Sentenza n. 17/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 74 del decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione

dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della

disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'articolo 2

della legge 23 ottobre 1992, n. 421), promosso con ordinanza emessa

il 17 ottobre 1994 dal T.A.R. del Lazio di Roma sul ricorso proposto

da Burani Pietro contro il Ministero della difesa, iscritta al n. 17

del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di costituzione di Burani Pietro nonché gli atti di

intervento di Vidale Massimo ed altri e del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1995 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Udito l'avv. Gaetano Lepore per Burani Pietro e l'Avvocato dello

Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da Pietro Burani contro il

Ministero della difesa per ottenere il riconoscimento del diritto di

essere inquadrato - ai sensi dell'art. 4 della legge 11 luglio 1980,

n. 312 - nella superiore qualifica funzionale corrispondente alle

mansioni esercitate per oltre cinque anni, il Tribunale

amministrativo del Lazio, con ordinanza del 17 ottobre 1994, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 76 e 77 Cost., questione di

legittimità costituzionale dell'art. 74 del d.lgs. 3 febbraio 1993,

n. 29, nella parte in cui ha abrogato l'art. 4, commi decimo,

undicesimo, dodicesimo e tredicesimo, della citata legge n. 312 del

1980.

Questa legge, relativa al nuovo assetto retributivo-funzionale del

personale civile e militare dello Stato, ha disposto un inquadramento

provvisorio del personale in servizio al 1 gennaio 1978 nelle nuove

qualifiche funzionali secondo le corrispondenze indicate nell'art.

4, primo comma, e un inquadramento definitivo, previo inserimento,

con le modalità indicate nel comma ottavo, dei profili professionali

di cui al precedente art. 3 nelle qualifiche funzionali. Due

correttivi a tale regola sono previsti dal nono comma per i

dipendenti che per un periodo non inferiore a cinque anni abbiano

svolto le mansioni di un profilo diverso dalla qualifica rivestita

secondo il vecchio ordinamento oppure mansioni corrispondenti a una

qualifica funzionale superiore a quella di inquadramento. Nel secondo

caso, a norma dell'art. 4, commi decimo, undicesimo, dodicesimo e

tredicesimo, abrogati dalla disposizione impugnata, a domanda, da

presentarsi entro novanta giorni dall'entrata in vigore della legge,

e previa favorevole valutazione del consiglio di amministrazione, il

dipendente poteva ottenere l'inquadramento nella qualifica superiore

mediante l'espletamento di una prova selettiva intesa ad accertare

l'effettivo possesso della relativa professionalità.

Ad avviso del giudice rimettente la normativa impugnata eccede i

limiti della delega disposta nell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992,

n. 421, il quale alla lettera o) autorizza il Governo a procedere

all'abrogazione delle disposizioni che prevedono automatismi che

influenzano il trattamento economico fondamentale ed accessorio, e di

quelle che prevedono trattamenti economici accessori, settoriali,

comunque denominati, a favore dei pubblici dipendenti, sostituendole

con corrispondenti disposizioni di accordi contrattuali. Nel novero

di tali disposizioni non rientrerebbe il procedimento di

inquadramento disciplinato dai commi citati dell'art. 4 della legge

n. 312 del 1980, attesa la natura meramente programmatica di tale

disciplina, la quale non comporta per se stessa alcun automatismo

incidente sul trattamento economico dei dipendenti legittimati a

domandare l'attuazione del procedimento.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituito il ricorrente, il quale ha promosso il giudizio principale

deducendo di avere svolto mansioni corrispondenti a una qualifica

superiore a quella di appartenenza in base a ordini di servizio

dell'Amministrazione reiterati dal 1987 al 1993.

Nel merito la parte costituita aderisce all'ordinanza di

rimessione, aggiungendo che l'abrogazione dell'art. 4, commi decimo e

segg., della legge del 1980 non può trovare fondamento nemmeno

nell'altro criterio direttivo fissato dalla lettera n) dell'art. 2

della stessa legge di delega.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la

questione sia dichiarata infondata.

L'Avvocatura premette che la valutazione della portata della delega

legislativa conferita al Governo nel settore del pubblico impiego non

può prescindere dall'esame di tutti i principi e criteri direttivi

enunciati dal citato art. 2 della legge n. 421 del 1992 nei punti da

a) a n), e anzitutto dal primo comma, che stabilisce implicitamente

la possibilità, da parte della legislazione delegata, di

abrogazione, per incompatibilità, della normativa in precedenza

vigente nel detto settore.

Ora la disciplina speciale in tema di adibizione temporanea del

dipendente a mansioni superiori, in deroga all'art. 2103 cod.civ.,

prefigurata nel punto n) e attuata dall'art. 57 del d.lgs. n. 29 del

1993, ha necessariamente comportato anche l'incompatibilità di

qualsiasi normativa preesistente che avesse assunto lo svolgimento di

mansioni superiori da parte del prestatore di lavoro come presupposto

di un procedimento (sia pure selettivo) rivolto a far conseguire ai

pubblici dipendenti l'attribuzione di profili professionali di

qualifica funzionale superiore, le cui mansioni fossero

corrispondenti a quelle svolte per un determinato periodo di tempo.

In una memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica

l'interveniente rileva il formalismo da cui, a suo avviso, è

inficiata l'interpretazione del giudice rimettente, che esclude le

disposizioni dell'art. 4, commi decimo sgg., della legge n. 312 del

1980 dalla previsione del punto o) dell'art. 2 della legge delega n.

421 del 1992. Siffatta interpretazione non tiene conto

dell'inscindibile nesso causale che collega lo svolgimento delle

mansioni superiori all'inquadramento nella relativa qualifica.

4. - Fuori termine hanno depositato un atto di intervento alcuni

dipendenti del Ministero per i beni culturali, associandosi alla

domanda di dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma

impugnata. Considerato in diritto

1. - L'art. 4, commi decimo, undicesimo, dodicesimo e tredicesimo,

della legge 11 luglio 1980, n. 312, sul nuovo assetto

retributivo-funzionale dei dipendenti dello Stato, prevedeva un

correttivo ai criteri di inquadramento nelle nuove qualifiche

funzionali (sostitutivo del precedente sistema delle carriere) in

favore dei dipendenti che avessero svolto per almeno cinque anni

mansioni corrispondenti a una qualifica superiore a quella di

appartenenza. A domanda, da presentarsi entro novanta giorni

dall'entrata in vigore della legge, e previa valutazione favorevole

del consiglio di amministrazione, il dipendente poteva ottenere

l'inquadramento nella nuova qualifica funzionale mediante una prova

selettiva intesa ad accertare l'effettivo possesso della relativa

professionalità.

L'abrogazione dei commi citati dell'art. 4, disposta dall'art. 74

del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, è sospettata di illegittimità

costituzionale dal TAR del Lazio per violazione dei limiti della

delega risultanti dall'art. 2, punto o), della legge di delega

legislativa 23 ottobre 1992, n. 421 (artt. 76 e 77 Cost.).

2. - In linea di fatto il giudice rimettente precisa che i

ricorrenti hanno maturato il periodo minimo di permanenza nelle

mansioni ritenute superiori alla qualifica di inquadramento nel 1983,

cioè posteriormente alla data di entrata in vigore della legge n.

312 del 1980, lasciando così intendere che egli interpreta la

normativa abrogata nel senso che il beneficio non fosse riservato ai

dipendenti che avessero maturato il quinquennio prima di tale data,

la sola menzionata dalla legge come dies a quo del termine di novanta

giorni per la presentazione della domanda. Alla stregua di questa

interpretazione estensiva, che non appare manifestamente irrazionale,

la questione deve ritenersi rilevante, e quindi ammissibile.

3. - Essa, però, non è fondata.

Il giudice a quo ritiene che la norma abrogativa in esame sia stata

introdotta sulla base dell'art. 2, punto o), della legge di delega,

il quale autorizza il Governo a "procedere all'abrogazione delle

disposizioni che prevedono automatismi che influenzano il trattamento

economico fondamentale ed accessorio" dei pubblici dipendenti, e la

impugna sul riflesso che il legislatore delegato avrebbe forzato il

concetto di "automatismo" applicandolo indebitamente anche alle

modalità di promozione alla qualifica superiore previste dall'art.

4, commi decimo e sgg., della legge n. 312 del 1980. La questione

viene così impostata su una considerazione isolata del punto o),

senza allargarla al contesto normativo in cui è inserito e in

particolare senza previamente accertare la compatibilità della

disciplina, di cui si censura l'abrogazione, con la direttiva

contenuta nel precedente punto n), specificamente afferente al caso

di adibizione del dipendente a mansioni superiori a quelle proprie

della qualifica assegnatagli.

Questa direttiva esclude, in deroga all'art. 2103 cod.civ., che

alla permanenza del lavoratore nelle mansioni superiori oltre il

limite di tempo fissato dalla legge possa essere collegata

l'attribuzione del "diritto all'assegnazione definitiva delle

stesse". La formulazione del punto n) indica, già in linea di

interpretazione letterale, che la direttiva non può essere

concettualizzata in termini speculari alla disposizione derogata del

codice, la quale usa una formula diversa ("l'assegnazione a mansioni

superiori diviene definitiva" dopo un certo periodo di tempo), che

caratterizza l'effetto ivi previsto come promozione automatica (ipso

iure) alla qualifica corrispondente. Che le due formule non siano

coestensive si chiarisce, in linea di interpretazione

logico-sistematica, alla luce:

a) degli artt. 8, 28 e 36 del decreto delegato, che, in

conformità dell'art. 97, terzo comma, Cost., prescrivono determinate

procedure per la copertura dei posti in organico;

b) dell'art. 2 della legge delega, che impartisce una direttiva

di contenimento, razionalizzazione e controllo della spesa per il

settore del pubblico impiego, di miglioramento dell'efficienza e

della produttività, in vista di una riorganizzazione del settore;

c) dell'art. 2, punto a), della medesima legge, che collega i

limiti al principio della contrattualizzazione dei rapporti di

pubblico impiego secondo la disciplina del codice civile (nel quale

consiste l'innovazione fondamentale della riforma del 1992-93) "al

perseguimento degli interessi generali cui l'organizzazione e

l'azione delle pubbliche amministrazioni sono indirizzate".

Interpretato in questo quadro normativo, il sintagma "diritto

all'assegnazione definitiva" usato nel punto n) assume un significato

ampio comprensivo non solo di automatismi del tipo di quello previsto

dall'art. 2103 cod.civ., ma di qualsiasi effetto in qualche modo

vincolante per l'amministrazione nella forma di un diritto soggettivo

attribuito al dipendente in ragione dell'adibizione temporanea a

mansioni superiori.

Di tale natura è l'effetto collegato all'esercizio temporaneo di

mansioni superiori dalla disciplina abrogata dalla disposizione

denunciata. Esso non consiste nell'attribuzione automatica, in via

definitiva, delle mansioni superiori, l'inquadramento nella qualifica

corrispondente essendo subordinato al conseguimento di un giudizio di

idoneità mediante una prova selettiva. Ma se ciò può forse mettere

fuori causa, come criterio giustificativo dell'abrogazione, il

criterio dell'art. 2, punto o), della legge n. 421 del 1992, non è

invece un argomento sufficiente in relazione al punto n). A parte il

rilievo che la progressione di carriera mediante la procedura

selettiva prevista dall'art. 4, comma decimo, della legge n. 312 del

1980 è ammessa dal nuovo ordinamento solo per le qualifiche

impiegatizie (art. 36 del d.lgs. n. 29 del 1993), importa soprattutto

che l'accesso alla prova di idoneità forma il contenuto di un

diritto potestativo del dipendente e di un vincolo correlativo

dell'amministrazione, così che egli ha un diritto, sia pure

condizionato, all'assegnazione definitiva delle mansioni: diritto

incompatibile col principio di ordine pubblico, salvaguardato dal

punto n) dell'art. 2 della legge di delega, per cui la copertura di

posti in organico presuppone una deliberazione discrezionale

dell'amministra-zione di avviare le procedure per l'accesso o la

progressione del personale a quei posti (art. 8 d.lgs. n. 29 del

1993).

Fondamento giustificativo della norma abrogatrice impugnata è,

quindi, non tanto la direttiva del punto o) - concernente gli

automatismi legali incidenti sui soli trattamenti economici, la cui

abrogazione è autorizzata in funzione di un controllo globale di

tali trattamenti da parte della contrattazione collettiva - quanto

l'incompatibilità della disciplina abrogata con la direttiva del

punto n), attuata dall'art. 57 del decreto delegato. Nel nuovo

ordinamento l'esercizio temporaneo di mansioni superiori non solo non

può comportare una promozione automatica, ma nemmeno un diritto di

riserva del posto, subordinato a una prova di idoneità da attuarsi

obbligatoriamente su domanda dell'interessato.