Sentenza n. 173/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo

comma, della legge 21 marzo 1953, n. 161 (Modificazioni al testo

unico delle leggi sulla Corte dei conti), promosso con ordinanza

emessa il 1 marzo 1995 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale

per la Regione Siciliana, nel giudizio di responsabilità promosso

dal Procuratore regionale nei confronti di Liotta Antonio ed altri,

iscritta al n. 325 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale,

dell'anno 1995;

Visto l'atto di costituzione di Fresco Antonino ed altri, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 1996 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

uditi l'avv. Girolamo Rubino per Fresco Antonino ed altri e

l'avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione

Siciliana, ha sollevato, in riferimento all'art. 24, secondo comma,

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3, secondo comma, della legge 21 marzo 1953, n. 161

(Modificazioni al testo unico delle leggi sulla Corte dei conti),

"nella parte in cui non prevede che le parti possano comparire alla

pubblica udienza anche a mezzo di professionisti iscritti all'Albo

degli avvocati o procuratori".

Occorre premettere che la questione si radica nel corso di un

giudizio di responsabilità amministrativa promosso dal Procuratore

regionale nei confronti di Liotta ed altri, e che prima dell'inizio

della discussione relativa al predetto giudizio, l'avv. G. Rubino,

non abilitato al patrocinio presso le giurisdizioni superiori, ha

depositato, in qualità di difensore di alcune parti resistenti nel

giudizio a quo una memoria con la quale ha eccepito la illegittimità

costituzionale dell'art. 3 della legge n. 161 del 1953, questione

ritenuta dal giudice a quo rilevante e non manifestamente infondata.

L'art. 3, secondo comma, della legge n. 161 del 1953 stabilisce

che, in tutti i giudizi di competenza della Corte dei conti, le parti

non possono comparire alla pubblica udienza se non a mezzo di un

avvocato ammesso al patrocinio in Corte di cassazione. In virtù di

detta previsione - ad avviso del giudice a quo - "la parte può agire

o resistere nel processo anche con l'assistenza o la rappresentanza

di professionisti iscritti all'Albo degli avvocati o dei procuratori,

ma costoro non possono poi comparire in pubblica udienza". Detta

previsione "rileva il giudice a quo" è venuta, tuttavia, meno con

riguardo ai giudizi pensionistici rientranti pure nella competenza

della Corte dei conti. Infatti, l'art. 6 del decreto-legge 15

novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni nella legge 14

gennaio 1994, n. 19, stabilendo che, relativamente ai giudizi

pensionistici, "i ricorsi possono essere proposti anche senza

patrocinio legale, ma i ricorrenti non possono svolgere oralmente, in

udienza, le proprie difese" e che "l'assistenza legale dei ricorrenti

può essere svolta da professionisti iscritti all'Albo degli avvocati

o dei procuratori" ha determinato il venir meno, con riguardo a

questi giudizi, dell'obbligo delle parti di comparire in udienza a

mezzo di avvocato ammesso al patrocinio in Corte di cassazione.

Il remittente sottolinea che il predetto obbligo persiste, per

contro, in ordine ai giudizi di responsabilità amministrativa e che

in virtù e per effetto di esso il predetto avv. Rubino non può

essere ammesso alla discussione in quanto non abilitato al patrocinio

in Corte di cassazione. Di qui, ad avviso del remittente, la

rilevanza della proposta questione attesoché - solo nell'ipotesi che

la disposizione censurata venga dichiarata costituzionalmente

illegittima - il predetto difensore, costituitosi in rappresentanza

di alcuni convenuti, potrebbe essere ammesso a discutere la causa in

pubblica udienza. Ma la questione sarebbe, altresì, non

manifestamente infondata sotto il profilo del contrasto con l'art.

24, secondo comma, della Costituzione. Al riguardo, il remittente

dopo avere sottolineato che l'art. 24, secondo comma, della

Costituzione esige che "in ogni stato di un procedimento

giurisdizionale ... sia comunque garantita la effettività del

contraddittorio per tutta la durata del procedimento medesimo rileva

che la previsione contenuta nell'art. 3, secondo comma, della legge

n. 161 del 1953, nell'escludere che le parti possano comparire a

mezzo dell'avvocato o del procuratore legale ai quali hanno

legittimamente e liberamente deciso di affidare la loro difesa o

assistenza legale, incaricandoli di sottoscrivere ricorsi e memorie,

obbliga le parti stesse, che vogliano effettivamente esercitare il

loro diritto di difesa, ad affidare il compito di partecipare

all'udienza ad altro avvocato ammesso al patrocinio in Corte di

cassazione".

Ad avviso del remittente siffatto obbligo pregiudicherebbe, da un

lato, l'efficienza della difesa tecnica, attesoché impedirebbe

l'unitarietà e la continuità della relativa prestazione

professionale vulnerando il diritto di difesa formale e sostanziale

della parte e, dall'altro, renderebbe molto più oneroso l'esercizio

concreto di tale difesa.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituite le parti

private - resistenti nel giudizio a quo e rappresentate dall'avv.

Rubino "di concerto" con gli avvocati G. Maniscalco Basile e M. G.

Vittorelli - le quali, in adesione alle argomentazioni contenute

nell'ordinanza di rimessione, chiedono che la norma censurata sia

dichiarata costituzionalmente illegittima.

In particolare si sostiene - nella memoria di costituzione - che il

non consentire che il diritto di difesa venga esercitato tramite lo

stesso difensore che ha introdotto il giudizio, configurerebbe "una

patente violazione del diritto di difesa", avuto riguardo alla

giurisprudenza di questa Corte per la quale le modalità richieste

per l'esercizio del diritto di difesa non debbono essere tali da

render detto diritto impossibile o comunque difficoltoso.

Si sostiene, altresì, che il non consentire la comparizione

all'udienza pubblica del difensore scelto dalla parte violerebbe un

principio generale e fondamentale dell'ordinamento giuridico, in

quanto concreterebbe una "manifesta violazione" dell'art. 6 della

convenzione europea dei diritti dell'uomo (il quale garantirebbe

"l'assistenza di un difensore di propria scelta") nonché dell'art.

14 del patto internazionale sui diritti dell'uomo e libertà

fondamentali (reso esecutivo con legge 25 ottobre 1977, n. 881). Si

richiama, inoltre, l'art. 5, ultimo comma, del decreto legislativo 7

gennaio 1992, n. 115 (Attuazione della Direttiva n. 89/48/CEE) che,

"disciplinando la durata della formazione professionale, dispone

esplicitamente che in ogni caso non può richiedersi la prova di

un'esperienza professionale superiore ai quattro anni".

Si rileva - per contro - che in Italia il patrocinio dinanzi alle

giurisdizioni superiori è consentito solo dopo avere esercitato per

almeno otto anni la professione di avvocato (art. 33 del regio

decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1178) e che, d'altro canto, ai

fini dell'iscrizione all'Albo degli avvocati è richiesta la prova

dell'esercizio della professione di procuratore legale per almeno sei

anni. Sicché l'accesso alle giurisdizioni superiori sarebbe

consentito ai procuratori legali dopo 14 anni in difformità da

quanto previsto dalla normativa comunitaria.

Si osserva, altresì, che gli avvocati provenienti da altri Stati

membri della comunità europea sono ammessi - in virtù dell'art. 8

della legge 9 febbraio 1982, n. 31 - al patrocinio dinanzi alle

giurisdizioni superiori italiane "purché dimostrino di avere

esercitato la professione per almeno otto anni" e quindi ben prima

dei loro colleghi italiani.

Infine si richiama l'ordinanza, pronunciata nel corso dell'udienza

19 aprile 1995 e allegata alla sentenza n. 154 del 1995, con la quale

si afferma che gli avvocati di altri Paesi della Comunità -

abilitati al patrocinio dinanzi alle giurisdizioni superiori italiane

- debbono comunque operare di concerto con un avvocato italiano

munito delle abilitazioni richieste dalla legge.

In considerazione di ciò l'avv. Rubino dichiara, infine, di

costituirsi - pur non essendo iscritto all'Albo speciale per il

patrocinio dinanzi alla Cassazione e alle altre giurisdizioni

superiori - davanti a questa Corte "di concerto" con altri difensori

muniti dei requisiti richiesti dalla legge italiana.

3. - Nel giudizio dinanzi alla Corte è, altresì, intervenuto il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso per la

inammissibilità o per la manifesta infondatezza della proposta

questione.

In ordine alla inammissibilità, l'Avvocatura rileva che la

questione è stata introdotta da soggetto privo di jus postulandi e

capacità di stare in giudizio per la parte asseritamente

rappresentata, attesoché non abilitato al patrocinio in Corte di

cassazione e, pertanto, sfornito di titolo idoneo a legittimarne la

partecipazione al giudizio pendente avanti al remittente.

In via subordinata la questione sarebbe palesemente infondata.

L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea che la necessità di

avvalersi di un avvocato ammesso al patrocinio in Corte di cassazione

- al fine di comparire alla pubblica udienza - troverebbe la sua

ragione nella peculiarità della trattazione ivi svolta e nella

particolare preparazione ed esperienza all'uopo necessaria. Il tutto,

peraltro, ad avviso dell'Avvocatura, è certamente preordinato ad

assicurare la migliore e piena tutela del diritto di difesa della

parte avanti a giurisdizioni superiori e speciali. In altri termini,

il ricorso all'avvocato abilitato al patrocinio in Corte di

cassazione, mirando proprio ad assicurare la maggiore efficienza

della difesa tecnica, sarebbe del tutto in armonia con l'art. 24

della Costituzione, e comunque concernerebbe le modalità di

esercizio del diritto di difesa, rimesse alla discrezionalità del

legislatore. Considerato in diritto

1. - Preliminarmente deve essere esaminata la eccezione, sollevata

dalla Avvocatura generale dello Stato, secondo cui la questione

sarebbe inammissibile in quanto "introdotta" da un soggetto non

abilitato al patrocinio avanti le giurisdizioni superiori e privo di

jus postulandi dinanzi al giudizio pendente avanti al rimettente.

L'eccezione è priva di fondamento in quanto la questione, se

accolta, consentirebbe allo stesso difensore di partecipare alla

discussione del giudizio a quo.

2. - Occorre sottolineare che alcune delle considerazioni svolte

dalla difesa della parte privata tendono a riproporre in questa sede

taluni profili già proposti dalla stessa parte e dichiarati

infondati o irrilevanti dal giudice a quo e quindi non suscettibili

di essere reintrodotti in questa sede.

3. - Deve, infine, sempre in via preliminare essere riconfermata la

statuizione contenuta nell'ordinanza della Corte, emessa in udienza

il 9 gennaio 1996, secondo cui è inammissibile la partecipazione

dell'avvocato Rubino alla discussione in udienza avanti alla Corte

costituzionale in rappresentanza e difesa delle parti private.

Infatti l'art. 20 della legge 11 marzo 1953, n. 87 abilita alla

rappresentanza e difesa delle parti avanti alla Corte costituzionale

gli avvocati ammessi al patrocinio avanti alla Corte di cassazione,

né può contestarsi la legittimità di una tale scelta legislativa

che si basa su una valutazione diretta precisamente ad assicurare,

mediante la previsione di un titolo abilitativo, il possesso di

requisiti attitudinali, proprio in garenzia di una efficienza della

difesa tecnica in armonia con l'art. 24 della Costituzione.

D'altro canto le considerazioni della difesa della parte privata

secondo cui il diritto di difesa sarebbe reso oltremodo oneroso e

difficile qualora fosse preclusa la partecipazione, in una fase

incidentale del giudizio, del difensore che ha iniziato il giudizio

stesso (avanti al giudice a quo), sono prive di fondamento. Infatti

trattasi di un giudizio (ancorché incidentale) di legittimità

costituzionale, che si svolge in un livello superiore, con regole e

norme procedurali diverse anche per quanto attiene alla

qualificazione dei difensori, che sono su un piano differente

rispetto a quello della difesa avanti ad altri giudici.

A queste norme proprie del giudizio dinanzi alla Corte

costituzionale (e alle giurisdizioni superiori) deve conformarsi sia

l'esercizio del diritto di difesa dell'avvocato che voglia esercitare

il patrocinio avanti alla Corte costituzionale, sia la libera scelta

del difensore ad opera delle parti.

4. - La questione sottoposta all'esame della Corte, nel corso di un

giudizio di responsabilità amministrativa, riguarda l'art. 3,

secondo comma, della legge 21 marzo 1953, n. 161 (Modificazioni al

testo unico delle leggi sulla Corte dei conti), "nella parte in cui

non prevede che le parti possano comparire alla pubblica udienza

anche a mezzo di professionisti iscritti all'Albo degli avvocati o

procuratori", e consiste quindi nello stabilire se nei giudizi di

responsabilità amministrativa lo svolgimento della difesa in

pubblica udienza dinanzi alla Corte dei conti possa essere limitata

agli avvocati abilitati al patrocinio presso le giurisdizioni

superiori; ed in particolare se detta previsione violi l'art. 24,

secondo comma, della Costituzione, in quanto pregiudica l'unitarietà

e la continuità della prestazione professionale, nonché

l'efficienza della difesa tecnica, rendendo, altresì, molto più

oneroso l'esercizio di detta difesa.

La questione è priva di fondamento in quanto - come ha

sottolineato la difesa dell'intervenuto Presidente del Consiglio dei

Ministri - la necessità di avvalersi, per i giudizi (di

responsabilità amministrativa), come quello in cui è stata

sollevata la questione avanti alla Corte dei conti, al fine di

comparire alla pubblica udienza, di un avvocato abilitato al

patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori, trova fondamento

nella peculiarità della trattazione ivi svolta e della particolare

preparazione ed esperienza all'uopo necessaria ed è diretta a

realizzare la migliore e piena tutela del diritto di difesa della

parte attraverso una efficiente difesa tecnica in udienza mediante un

professionista dotato di requisiti attitudinali e di esperienza, che

la suddetta abilitazione può assicurare secondo una valutazione del

legislatore tutt'altro che irragionevole.

Inoltre, come ha avuto occasione di sottolineare questa Corte, le

modalità della tutela giurisdizionale possono essere regolate dal

legislatore in modo non rigorosamente uniforme a condizione che non

siano vulnerati i principi fondamentali di garenzia ed effettività

della tutela medesima (sentenze n. 82 del 1996; n. 251 del 1989; n.

38 del 1988; n. 49 del 1979), mentre l'esistenza di una differente

tipologia di processi legata alla obiettiva diversità delle

situazioni e delle peculiari caratteristiche dei singoli

procedimenti, non contrasta con l'art. 24 della Costituzione, non

essendovi la necessità di uniformità (sentenza n. 82 del 1996:

principio affermato in fattispecie riferita alla procura al difensore

e al raffronto tra norme del processo civile e quello amministrativo,

ma applicabile anche nell'ambito della medesima giurisdizione nel

raffronto tra le diverse tipologie e fasi procedimentali).

Giova da ultimo sottolineare che, per i giudizi pensionistici

avanti alla Corte dei conti, l'art. 6 del decreto-legge 15 novembre

1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio

1994, n. 19, ha fatto venire meno l'obbligo del patrocinio legale di

avvocato, pur precludendo ai ricorrenti, che agiscono difendendosi di

persona, di comparire in udienza per svolgere oralmente la difesa,

mentre - come sottolineato dal giudice a quo - sempre nei giudizi

pensionistici è stata data anche facoltà alle parti di avvalersi

della assistenza legale di semplici avvocati e procuratori essendo

venuto meno l'obbligo di farsi rappresentare da avvocato ammesso al

patrocinio avanti alle giurisdizioni superiori. La anzidetta

semplificazione ed agevolazione, introdotta dal legislatore come

eccezione esclusivamente per i giudizi pensionistici, in relazione

alla particolarità e semplicità delle relative questioni, non può

avere alcun rilievo nel diverso giudizio di responsabilità avanti

alla Corte dei conti, per il quale continua a valere la regola

generale che la discussione orale può essere svolta solo da un

avvocato c.d. cassazionista, cioè abilitato alla difesa avanti alle

giurisdizioni superiori. Infatti il legislatore, con una scelta non

irragionevole, tenuto conto delle conseguenze che può produrre una

statuizione di responsabilità amministrativa, non ha voluto

modificare il livello tecnico-professionale con particolare

abilitazione richiesto per partecipare alla discussione orale avanti

alle giurisdizioni superiori, ciò proprio per assicurare una

adeguata difesa della parte privata nel giudizio di responsabilità.

Del resto nei giudizi avanti alla Corte dei conti, ed in

particolare anche nei giudizi di responsabilità, il sistema

processuale (in maniera non dissonante con il processo

amministrativo) configura la fase della discussione orale in pubblica

udienza come non assolutamente necessaria essendo rimessa alla libera

scelta della condotta delle parti di partecipare e di discutere dopo

avere presentato memorie, istanze e difese, trattandosi di

procedimento essenzialmente scritto: la causa può passare in

decisione anche senza la presenza dei rappresentanti delle parti e

senza lo svolgimento della discussione orale.

Nello stesso tempo permane in ogni momento, fino all'udienza

pubblica, il potere liberamente esercitabile dalle parti di

affiancare, al difensore da esse stesse scelto e nominato, che sia

semplicemente avvocato (quando ciò sia ammissibile), altro abilitato

alle giurisdizioni superiori per poter partecipare alla discussione.