Sentenza n. 174/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 7 dicembre 1990, depositato in Cancelleria l'11 dicembre

successivo ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 1990, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del d.P.R. 10 settembre

1990, n. 285 recante "Approvazione del regolamento di polizia

mortuaria";

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 febbraio 1991 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Giuseppe Franco Ferrari per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso 7 dicembre 1990 la Regione Lombardia ha sollevato

conflitto di attribuzione avverso il d.P.R. 10 settembre 1990, n.

285, deducendo che gli artt. 37, 39, 43, 45, 46, 48, 51, 83, 86, 88,

94 e 96 di tale regolamento esorbitano dalla sfera delle competenze

statali e invadono la sfera delle competenze regionali, violando gli

artt. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione, nonché gli artt. 5, 6, 7,

11 e 15 della l. 23 dicembre 1978, n. 833 e gli artt. 27 e 31 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

Nel ricorso si deduce che, in base al d.P.R. n. 616 del 1977 ed

alla l. n. 833 del 1978, è devoluta alla competenza legislativa

regionale - e non a quella regolamentare statale - la disciplina dei

criteri di organizzazione, gestione e funzionamento delle unità

sanitarie locali e dei loro servizi. In particolare, compete alla

regione (fatte salve le disposizioni di principio relative

all'organizzazione del governo delle unità sanitarie locali

contenute nell'art. 15 della l. n. 833 del 1978), individuare gli

organi e gli uffici delle UU.SS.LL. ai quali assegnare le singole

competenze: materia, questa, per la quale la Regione Lombardia ha

provveduto con legge reg. 11 aprile 1980, n. 39.

In contrasto con tali principi, le norme del regolamento statale

impugnato individuano il coordinatore sanitario delle UU.SS.LL. quale

titolare di attribuzioni di diversa natura riconducibili a vario

titolo ad incombenze di polizia mortuaria. Precisamente: a) l'art.

37, secondo comma, assegna al coordinatore sanitario la competenza al

"riscontro diagnostico anche sui cadaveri delle persone decedute a

domicilio quando la morte sia dovuta a malattia infettiva e diffusiva

o sospetta di esserlo, o a richiesta del medico curante quando

sussista il dubbio in caso di morte"; b) l'art. 39, primo comma,

demanda al direttore sanitario dell'Ospedale la comunicazione al

sindaco dei risultati dei riscontri diagnostici per l'eventuale

rettifica della scheda di morte; c) l'art. 43 assegna al coordinatore

sanitario la competenza ad autorizzare la consegna agli Istituti

Universitari di ossa deposte nell'ossario comune; d) l'art. 45

prevede la comunicazione al coordinatore sanitario dei risultati

delle autopsie e delle cause di morte di tipo infettivo-diffusivo; e)

l'art. 46 affida al coordinatore sanitario il controllo degli

interventi di imbalsamazione; f) l'art. 48 demanda al coordinatore

sanitario o ad altro personale tecnico da lui delegato il trattamento

antiputrefattivo; g) l'art. 51 prepone il coordinatore sanitario al

controllo del funzionamento dei cimiteri e gli assegna competenze

propositive nei confronti del sindaco riguardo ai "provvedimenti

necessari per assicurare il regolare servizio"; h) l'art. 83, terzo

comma, richiede la presenza del coordinatore sanitario per

l'esumazione; i) l'art. 86, quarto comma richiede il parere del

coordinatore sanitario per la "raccolta dei resti mortali in cassette

ossario" in caso di estumulazione; l) l'art. 88 assegna al

coordinatore sanitario la constatazione della tenuta del feretro in

casi di estumulazione per il trasporto; m) l'art. 94 prevede il

parere del coordinatore sanitario per l'approvazione da parte del

sindaco dei progetti di costruzione di sepolture private; n) l'art.

96, secondo comma, richiede il parere del coordinatore sanitario per

la soppressione dei cimiteri.

Secondo la regione tali disposizioni non solo esorbitano dalla

potestà normativa statale - interferendo illegittimamente con le

proprie competenze - ma violano anche gli artt. 3 e 97 Cost.,

gravando irrazionalmente il coordinatore sanitario di un numero

eccessivo d'incombenze, estremamente onerose per quantità e per la

specificità delle competenze tecniche richieste. Incombenze che

l'art. 5 del regolamento della Regione Lombardia 14 agosto 1981, n. 2

assegna al Servizio I dell'unità sanitaria locale, che ha competenza

in materia di "igiene pubblica e ambientale e tutela della salute nei

luoghi di lavoro".

2. - Si è costituito dinanzi a questa Corte il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello

Stato, deducendo che, dovendosi provvedere per l'intero territorio

nazionale, "le disposizioni regolamentari impugnate, hanno indicato

nel coordinatore sanitario il soggetto professionalmente qualificato

per i compiti di che trattasi. Peraltro, non pare debba

necessariamente escludersi che possa aversi anche spazio per autonome

soluzioni organizzative, purché idonee ad assicurare un pari livello

di professionalità. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione

impugnando dinanzi a questa Corte gli artt. 37, 39, 43, 45, 46, 48,

51, 83, 86, 88, 94 e 96 del d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285

(Approvazione del regolamento di polizia mortuaria) in quanto

attribuiscono al coordinatore sanitario e al direttore sanitario

degli ospedali compiti in materia di polizia mortuaria. Sarebbero,

così, violati: a) gli artt. 117 e 118 Cost. - in relazione agli

artt. 5, 6, 7, 11 e 15 della l. 23 dicembre 1978, n. 833 e agli artt.

27 e 31 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 - sotto il profilo della

appartenenza alla competenza regionale, e non a quella regolamentare

statale, della disciplina dei criteri di organizzazione delle

UU.SS.LL. e, specificamente, delle competenze dei singoli organi ed

uffici; b) gli artt. 3 e 97 Cost., essendosi gravato irrazionalmente

il coordinatore sanitario delle UU.SS.LL. di attribuzioni

eccessivamente onerose per la loro quantità e per la specificità

delle competenze tecniche richieste.

2. - Va premesso che il regolamento di polizia mortuaria,

approvato con il d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, è stato emanato

ai sensi dell'art. 358 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265 (Testo unico

delle leggi sanitarie); questa norma ha demandato a regolamenti

speciali la disciplina applicativa delle specifiche materie, cui essa

si riferisce (compresa la "polizia mortuaria").

La Regione Lombardia non ha contestato la potestà dello Stato di

emanare il regolamento impugnato, ma ha limitato la materia del

conflitto alla rivendicazione della propria esclusiva competenza -

lamentandone la lesione - di disciplinare l'organizzazione delle

UU.SS.LL. e le attribuzioni dei singoli servizi.

Invero, la l. 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva dal servizio

sanitario nazionale, all'art. 15, ha statuito che "la legge regionale

detta le norme per l'organizzazione, la gestione e il funzionamento

delle unità sanitarie locali e loro servizi".

Tale potestà normativa è stata esercitata dalla Regione

Lombardia con la legge 11 aprile 1980, n. 39, che nel primo comma

dell'art. 3 ha previsto una dettagliata articolazione dei servizi

delle unità sanitarie locali. Col secondo comma dello stesso

articolo viene stabilito che "entro sei mesi il consiglio regionale,

su proposta della giunta regionale, individua, con appositi

regolamenti, le materie e le funzioni spettanti a ciascuno dei

servizi indicati nel comma precedente, tenuto conto della

legislazione vigente".

In applicazione di questa disposizione, la Regione Lombardia ha

emanato il regolamento 14 agosto 1981, n. 2, il quale, all'art. 5, ha

disciplinato dettagliatamente le funzioni del servizio "igiene

pubblica e ambientale e tutela della salute nei luoghi di lavoro",

comprendendo in esse gli "interventi di polizia mortuaria".

Il regolamento statale impugnato, attribuendo in via diretta al

coordinatore sanitario delle UU.SS.LL. (artt. 37, 43, 45, 46, 48, 51,

83, 86, 88, 94 e 96), e al direttore sanitario degli ospedali (art.

39) taluni specifici adempimenti in materia di polizia mortuaria,

incide sulla stessa materia disciplinata dal regolamento regionale

anzidetto, modificando i criteri organizzativi ivi stabiliti.

3. - L'art. 117 Cost. attribuisce alle Regioni competenza

legislativa in materia di "assistenza sanitaria ed ospedaliera". In

tale competenza si colloca la potestà di emanare le norme per

"l'organizzazione, la gestione ed il funzionamento delle unità

sanitarie locali e dei loro servizi" (art. 15 l. n. 833 del 1978

cit.); ne consegue che la struttura organizzativa delle UU.SS.LL.,

intesa come articolazione degli uffici e dei loro compiti, spetta

alla competenza normativa regionale.

Inerisce a tale competenza la determinazione ad opera del

regolamento 14 agosto 1981, n. 2, delle attribuzioni dei singoli

servizi delle UU.SS.LL., previsti dalla legge regionale della

Lombardia 11 aprile 1980, n. 39, sì che, avvenuta tale

determinazione in base all'esercizio di una competenza attribuita per

legge alla regione, era precluso al regolamento governativo incidere

su tale normativa, identificando nel coordinatore sanitario e nel

direttore degli ospedali della Regione Lombardia i titolari di

specifiche incombenze in materia di polizia mortuaria. Veniva

infatti, così, ad essere alterato il modello di assetto funzionale

devoluto alla normativa regionale, invadendone le attribuzioni.

Ne risulta la fondatezza del ricorso. In accoglimento del quale va

dichiarato che non spetta allo Stato il potere di identificare,

nell'ambito delle unità sanitarie locali della Regione Lombardia,

gli uffici preposti a specifici adempimenti in materia di polizia

mortuaria.