il contenuto; e perciò ben poteva ammettere all'esercizio della

professione di procuratore e di avvocato il magistrato (nella specie:

militare) che aveva già sostenuto per accedere alla magistratura un

esame di concorso equipollente a quello prescritto dalla legge forense.

Ma la norma denunciata consente l'iscrizione dei profughi agli Albi

professionali senza richiedere che sia avvenuto, nello Stato di

provenienza, alcun accertamento della capacità professionale

equipollente a quello richiesto dalla Costituzione italiana. La stessa

Avvocatura dello Stato - che pure conclude per la infondatezza della

questione - riconosce che, " certamente, spetta al legislatore

ordinario valutare la serietà e congruenza di tali titoli esteri". Ma

soggiunge che "nella specie tale valutazione è stata compiuta dal

legislatore ordinario": il che non è vero, come sopra si è detto.

Da ciò la fondatezza della questione di legittimità

costituzionale sollevata, in relazione all'art. 33, comma quinto, della

Costituzione, dal Consiglio Nazionale Forense con la prima ordinanza

(n. 255 del 1979).

5. - Altrettanto è a dirsi della questione sollevata dallo stesso

Consiglio Nazionale Forense con la seconda ordinanza (n. 707 del 1979,

nel procedimento concernente Paolo Granara), che è identica a quella

innanzi esaminata, anche nei parametri (artt. 3 e 33, quinto comma,

della Costituzione) ai quali viene riferita e con la sola, già notata,

differenza che la norma impugnata è indicata come art. 2 della legge

n. 568 del 1971, il che nulla cambia quanto alla sua identificazione:

trattasi sempre dell'art. 28 della legge n. 137 del 1952 nel testo

sostituito dal citato art. 2 della legge n. 568.

Anche in questa seconda ordinanza alla norma viene imputata la

violazione dell'art. 3 Cost., per il differente trattamento che essa

stabilisce, rispetto a tutti gli altri cittadini, in favore dei

profughi esentati dall'esame di Stato per accedere alla professione; e

la violazione dell'art. 33, quinto comma, della Costituzione, per il

fatto che la norma consente ai profughi " l'esercizio di attività

professionali, sulla cui importanza e delicatezza è inutile

soffermarsi, senza il previo superamento del prescritto, tassativo

esame di Stato".

Le questioni sono quindi identiche a quelle più innanzi esaminate

e il giudizio non può che essere identico: non fondatezza quanto

all'art. 3 Cost.; fondatezza, nei termini detti, quanto all'art. 33,

quinto comma, della Costituzione.

6. - Spetterà, quindi, al legislatore determinare ciò che nella

norma esaminata non è determinato e cioè, i requisiti, aggiunti

all'attività professionale legalmente svolta, che il profugo

possedesse nel territorio di provenienza, equipollenti a quelli

costituzionalmente prescritti dall'ordinamento italiano, in modo da

consentire, in sede di esame della domanda di iscrizione negli Albi

italiani, l'accertamento concreto della loro esistenza.