Sentenza n. 173/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 25,

comma quinto, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della

delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382) e

dell'art. 1 della legge 17 luglio 1890, n. 6972 (Norme sulle

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 14 dicembre 1978 dal giudice istruttore del

Tribunale di Milano sul ricorso proposto dalla Pia Fondazione Rhodense

ed altra contro il Comune di Rho, iscritta al n. 200 del registro

ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 119 del 2 maggio 1979;

2) due ordinanze emesse il 22 marzo 1979 dal Tribunale di Milano

sui ricorsi proposti dall'Opera Pia Fondazione Biffi e Opera Pia don

Adalberto Catena contro il Comune di Milano e la Regione Lombardia ed

altro, iscritte ai nn. 558 e 559 del registro ordinanze 1979 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 265 del 26

settembre 1979.

Visti gli atti di costituzione della Pia Fondazione Rhodense,

dell'Opera Pia Don Adalberto Catena, dell'Opera Pia Fondazione Biffi e

del Comune di Milano e gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri e della Regione Lombardia;

udito nell'udienza pubblica del 29 aprile 1981 il giudice relatore

Leopoldo Elia;

uditi gli avvocati Aldo Sandulli per le Opere Pie Fondazione Biffi

e don Adalberto Catena, Pietro Marchese e Mario Bassani per il Comune

di Milano, Paolo De Camelis per la Pia Fondazione Rhodense e l'avvocato

dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 14 dicembre 1978 il giudice istruttore

del Tribunale di Milano, nel corso del procedimento cautelare

(sequestro giudiziario) promosso dalla Pia Fondazione Rhodense, in

pendenza di giudizio di merito, relativo all'accertamento del diritto

di detta fondazione di conservare la titolarità delle sue funzioni e

dei suoi beni, pur dopo la nuova normativa che prevede il trasferimento

dei beni IPAB ai comuni (art. 25, quinto comma, del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616, recante "Attuazione della delega di cui all'art. 1 della

legge 22 luglio 1975, n. 382") e nell'imminenza di tale trasferimento

(previsto per il 1 gennaio 1979 dalla detta norma) oltre che in

pendenza di regolamento di giurisdizione (in seguito al quale il

giudizio di merito era stato sospeso), sollevava questione di

legittimità costituzionale del detto art. 25, quinto comma, del d.P.R.

n. 616 del 1977, per contrasto con gli artt. 76, 77, primo comma, 117,

118, 38, ultimo comma, della Costituzione e dell'art. 1 della legge 17

luglio 1890, n. 6972 e successive modificazioni, recante "Norme sulle

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza", che sottopone a

regime pubblicistico tali istituti, per contrasto con l'art. 38, ultimo

comma, della Costituzione.

La questione sarebbe rilevante, ad avviso del giudice a quo, dato

che, ove fosse dichiarata l'incostituzionalità delle norme che ne sono

oggetto, verrebbe anche ad esistere il fumus boni juris necessario per

concedere il provvedimento cautelare.

Sussisterebbe del pari la "non manifesta infondatezza". L'art. 1,

lettere a), b) ed e) della legge 22 luglio 1975, n. 382 - Norme

sull'ordinamento regionale e sulla organizzazione della pubblica

amministrazione - delega infatti il Governo ad emanare uno o più

decreti aventi valore di legge, diretti a trasferire alle regioni, tra

l'altro, le funzioni amministrative statali necessarie a completare

quelle già attribuite, nonché le funzioni in precedenza esercitate da

enti pubblici nazionali od interregionali ed a trasferire ai comuni,

alle province ed alle comunità montane funzioni di esclusivo interesse

locale. L'art. 25, quinto comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, nel

prevedere a sua volta il trasferimento di "funzioni, personale e beni"

delle IPAB regionali in favore dei comuni, risulterebbe illegittimo,

sotto almeno tre profili: perché la legge di delega, con riferimento

ai comuni, non consentirebbe il trasferimento di funzioni in precedenza

esercitate da enti con personalità giuridica autonoma (la qual cosa

esplicitamente consente solo con riferimento alla regione) e perché

non consentirebbe il trasferimento di qualsiasi funzione infraregionale

ai comuni medesimi ma solo di funzioni aventi interesse esclusivamente

locale. Il trasferimento previsto dalla legge n. 382 del 1975 dovrebbe

intendersi infine, mancando esplicite disposizioni in senso contrario,

riferito ai soli enti in rapporto strumentale rispetto allo Stato e non

a tutti gli enti pubblici.

Un trasferimento più ampio sarebbe, del resto, incompatibile con

gli artt. 117 e 118 della Costituzione che si riferiscono alle

attività qualificabili come "funzione amministrativa" esercitate in

precedenza dallo Stato o, a tutto concedere, anche da enti strumentali

ma non alle attività esercitate da enti autonomi che perseguono fini

propri, pur quando sono dotati di personalità giuridica pubblica.

Il trasferimento ai comuni delle IPAB contrasterebbe inoltre con il

principio di libertà dell'assistenza privata enunziato dall'art. 38,

ultimo comma, della Costituzione. Vero è che l'art. 1 della legge 17

luglio 1890, n. 6972 conferisce carattere pubblicistico, al fine di

assoggettarlo ai controlli governativi, a qualunque istituto sia

diretto a prestare ai poveri "assistenza, educazione, istruzione,

avviamento a qualche professione, arte o mestiere"; ma il principio di

libertà dell'assistenza privata esigerebbe, quanto meno, che non

venissero alterati i caratteri essenziali dell'ente, pur pubblicizzato,

quando questo sia sorto dall'iniziativa privata e sia alimentato con

denaro privato. Ove questo limite non si ritenesse di poter affermare,

la censura di costituzionalità verrebbe allora ad investire lo stesso

art. 1 della menzionata legge n. 6972 del 1890, dato che lascerebbe

alla beneficenza privata margini talmente ristretti (comitati

temporanei di soccorso, fondazioni di famiglia) da non essere

compatibili con l'affermata libertà della medesima.

2. - Interveniva il Presidente del Consiglio dei ministri,

attraverso l'Avvocatura dello Stato, deducendo l'infondatezza della

questione.

Non sarebbe significativa la differenza, rilevata nell'ordinanza

del giudice a quo, tra la dizione delle lettere a) e b) dell'art. 1

della legge n. 382 del 1975 e la dizione della lettera e): nel primo

caso, infatti, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, occorreva

precisare (per correggere l'indirizzo restrittivo in proposito

affermato dall'art. 17 della precedente legge 16 maggio 1970, n. 281)

che le attribuzioni trasferite erano sia quelle in precedenza svolte

dallo Stato sia quelle svolte da enti pubblici; nel secondo caso

nessuna precisazione occorreva dato che nulla in precedenza era stato

disposto in ordine ai comuni ed alle province. Le parole "funzioni

amministrative" di cui alla lettera e) dovrebbero dunque intendersi

comprensive di ambedue le ipotesi contemplate dalle precedenti lettere

a) e b) e cioè sia delle funzioni svolte dallo Stato sia delle

funzioni svolte da enti pubblici con personalità giuridica autonoma.

Il terzo comma del medesimo art. 1 della legge n. 382 del 1975, del

resto, precisando, senza distinguere fra trasferimento ai comuni, alle

province od alle regioni, che il legislatore delegato dovrà

uniformarsi a criteri oggettivi al fine di ricomporre settori organici

di materie, senza aver riguardo alle competenze dei Ministeri, degli

organi periferici dello Stato e delle altre istituzioni pubbliche,

eliminerebbe ogni residuo dubbio, escludendo appunto che in qualsiasi

caso possa aver rilievo il criterio dell'appartenenza soggettiva della

funzione stessa.

Le istituzioni di pubblica beneficenza infraregionali trasferite

dal d.P.R. n. 616 del 1977 ai comuni svolgerebbero, d'altra parte,

quelle funzioni di interesse locale cui si riferisce l'art. 1, lettera

e) della legge n. 382 del 1975: neppure sotto questo profilo

sussisterebbe dunque eccesso di delega.

Quanto disposto corrisponderebbe al disegno tracciato dagli artt.

117 e 118 della Costituzione, che definiscono le competenze regionali

mediante criteri strettamente oggettivi, in relazione alle materie,

senza distinguere tra competenze precedentemente svolte dallo Stato, da

enti pubblici strumentali od ausiliari. Limitazioni soggettive non

risultano neppure dalle norme che concernono gli enti territoriali

minori (art. 128, Cost.). Argomenti in senso contrario non potrebbero

desumersi dalla VIII disposizione transitoria che regolerebbe un solo

aspetto (forse il più cospicuo) del trasferimento di poteri alle

regioni ma non intenderebbe modificare il disegno complessivo delineato

dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.

Una volta poi che lo Stato ha assunto tra i propri compiti quello

di provvedere anche all'assistenza dei bisognosi non può, ad avviso

dell'Avvocatura dello Stato, revocarsi in dubbio che l'attività

conseguente sia riconducibile al concetto di "funzione amministrativa".

La libertà dell'assistenza privata non implicherebbe, d'altra

parte, un dovere di ripristinare quelle istituzioni che già con la

legge del 1890 erano state dichiarate pubbliche, né un limite alla

estensione dell'assistenza pubblica in generale. Ove la Costituzione ha

inteso garantire più intensamente l'attività sociale dei privati, ad

esempio in materia scolastica, le norme hanno assunto diversa e ben

maggiore precisione. Nella stessa Assemblea costituente, del resto, si

sarebbe affermato che il principio di libertà dell'assistenza privata

era diretto a garantire quelle forme di beneficenza più schietta e

generosa che la legge del 1890 non intese e non poteva disciplinare e

si sarebbe sottolineato che si trattava di norma forse superflua, utile

solo ad eliminare eventuali residui dubbi. La Corte, del resto, già

con la sentenza n. 139 del 1972, avrebbe correttamente distinto

l'ambito della beneficenza pubblica, così come delineato dalla legge

del 1890, dall'assistenza privata, libera ai sensi dell'ultimo comma

dell'art. 38 della Costituzione.

Non esiguo peraltro sarebbe il campo in cui può esplicarsi

l'assistenza privata ricomprende le istituzioni temporanee, quelle a

vantaggio di famiglie determinate, le società, le associazioni, le

fondazioni aventi carattere meramente privatistico, la beneficenza

individuale.

3. - Si costituiva la Pia Fondazione Rhodense soffermandosi in

breve sul tema della legittimazione del giudice a quo e chiedendo

l'accoglimento della questione proposta, pur senza rinunziare agli

ulteriori motivi - implicitamente disattesi dall'ordinanza introduttiva

del presente giudizio che - erano stati posti a base della istanza di

sequestro giudiziario e concernevano il carattere educativo-religioso

dell'ente e la sua dimensione interregionale.

4. - Questioni del tutto analoghe venivano sollevate dal Tribunale

civile di Milano, con ordinanze di identico tenore emesse il 22 marzo

1979 nei procedimenti civili tra l'Opera Pia Fondazione Biffi ed il

Comune di Milano e tra l'Opera Pia don Adalberto Catena, la Regione

Lombardia ed il Comune di Milano.

Nel primo caso l'Opera Pia Fondazione Biffi, IPAB infraregionale,

aveva convenuto il Comune di Milano per l'accertamento del suo diritto

a continuare ad esistere e svolgere l'attività di istituto. Ciò

perché essa Opera Pia Fondazione Biffi avrebbe natura di fondazione

privata ed illegittimamente sarebbe stata ricompresa tra le IPAB, in

contrasto con la volontà espressa nell'atto di fondazione (testamento)

e senza tener conto della sua natura e dei suoi scopi (che non sono

quelli di prestare assistenza ai bisognosi, ma di offrire ospitalità a

signore anziane, qualificate da determinati requisiti di ceto,

provenienza, educazione); perché, ove anche i suoi scopi dovessero

ritenersi riconducibili a quelli indicati dalla legge n. 6972 del 1890,

risulterebbe contrario a Costituzione (per i motivi già illustrati

nell'esporre il contenuto della precedente ordinanza) il trasferimento

del patrimonio delle Opere Pie ai comuni.

Nel secondo caso analoga azione di accertamento era stata promossa

dall'Opera Pia don Adalberto Catena sulla base di rilievi particolari

attinenti alla sua natura ed ai suoi scopi (cura balneare salsoiodica

ad ammalati poveri iscritti nel registro della popolazione del Comune

di Milano, con preferenza per quelli che abitano nella parrocchia San

Fedele, indissolubilmente congiunta ad educazione religiosa) e

contestando in generale, per i motivi anzidetti, la costituzionalità

del trasferimento dei beni delle IPAB ai comuni.

Il tribunale, ritenuta l'esistenza di un interesse ad agire

(conseguente allo stato di incertezza effettivamente venutosi a creare

dopo l'entrata in vigore della nuova normativa) e ritenuta la

legittimazione passiva del Comune di Milano, oltreché della regione,

valutava preliminarmente, in seguito ad eccezione di parte convenuta,

l'esistenza della giurisdizione del giudice ordinario. Riteneva

rilevante, a tal fine, questione di legittimità costituzionale della

norma che prevede il trasferimento dei beni dalle istituzioni pubbliche

di assistenza e di beneficenza e della norma (contenuta nella legge n.

6972 del 1890) che sottopone a regime pubblicistico tali istituti,

osservando che, ove una di tali norme od entrambe venissero a mancare,

verrebbe meno, in radice, il potere dell'ente territoriale di acquisire

al proprio patrimonio tali beni e si configurerebbe un vero diritto

soggettivo all'esistenza delle istituzioni medesime, divenendo quindi

incontestabile la giurisdizione del giudice ordinario.

In occasione del procedimento promosso dall'Opera Pia don Adalberto

Catena il tribunale sollevava, in base ai medesimi parametri, questione

di costituzionalità anche dell'art. 113 del d.P.R. n. 616 del 1977,

non risultando allo stato ancora accertata la dimensione dell'ente

(infraregionale, interregionale, nazionale).

5. - Si costituiva, in entrambi i giudizi, il Presidente del

Consiglio dei ministri, attraverso l'Avvocatura dello Stato, deducendo

l'infondatezza delle questioni con argomenti analoghi a quelli svolti

nel giudizio di cui già si è fatto cenno.

Si costituivano l'Opera Pia Fondazione Biffi e l'Opera Pia don

Adalberto Catena aderendo alle censure di costituzionalità prospettate

nelle ordinanze introduttive. Si costituiva anche, in entrambi i

giudizi, il Comune di Milano, deducendo l'infondatezza delle questioni.

L'intento del legislatore delegante di trasferire alle regioni settori

organici di materie, secondo "criteri oggettivi, desumibili dal pieno

significato che esse hanno e dalla più stretta connessione esistente

tra funzioni affini, strumentali e complementari" ed a province,

comuni, comunità montane "funzioni amministrative di interesse

esclusivamente locale nelle materie indicate dall'art. 117 della

Costituzione nonché ... altre funzioni di interesse locale che valgano

a rendere possibile l'esercizio organico delle funzioni amministrative

loro attribuite a norma della legislazione vigente ...", chiaramente

espresso nell'art. 1 della legge di delega, risulterebbe pienamente

rispettato. Nessuna distinzione il legislatore ha introdotto tra

funzioni dello Stato e degli enti pubblici e nessuna distinzione deve

introdurre l'interprete, tanto più che una distinzione finirebbe con

il risultare incompatibile con la ratio, così chiaramente espressa,

della riforma.

Tutto ciò escluderebbe anche il lamentato contrasto con gli artt.

117 e 118 della Costituzione, che si ispirano ad analoghi criteri

oggettivi.

Neppure sarebbe pertinente il richiamo alla libertà

dell'assistenza privata, garantita dall'art. 38, ultimo comma, della

Costituzione, dato che la norma in esame provvede ad una ricomposizione

della sfera pubblica e non tocca né limita la sfera rimasta privata

pur dopo la riforma del 1890. Tale sfera a sua volta sarebbe

sufficientemente ampia non risultando limitata ai comitati di soccorso

(con carattere temporaneo) ed alle fondazioni di famiglia ma

comprendendo, secondo l'espresso dettato legislativo, le società e le

associazioni rette da ordinamento privatistico.

Nel giudizio che ha origine dall'azione proposta dalla Opera Pia

don Adalberto Catena presentava le sue deduzioni, fuori termine, la

Regione Lombardia; la sua costituzione deve pertanto considerarsi

inammissibile.

6. - I giudizi, come sopra promossi, venivano portati all'udienza

di discussione del 29 aprile 1981, in seguito all'ordinanza 17 ottobre

1980, n. 145, di questa Corte. In tale sede le parti sviluppavano

ulteriormente i rispettivi assunti. Considerato in diritto :

1. - I giudizi promossi dall'ordinanza del giudice istruttore del

Tribunale di Milano e dalle due successive ordinanze del Tribunale di

Milano hanno tutti ad oggetto l'art. 25, comma quinto, del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616 (cui si aggiunge, nella seconda ordinanza del

tribunale, l'art. 113 dello stesso decreto) per violazione degli artt.

76, 77, comma primo, 117, 118 e 38, ultimo comma, della Costituzione;

nonché l'art. 1 della legge 17 luglio 1890, n. 6972, per violazione

dell'art. 38, ultimo comma, della Costituzione. I tre giudizi vanno

pertanto decisi con unica sentenza.

2. - Dev'essere preliminarmente dichiarata inammissibile la

questione sollevata dal giudice istruttore del Tribunale di Milano, con

ordinanza emessa dopo che era stata proposta dalla parte resistente

istanza alle Sezioni Unite Civili della Corte di cassazione per

regolamento preventivo di giurisdizione.

A parte ogni questione circa la competenza del giudice istruttore a

norma dell'art. 673, secondo comma, del codice di procedura civile,

insuscettibile di presa in considerazione in questa sede (sentenza n.

65 del 1962), deve confermarsi (sentenze nn. 221 del 1972 e 135 del

1975) che è inammissibile la questione di legittimità costituzionale

sollevata dal giudice di merito dopo la proposizione del ricorso per

regolamento di giurisdizione giacché, a seguito della sospensione del

processo in corso, non possono essere compiuti atti del procedimento ed

è perciò preclusa al giudice ogni pronunzia anche in tema di

pregiudiziali (combinato disposto degli artt. 41, 298 e 367 cod. proc.

civ.). Pur se a tale regola può derogarsi per gli atti urgenti e per i

provvedimenti cautelari in ispecie (sentenze nn. 73 e 177 del 1973), è

altresì indubbio che il giudice è legittimato a sollevare questioni

di legittimità costituzionale soltanto quando si riferiscono

esclusivamente alle norme da applicare in quella sede e non rilevino,

come nel caso di specie, proprio per la risoluzione della questione di

giurisdizione (cfr. in particolare sentenze n. 73 del 1973, n. 135 del

1975, n. 118 del 1976 e n. 186 del 1976).

3. - In ordine alle questioni residue, la Corte si è prospettata

il dubbio se, per il sopravvenire della legge della Regione Lombardia 7

marzo 1981, n. 13 ("Modalità di trasferimento, ai sensi dell'art. 25

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, dei beni e del personale relativi a

talune IPAB operanti nell'ambito regionale", in Suppl. ordinario al n.

10 - 11 marzo 1981 del Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia),

si dovessero restituire gli atti al giudice a quo per il riesame della

rilevanza. Ma il carattere attuativo in ordine ai disposti del citato

art. 25 enunziato nella stessa legge lombarda e la portata parziale di

essa in ordine ai complesso delle IPAB infraregionali prese in

considerazione dalla disposizione denunziata hanno indotto questa Corte

a ritenere tuttora rilevanti le questioni sollevate.

4. - Occorre innanzitutto esaminare la censura di violazione degli

artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione per eccesso di delega

rispetto all'oggetto e alle finalità determinate nella legge 22 luglio

1975, n. 382. Secondo le ordinanze di rimessione la legge delega "non

contemplava, sotto alcun profilo, la possibilità di attuare

trasferimenti di funzioni precedentemente esplicate da enti operanti in

un ambito infraregionale: e ciò con riferimento sia ai trasferimenti

contemplati dalle menzionate lettere a) e b) (dell'art. 1, comma primo)

a favore delle regioni; sia con riferimento ai trasferimenti previsti

dalla lettera e) a favore delle province e dei comuni".

La questione così proposta è fondata.

5. - L'esame del testo dell'art. 1 della legge n. 382 del 1975 fa

emergere in modo assai chiaro che il legislatore delegante, per ciò

che concerne il trasferimento di funzioni amministrative alle regioni

nelle materie di loro spettanza (trasferimento precedente, da un punto

di vista logico, ad ogni attribuzione di funzioni dello stesso tipo

agli enti locali di cui all'art. 118, comma primo, Cost.) ha

considerato soltanto enti pubblici nazionali ed interregionali,

specificando che il trasferimento stesso riguardava anche gli uffici, i

beni ed il personale indispensabile all'esercizio delle funzioni

trasferite. Ora, anche a voler assumere, in ipotesi, che il

legislatore intendesse attribuire ai comuni funzioni di altri enti, per

così dire omisso medio e cioè senza premettere, nemmeno in via di

enunciazione, il trasferimento previo alle regioni, resterebbe

inesplicabile come mai di tali enti in ambito infraregionale non si sia

fatta menzione alcuna nella lettera e) dell'art. 1, comma primo, della

citata legge di delega, e tantomeno risulti indicato il trasferimento

ai comuni dei beni e del personale di queste pubbliche istituzioni.

L'Avvocatura dello Stato oppone che la formula della lettera e) deve

intendersi come comprensiva sia della ipotesi prevista nella lettera a)

(funzioni già esercitate dalle amministrazioni statali) sia di quella

ritenuta nella lettera b) (funzioni già esercitate dagli enti

pubblici); e ciò perché solo per gli enti di carattere nazionale ed

interregionale era necessaria una espressa menzione, dato che la

precedente legge delega di trasferimento delle funzioni amministrative

alle regioni a statuto ordinario (art. 17 della legge n. 281 del 1970)

limitava il trasferimento stesso alle funzioni già esercitate dalle

amministrazioni statali; mentre l'attribuzione agli enti locali di

funzioni ex art. 118, primo comma, disposta solo con la legge n. 382

del 1975, non richiedeva la distinzione tra funzioni delle

amministrazioni dello Stato e quelle di altri enti pubblici. Ma, al

contrario, deve osservarsi che una espressa indicazione sarebbe stata a

fortiori necessaria, perché, come più analiticamente si dirà in

seguito, le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza erano

già state prese in considerazione dal legislatore delegato del 1972,

allorché aveva trasferito alle regioni le funzioni concernenti le IPAB

previste dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972, e successive

modificazioni ed integrazioni, operanti nel territorio regionale (art.

1, comma secondo, lett. a) dei d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9

"Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni

amministrative statali in materia di beneficenza pubblica e del

relativo personale").

Né potrebbe, in via interpretativa, ritenersi, come afferma

l'Avvocatura dello Stato, che l'indicazione degli enti nazionali

"maggiori" in rapporto alle regioni nella lettera b) dell'art. 1, comma

primo, legge n. 382 dei 1975, comporti, per una sorta di parallelismo,

che quella degli enti "minori" in rapporto ai comuni sia da

sottointendersi perché logicamente implicata: a tacer d'altro, per la

profonda differenza che corre tra i caratteri più significativi degli

enti nazionali e interregionali, autentiche proiezioni, di regola,

dell'organizzazione statuale, e gli enti infraregionali della categoria

IPAB, non essendo sufficiente a unificarli, da questo punto di vista,

il carattere della comune "pubblicità".

Chi sostiene la legittimità costituzionale dell'art. 25, comma

quinto, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, afferma che tale conclusione

sarebbe confermata dalle formule usate dal legislatore delegante nella

lettera e) dell'art. 1, primo comma, della legge n. 382 del 1975; in

effetti questo testo parlerebbe di "attribuzione" in termini ampi,

contrapponendosi nettamente ai "trasferimenti" di cui alle precedenti

lettere a) e b). Sì può peraltro osservare che, a parte la priorità

logica dei "trasferimenti" sulle attribuzioni (che non potrebbero

comunque contrapporsi ai primi per maggior ampiezza), non si può

conferire sicuro rilievo interpretativo ad una formulazione che ricalca

pedissequamente quella contenuta nell'art. 118, primo comma, della

Costituzione. Né è possibile ritenere con l'Avvocatura dello Stato

che il criterio direttivo di cui al n. 1, dell'art. 1, terzo comma,

della citata legge delega (identificazione delle materie da trasferire

in base a criteri oggettivi e non alle competenze degli organi centrali

e periferici dallo Stato) rechi conforto all'opinione favorevole alla

legittimità costituzionale dell'art. 25, comma quinto: in realtà,

parlandosi di "trasferimento" delle funzioni concernenti le materie

identificate secondo il criterio oggettivo, si deve escludere che il

criterio stesso si riferisca anche alla lettera e) del primo comma,

nella quale, per l'esercizio organico delle funzioni "attribuite", è

prevista la possibilità di attribuire ulteriori funzioni di interesse

locale, rendendosi così ultroneo il richiamo alle funzioni affini,

strumentali e complementari contenuto nel n. 1 dell'art. 1, comma

terzo. Senza dire che il "trasferimento" è ivi espressamente previsto

in rapporto alle "attribuzioni costituzionalmente spettanti alle

regioni per il territorio e il corpo sociale". Inoltre l'accenno,

nell'ultima parte della lettera e), art. 1, comma primo, a discipline

disposte dal legislatore delegato "per regolare i relativi rapporti

finanziari" - riferibile all'intera normativa contenuta nella lettera

e) - sembra alludere a rapporti con le amministrazioni statali,

determinati, appunto, dall'attribuzione di funzioni amministrative

esercitate fino allora da tali amministrazioni. Infine, non appare

ammissibile, per precetti che comporterebbero la soppressione di enti a

caratteristiche peculiari come la IPAB infraregionali, adottare canoni

ermeneutici che, al fine di determinare l'"oggetto" o gli "oggetti" la

cui definitezza è imposta al legislatore delegante dall'art. 76 della

Costituzione, darebbe assoluta prevalenza al criterio oggettivo

(definizione della materia) su quello soggettivo (tipo di enti

considerati).

6. - Va pure sottolineato che la legge n. 382 del 1975 (al pari

della legge 16 maggio 1970, n. 281) disciplina negli articoli che qui

interessano un particolare tipo di delega finalizzata al trasferimento

di funzioni amministrative dallo Stato e dagli enti pubblici nazionali

e interregionali alle regioni di diritto comune, nonché

all'attribuzione, peraltro facoltativa per il legislatore delegante, di

funzioni agli enti locali ex art. 118, primo comma, della Costituzione.

Tuttavia, a parte il carattere di delega per l'attuazione

costituzionale (Disp. trans. e fin. Cost. VIII e IX) che assumono

queste leggi, è da dire che in realtà le deleghe di trasferimento non

possono non comportare, in situazioni come queste, anche una delega per

parziale riforma delle materie e dei settori di materie considerate;

mentre riforme di carattere generale restano condizionate all'adozione

da parte del Parlamento di leggi contenenti i nuovi principi

fondamentali ex art. 117 della Costituzione. Del resto, più forte è

la carica riformatrice contenuta nelle deleghe di trasferimento, più

evidente è la necessità che l'"oggetto" della riforma sia in termini

chiari previsto nei tratti normativi e fattuali che le connotano e che

siano previsti principi e criteri direttivi in ordine al superamento

della normativa vigente (nella fattispecie la legge 17 luglio 1890, n.

6972).

Se è vero che la legge n. 382 del 1975, a differenza della legge

n. 281 del 1970, ha valorizzato, per l'identificazione delle materie da

trasferire, accanto al criterio oggettivo anche quello teleologico a

favore delle regioni, è altresì certo che il fine complessivo della

delega consisteva nel "completare" il trasferimento delle funzioni

amministrative statali e parastatali, considerate per settori organici.

Peraltro, l'art. 25, comma quinto, del d.P.R. n. 616 del 1977 non

completa affatto la disciplina di trasferimento già realizzata con il

citato art. 1, comma secondo, lettera a) del d.P.R. 15 gennaio 1972, n.

9, ma piuttosto la modifica radicalmente in quanto, invece di mantenere

i poteri delle regioni sugli enti previsti dalla legge Crispi del 1890,

attribuisce ai comuni le funzioni degli enti IPAB a tal fine soppresse.

È manifesto che un mutamento così profondo nel regime di queste

istituzioni, tale da determinarne in via generale l'eliminazione (con

la clausola di salvezza per quelle attive precipuamente nella sfera

educativo-religiosa), presupponeva da parte del legislatore delegante

una indicazione in termini non equivoci del thema transferendum.

7. - Ulteriori sintomi di una effettiva forzatura realizzatasi,

rispetto alla legge di delega, con l'art. 25, comma quinto, del d.P.R.

n. 616 del 1977, possono poi ravvisarsi in due regole di carattere

collaterale. Non si intende in base a quale presunzione le funzioni

delle IPAB infraregionali siano state senza alcuna distinzione

considerate di interesse esclusivamente locale (nella fattispecie,

comunale), quando è fin troppo noto che in numerosi casi la loro

funzione è ultracomunale. Mentre rimane priva di ogni ragionevole

spiegazione la differenza di trattamento adottato a danno degli enti

(quelli infraregionali) che avevano, diversamente da quelli nazionali,

caratteristiche storiche e peculiarità attuali di autonoma gestione:

non consentendo a questi ultimi di poter valorizzare la struttura

associativa che eventualmente avessero (art. 115 del d.P.R. n. 616 del

1977) per sottrarsi al trasferimento ai comuni.

8. - Dai lavori preparatori della legge n. 382 del 1975 non si

traggono elementi di sostegno alla opinione favorevole alla

legittimità costituzionale dell'art. 25, comma quinto, del d.P.R. n.

616 del 1977; anzi emergono dati significativamente contrari.

Innanzitutto non si rinviene negli atti di entrambe le Camere, né

in Commissione né in Assemblea, alcun cenno alla possibilità per il

legislatore delegato di addivenire alla soppressione delle IPAB o di

enti infraregionali con caratteristiche analoghe. Vero è che una

autentica discussione generale, come ci si attenderebbe su disegni di

legge di così grande rilievo politico e istituzionale, non ebbe luogo

né al Senato della Repubblica né alla Camera dei Deputati: la

singolarità della vicenda è da attribuirsi al modo nel quale il

testo del disegno di legge inizialmente sottoposto al Senato per

prorogare una delega in materia di riordinamento dell'amministrazione

(Sen. Rep., VI Leg., d.d.l. n. 114) fu in pratica accantonato con una

serie di emendamenti integralmente sostitutivi sia del vecchio testo

governativo che di quello elaborato nella prima Commissione del Senato.

È appunto a tale commissione che il Ministro per l'organizzazione

della pubblica amministrazione, d'intesa con il Ministro per i

problemi relativi all'attuazione delle regioni, presentò gli

emendamenti che contenevano le nuove norme sul trasferimento alle

regioni delle funzioni amministrative dello Stato e degli enti

nazionali (Sen. Rep., VI Leg., Res. somm. 5, 13 e 20 febbraio 1974).

La successiva discussione, durante la quale al Senato ma soprattutto

alla Camera furono abbandonate le parti più rilevanti del nuovo testo

in tema di riordinamento degli uffici centrali e periferici della

pubblica amministrazione, lasciò in pratica intatto il complesso

normativo predisposto per gli ulteriori trasferimenti di funzioni alle

regioni di diritto comune, confermandosi così la scelta decisamente

regionalista maturata nei mesi che precedettero la presentazione degli

emendamenti (Camera dei dep., VI Leg., d.d.l. n. 3157 e 3157 bis).

In particolare, tra gli emendamenti presentati allora dal Ministro

per l'organizzazione della pubblica amministrazione, figurava una

lettera e) dell'art. 1, comma primo, relativo alla delega al Governo

per l'attribuzione ai comuni ed agli altri enti locali di funzioni di

interesse esclusivamente locale: nella commissione senatoriale, ma

senza successo, esponenti dell'opposizione proposero che la

attribuzione delle nuove funzioni ai comuni ed agli altri enti locali

riguardassero materie diverse da quelle indicate nell'art. 117 della

Costituzione (Sen. Rep., VI Leg., Res. somm. 13 febbraio 1974, pag.

27). Il testo della lettera e), approvato dalla Commissione, perveniva

dunque all'assemblea del Senato in una formulazione che anticipava non

solo nella sostanza, ma anche, per gran parte, nella lettera, la

redazione della lettera e), prima parte, quale è poi passata nella

legge n. 382 del 1975. È peraltro da notare che il testo sottoposto

all'assemblea senatoriale conteneva al secondo comma dell'art. 1 un

principio o criterio direttivo per l'assolvimento della delega di cui

alla lettera e) così formulato: "4) l'attribuzione diretta a province,

comuni ed altri enti locali di funzioni di interesse esclusivamente

locale obbedirà a criteri di omogeneità evitando la coesistenza di

competenze residue della regione; saranno altresì regolati i rapporti

finanziari tra i vari enti".

Nella discussione in assemblea furono respinti gli emendamenti

presentati da esponenti dell'opposizione (emendamenti 1/19 e 1/20 in

Sen. Rep., VI Leg., Res. sten. 6 giugno 1974) tendenti in via

principale a far cadere per intero la delega della lettera e), ed in

subordinata a limitare alle materie diverse da quelle previste

nell'art. 117 della Costituzione le attribuzioni agli enti locali.

Emergeva chiaramente in tali proposte il timore che il Governo potesse

servirsi della delega della lettera e) al fine di perseguire un disegno

di compressione delle attribuzioni regionali, attraverso lo spostamento

agli enti locali di funzioni già trasferite alle regioni. Tra l'altro

veniva criticata la formulazione della delega nella lettera e) perché

riproduttiva; puramente e semplicemente, di quella dell'art. 118, comma

primo, della Costituzione. Del resto, mentre risultava soppresso il

criterio direttivo n. 4, secondo comma, già citato, era approvato un

testo più restrittivo della lettera e) perché il legislatore delegato

poteva attribuire agli enti locali solo le funzioni amministrative che

alla data di entrata in vigore della futura n. 382 non fossero state

trasferite alle regioni (clausola limitativa cancellata dalla Camera);

peraltro il Governo era pure delegato, ai sensi degli artt. 5 e 128

della Costituzione (riferimento poi venuto meno) ad attribuire le

ulteriori funzioni di cui è parola nel testo definitivo della lettera

e), seconda parte, così come passata nella legge.

È poi degno di nota che gli autori di tutti i disegni e proposte

di legge per la riforma dell'assistenza presentate dopo l'entrata in

vigore della legge n. 382 del 1975 (con i più diversi intendimenti

verso le IPAB: dal riordinamento alla soppressione) siano partiti dal

presupposto che le IPAB stesse, quanto alla loro sopravvivenza, non

erano minimamente ricomprese nel raggio dei poteri conferiti al

legislatore delegato. Né dalle relazioni dei presentatori emerge in

alcun modo che si tendesse, esplicitamente o anche implicitamente, a

revocare una delega accordata in parte qua con la legge n. 382 del 1975

(Camera dep., VII Leg., proposta Cassanmagnago ed altri, n. 19, art.

15; proposta Massari, n. 870, art. 5; proposta Lodi ed altri, n. 1173,

art. 12; proposta Aniasi ed altri, n. 1237, art. 14; proposta

Cassanmagnago, n. 1484, art. 13). E non è senza significato che le

ultime quattro proposte di legge di cui si è fatto cenno siano state

presentate nel periodo febbraio-maggio 1977, quando il dibattito

sull'attuazione della legge di delega n. 382 del 1975 aveva già

trovato ampi sviluppi.

9. - Non si può poi trascurare - nella fattispecie l'atteggiamento

della Commissione ministeriale (Commissione Giannini) in ordine alle

IPAB infraregionali. Il testo delle proposizioni normative IV e XXIII

allegato alla relazione per la parte relativa alla sanità e servizi

sociali è chiaramente indicativo dei limiti entro i quali, secondo la

commissione, poteva operare il legislatore delegato. Nella proposizione

IV, lettera d) tra le funzioni amministrative trasferite alle regioni

era compresa quella relativa: "all'istituzione, modificazione e

soppressione degli enti pubblici infraregionali, diversi da comuni,

province e comunità montane, i quali operino esclusivamente nelle

materie di competenza regionale"; e nella proposizione XXIII si

aggiungeva: "Nell'esercizio delle funzioni previste dal precedente art.

4, lettera d), le regioni si atterranno alle norme vigenti fino a

quando non avranno disciplinato con legge nuovi procedimenti per il

riordino e la riorganizzazione degli enti, ivi compresa la loro

soppressione qualora il passaggio ai comuni delle relative funzioni sia

necessario od opportuno per assicurarne l'esercizio in modo integrato

con le funzioni ad essi attribuite a norma del precedente art. 18".

"In caso di fusione o di trasformazione, in qualsiasi forma, di

istituzioni pubbliche di assistenza o beneficenza, soggette alla legge

17 luglio 1890, n. 6972, nel Consiglio di amministrazione dei nuovi

enti dovrà essere assicurata la rappresentanza degli interessi

originari dell'ente o degli enti fusi o trasformati".

Sarebbe fuori luogo in questa sede ogni valutazione circa la

rispondenza delle citate proposizioni normative ai canoni della legge

di delega: ciò che importa è rilevare come esse presupponessero il

permanere della disciplina dettata dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972,

e successive modificazioni, fino a quando non fossero intervenute leggi

regionali ad hoc, vincolate comunque "ad assicurare" nelle nuove

strutture " la rappresentanza degli interessi originari" dei vecchi

enti.

10. - Come è noto, il procedimento per l'attuazione della legge

di delega n. 382 del 1975 era circondato da particolari garanzie:

soprattutto era previsto un doppio intervento consultivo della

Commissione bicamerale per le questioni regionali. Tale innovazione

dimostrava l'intento del legislatore delegante di recuperare così un

contributo di particolare rilievo da parte di un organo parlamentare:

contributo che per le note vicende politiche, culminate nel voto della

Camera dei Deputati del 15 luglio 1977, acquistava una importanza anche

maggiore di quella prevedibile nel periodo di elaborazione della legge

di delega. Ed è proprio in seno a tale commissione che, con qualche

dubbio circa un possibile "eccesso di delega", si stabilì di includere

la norma sul trasferimento delle funzioni, del personale e dei beni

delle IPAB infraregionali nell'art. 26 della legge delegata, divenuto

poi art. 25 nel testo approvato dal Consiglio dei ministri (Camera dei

Deputati - Senato della Repubblica, L'attuazione della "382", 1977, II,

pagg. 925 e 966-967; sedute della Commissione 16 giugno (prima

lettura) e 19 luglio 1977 (seconda lettura)) . L'unico elemento

evocato a sostegno della proposta (L'attuazione, cit., pagg. 865 e 883)

è un richiamo alla disciplina della legge 20 marzo 1975, n. 70

(Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di

lavoro del personale dipendente), richiamo che non appare pertinente

dato che l'art. 2 della legge n. 70 del 1975 esclude in modo espresso

le IPAB dall'applicazione della legge stessa. Piuttosto, risulta

evidente l'intento di assimilare, nel trasferimento delle funzioni, del

personale e dei beni, gli enti nazionali e gli enti infraregionali, in

quanto le funzioni' ineriscono alle materie indicate nell'art. 117

della Costituzione (L'attuazione, pag. 865).

Circa l'autorevolezza del parere definitivo della Commissione

intercamerale per le questioni regionali, essa è testimoniata dalla

mozione votata a larghissima maggioranza dalla Camera dei Deputati tra

il 15 e il 16 luglio 1977, nella quale si impegnava il Governo ad

attuare la legge n. 382 "sulla base delle conclusioni definitive a cui

perverrà la Commissione interparlamentare per le questioni regionali".

Nell'allegato, poi, che riproduceva il testo dell'accordo tra i

partiti, in sento negli atti parlamentari, le forze politiche

dichiaravano di impegnarsi "ad ogni livello di responsabilità

istituzionale, per una piena assunzione dell'intesa unitaria"

(raggiunta in Commissione) "nel provvedimento definitivo previsto dalla

legge delega n. 382". Nella mozione programmatica già citata si

riteneva tra l'altro necessaria, per l'attuazione della legge n. 382,

"la definizione conseguente del potere degli enti locali allo scopo di

eliminare il disordine creato nelle istituzioni e per la incontrollata

dilatazione della spesa pubblica, dal proliferare di enti intermedi ai

quali manca ogni raccordo istituzionale".

Malgrado questi ulteriori elementi di non trascurabile rilievo, è

però da confermare che il parere della Commissione parlamentare,

chiamata ad intervenire nel procedimento di attuazione della legge di

delega, non solo non è vincolante (sentenza n. 78 del 1957), ma non

può esprimere interpretazioni autentiche delle leggi di delega.

Tantomeno la "lacuna" della legge di delegazione potrebbe essere

colmata con l'approvazione di una mozione o di un ordine del giorno di

una assemblea legislativa (come l'ordine del giorno 18 dicembre 1970

del Senato), perché non è per queste vie che si può estendere

l'oggetto della delega.

11. - Da quanto si è esposto risulta con chiarezza che il

Parlamento, durante tutto l'iter della legge di delegazione (febbraio

1974-luglio 1975), non intese abbinare alla delega per il trasferimento

di funzioni una delega per la riforma, sia pure parziale, del regime

delle IPAB infraregionali; non intese, cioè, di anticipare su questo

punto la legge generale di riforma dell'assistenza. Tra l'altro, la

realizzazione di un simile intento avrebbe richiesto un esame sia pure

sommario dei criteri di superamento del regime contenuto nella legge 17

luglio 1890, n. 6972. Non poteva essere ignorato lo spessore storico

delle istituzioni disciplinate da questa legge organica né si poteva

omettere una riconsiderazione dei principi fondamentali che la

ispirarono (rispetto della volontà dei fondatori, controlli

giustificati dal fine pubblico dell'attività svolta in situazioni di

autonomia). Inoltre sarebbe stato motivo di riflessione la pluralità

di forme e di modi in cui l'attività assistenziale viene prestata,

differenze non prese come tali in considerazione dalla legge Crispi,

preoccupata di unificare sul piano delle figure soggettive (al fine di

sottoporle al controllo dell'autorità civile) i vari tipi di Opere Pie

formatesi nel corso di una vicenda di durata ultrasecolare. Ma, dopo

l'entrata in vigore della Costituzione repubblicana, intraprendere una

riforma del sistema, come è configurato dalla legge Crispi, comporta

che si faccia debito conto dei precetti contenuti negli artt. 18, 19,

33 e 38 della Carta costituzionale e che sia affrontato, alla luce

dell'art. 38, ultimo comma, il tema del pluralismo delle istituzioni in

relazione alle possibilità di pluralismo nelle istituzioni (XXIII

proposizione normativa Commissione Giannini). Fin quando ciò non sia

avvenuto, è necessario che in sede di trasferimento di funzioni

amministrative alle regioni e di attribuzioni di altre funzioni agli

enti locali si osservino i principi della legislazione statale vigente,

come aveva in realtà fatto, su questo punto, il legislatore delegato

del 1972. Anticipare in sede di legislazione delegata, senza un

puntuale sostegno nella legge di delega, principi così innovatori di

riforma (tali da comportare l'eliminazione generalizzata delle IPAB

infraregionali) significa prendere una scorciatoia che la disciplina

costituzionale della delegazione legislativa rende del tutto

impraticabile.

In effetti, come dimostra la giurisprudenza di questa Corte (in

particolare le sentenze nn. 35 del 1960 e 243 del 1976), presentano

carattere specifico, pur nell'ambito della più comprensiva figura

dell'"eccesso di delega" (sentenza n. 3 del 1957), quei vizi della

legge delegata che riguardano i cosiddetti limiti strutturali imposti

in via preliminare dall'art. 76 della Costituzione e dalla legge di

delega: limiti attinenti appunto al tempo determinato per l'attuazione

della delega stessa ed all'oggetto o agli oggetti definiti sui quali

dovrà operare la nuova disciplina. In particolare, l'eccedere dai

limiti della delegazione configura piuttosto un difetto, sia pur

parziale, di delega o meglio un eccesso dalla delega, che si distingue

dalle ipotesi di relativa difformità della normativa delegata dai

principi e criteri direttivi contenuti nella legge di delegazione o

deducibili aliunde. Pur non potendosi trascurare situazioni di

interferenza tra "oggetto definito" e "principi e criteri direttivi",

vi sono fattispecie nelle quali l'eccesso dalla delega assume, come nel

caso esaminato in questa pronuncia, autonomo, preliminare e dirimente

rilievo.

12. - Assai serie sone le conseguenze della mancanza, a tutt'oggi,

della legge sulla riforma dell'assistenza pubblica. Com'è noto, dopo

l'entrata in vigore del d.P.R. n. 616 del 1977, sono intervenuti nuovi

provvedimenti e nuove iniziative non certo ispirate ai criteri che

hanno presieduto all'approvazione dell'art. 25, comma quinto, della

predetta legge delegata. Innanzitutto il 17 maggio 1978 fu presentato

alla Camera dei Deputati un disegno di legge del Ministro dell'interno

"ad interim" (Riordinamento dell'assistenza sociale), poi rimasto senza

seguito, che all'art. 15 escludeva dal trasferimento ai comuni le IPAB

"che non svolgono in modo precipuo attività inerenti la sfera

educativo-religiosa e che sono in grado, per l'efficiente

organizzazione di strutture e di personale, anche volontario, di

continuare la propria attività". Successivamente due decreti-legge non

convertiti (d.l. 29 marzo 1979, n. 113 e d.l. 19 giugno 1979, n. 209

"Norme per la disciplina del trasferimento ai comuni delle istituzioni

pubbliche di assistenza e beneficenza operanti nell'ambito regionale")

contenevano importanti esclusioni dal trasferimento di intere categorie

di IPAB diverse da quelle previste nell'art. 25 del d.P.R. n. 616 del

1977. In particolare, secondo i decreti-legge non convertiti, sarebbero

state escluse dal trasferimento ai comuni le IPAB aventi struttura

associativa, quelle promosse ed amministrate da privati e operanti

prevalentemente con mezzi di provenienza privata nonché le IPAB di

ispirazione religiosa. Né ulteriori iniziative per risolvere il nodo

delle IPAB, in sede di elaborazione della legge per la riforma

dell'assistenza, hanno avuto finora un esito positivo. (Ma deve farsi

menzione dell'art. 45 della legge 23 dicembre 1978, n. 833

"Istituzione del servizio sanitario nazionale", articolo che esclude

dal trasferimento ai comuni le associazioni di volontariato che

concorrono ai fini istituzionali del servizio sanitario, anche se

attualmente riconosciute come IPAB).

La conseguenza più ovvia di questa situazione, a dir poco incerta,

è davvero paradossale: mentre il legislatore delegato del 1977 aveva

utilizzato ultra vires come dato unificante la "pubblicità" delle

IPAB, gli eventi successivi provocavano profonde disparità di

trattamento, del tutto ingiustificate, tra IPAB considerate in genere

e, inoltre, tra IPAB di diverse regioni'.

Quanto al primo punto, basti ricordare come non si sia consentito

alla Commissione di cui al sesto comma dell'art. 25 di completare la

propria attività, risultando così non scrutinato, ai fini della

esclusione dal trasferimento (attività inerenti la sfera

educativo-religiosa), un numero cospicuo di enti.

Quanto al secondo punto, vanno rilevate talune differenze di ordine

non secondario tra leggi regionali adottate per una prima attuazione

dell'art. 25 (leggi della Regione Emilia-Romagna 8 aprile 1980, n. 25;

della Regione Piemonte 10 aprile 1980, n. 20; della Regione Umbria 17

maggio 1980, n. 46; della Regione Basilicata 4 dicembre 1980, n. 50 e

della Regione Lombardia 7 marzo 1981, n. 13). Infine, si deve ricordare

che il d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 (Norme di attuazione dello Statuto

speciale per la Sardegna in riferimento alla legge 22 luglio 1975, n.

382 e al decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.

616) ha escluso dal trasferimento varie categorie di IPAB, adottando in

pieno tutti i criteri di esclusione accolti nei decreti-legge del 1979,

peraltro non convertiti. E ciò a tacere di situazioni ulteriormente

differenziate in altre regioni a Statuto speciale.

Tale stato di cose, se da un lato conferma una parziale

operatività delle norme dell'art. 25, che non hanno dunque natura

meramente programmatica, dall'altro mette in luce gravi disparità di

trattamento tra IPAB e IPAB in relazione a circostanze che non

dovrebbero influire sulla concreta applicabilità del principio

d'eguaglianza alle persone giuridiche, comprese quelle pubbliche (sent.

n. 25 del 1966).

13. - L'accoglimento della prima censura di incostituzionalità

rivolta all'art. 25, comma quinto, per violazione degli artt. 76 e 77,

comma primo, della Costituzione, rende superfluo l'esame delle altre

censure per contrasto con gli artt. 117, 118 e 38, ultimo comma, della

Costituzione; nonché il controllo sulla legittimità costituzionale

dell'art. 1 della legge 17 luglio 1890, n. 6972. Quanto all'art. 113

del d.P.R. n. 616 del 1977, esso non è richiamato a proposito in un

giudizio promosso per verificare la legittimità costituzionale

dell'art. 25, comma quinto, del d.P.R. n. 616 del 1977.

Accertata la illegittimità costituzionale dell'art. 25, comma

quinto, del decreto citato, si rende necessaria l'applicazione

dell'art. 27, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 al fine di

dichiarare la conseguenziale illegittimità di altre disposizioni dello

stesso art. 25.