Sentenza n. 169/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 4, 5,

6, secondo, terzo e quarto comma, 7, terzo comma, 8 e 11 del disegno

di legge n. 524, 249, 324, 343 e 545, approvato dall'Assemblea

Regionale Siciliana il 14 ottobre 1993 e avente per oggetto:

"Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo edilizio e per la

destinazione delle costruzioni edilizie abusive esistenti"; nonché

dell'art. 25, settimo comma, della legge regionale 27 dicembre 1978,

n. 71, come introdotto con l'art. 11 del presente disegno di legge,

promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la regione

siciliana, notificato il 23 ottobre 1993, depositato in cancelleria

il 29 successivo ed iscritto al n. 62 del registro ricorsi del 1993;

Visto l'atto di costituzione della regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1994 il Giudice relatore

Cesare Ruperto;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e

gli avvocati Francesco Galgano, Andrea Scuderi e Giovanni Lo Bue per

la regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 23 ottobre 1993 il Commissario dello Stato

per la regione siciliana ha impugnato le seguenti norme della legge

approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 14

ottobre 1993 (disegno di legge n. 524, 249, 324, 343 e 545) recante

"Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo edilizio e per la

destinazione delle costruzioni edilizie abusive esistenti":

articoli 2 e 3 per violazione dell'art. 4 del decreto-legge 5

ottobre 1993, n. 398, in relazione ai limiti posti dall'art. 14 lett.

f) dello statuto speciale della regione Sicilia nonché degli

articoli 3, 9 e 97 della Costituzione;

articoli 4 e 5 per interferenza in materia penale e di diritto

privato, per violazione della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in

relazione ai limiti posti dall'articolo 14 lett. f) dello statuto

speciale della regione Sicilia, nonché degli articoli 3, 5, 9 e 97

della Costituzione;

articoli 6, secondo, terzo e quarto comma e 8 per violazione

della legge n. 47 del 1985 in relazione ai limiti posti dall'art. 14

lett. f) dello statuto speciale nonché degli articoli 3 e 97 della

Costituzione;

articolo 11, che introduce il settimo comma dell'art. 25 della

legge regionale n. 71 del 1978, per violazione degli articoli 3 e 97

della Costituzione.

2. - Osserva preliminarmente il ricorrente che precipua finalità

di detto provvedimento legislativo - nonostante lo stesso sia stato

presentato come una complessa e rigorosa disciplina atta ad

assicurare un efficace controllo sull'attività edilizia mediante la

previsione di termini e di sanzioni a carico degli organi comunali

inadempienti - è quella di venire incontro alle esigenze dei

numerosissimi proprietari di immobili abusivamente edificati. La

regione, dimostratasi - secondo le affermazioni del ricorrente -

incapace di governare con l'adozione di idonee misure preventive o

repressive la ormai generalizzata situazione di dissesto urbanistico,

è giunta alla determinazione di concedere il diritto di abitazione

ai proprietari degli immobili abusivi, acquisiti al patrimonio

indisponibile del Comune, previo pagamento di una indennità

ragguagliata agli oneri di urbanizzazione previsti dalla vigente

normativa. Quindi, prosegue il Commissario dello Stato per la regione

siciliana, la normativa in questione appare come una sanatoria

generalizzata e per alcuni versi abnorme. Inoltre, la regione

avrebbe operato al di là della propria competenza in materia

urbanistica ed edilizia, la quale non consente di sovvertire la

normativa statale di riferimento (particolarmente la legge n. 47 del

1985, che costituisce legge di riforma economico-sociale). Ed anche a

voler riconoscere al legislatore siciliano la facoltà di

determinazione dei tipi e delle modalità delle sanzioni

amministrative (nella fattispecie la confisca dell'immobile), la

congruità della pena è, tuttavia, censurabile in sede di giudizio

costituzionale, qualora le previsioni normative siano irragionevoli e

possano condurre a "sperequazioni palesemente inique". Le norme in

questione determinerebbero, pertanto, a favore dei cittadini

dell'Isola, una irragionevole situazione di privilegio, che presenta

uno sviluppo direttamente proporzionale all'inerzia degli

amministratori siciliani e che si rivela determinante nella

realizzazione di una situazione di abusivismo "diffuso" e non più

"sparso", pervenuto a dimensioni tali da richiedere, a parere del

ricorrente, un apposito intervento legislativo. Infatti le norme

oggetto di censura, da tempo annunciate, non sembrano aver dissuaso

la persistenza e prosecuzione di moduli comportamentali posti in

essere in violazione della vigente normativa ed hanno legittimato il

permanere dei comportamenti omissivi degli organi comunali, preposti

alla vigilanza circa l'adozione dei provvedimenti sanzionatori di

demolizione, in attesa della ormai avvenuta approvazione definitiva

della legge.

3. - Il Commissario Straordinario per la regione siciliana

sottolinea inoltre la scarsa intelligibilità della normativa, che

induce a perplessità interpretative circa la concreta possibilità

di individuare i soggetti e gli organi destinatari delle norme di

favore, ed osserva quanto segue:

la disposizione contenuta nel secondo comma dell'art. 4, qualora

fosse interpretata letteralmente potrebbe dare origine alla cessione

del diritto di abitazione relativamente ad un'intera costruzione

abusiva costituita anche da una pluralità di unità abitative; ad

ulteriore sostegno dell'ipotesi che la reale intenzione del

legislatore siciliano non sia solo quella di consentire il perdurare

del godimento dell'immobile a quei soggetti privi di altra soluzione

abitativa, vi è l'intrinseca incongruità derivante dai termini

stabiliti per essere ammessi ad usufruire del diritto di abitazione;

l'apparato normativo, così come delineato, può consentire la

precostituzione di situazioni tali da configurare le condizioni

previste per l'attribuzione del diritto ex art. 4: unico termine

certo è, infatti, quello relativo all'ultimazione dell'immobile

entro il 30 settembre 1993;

il legislatore siciliano, con l'art. 4, primo comma, della legge

in oggetto, pur prevedendo che i consigli comunali possano stabilire

di applicare le norme previste dallo stesso articolo, dispone nella

sostanza, l'acquisizione al patrimonio comunale di tutti gli immobili

realizzati abusivamente senza valutare, caso per caso, se il

manufatto contrasti o meno con gli interessi urbanistici e/o

ambientali. Da tale norma, deriverebbe, quindi, la violazione dei

principi costituzionali di cui agli artt. 5, 9 e 97 della

Costituzione, dal momento che la stessa sembra far coincidere

apoditticamente il "prevalente interesse pubblico" con il

mantenimento del possesso della costruzione da parte del soggetto che

ha violato la legge e dei suoi familiari, e, quindi, sostanzialmente,

il perdurare di una situazione antigiuridica. Il ricorrente ritiene,

pertanto, che la disposizione contenuta nell'art. 4, così come

formulata, costituisca una strumentale interversione del titolo del

possesso sul bene, finalizzato a garantire il perdurare dello status

quo ante e, conseguentemente, esclude ogni intervento normativo atto

a ripristinare la turbata legalità. La disciplina concernente la

destinazione e l'uso dell'immobile realizzato abusivamente, inoltre,

non sarebbe sussumibile sotto alcun paradigma normativo esistente nel

vigente ordinamento giuridico. Infatti, i soggetti interessati

all'applicazione dell'art. 4 beneficerebbero di un trattamento di

particolare favore, avendo il legislatore regionale creato un'ipotesi

di diritto reale di godimento su un bene formalmente confiscato al

patrimonio indisponibile, avulso sia dalla disciplina civilistica che

da quella pubblicistica.

4. - Per quanto poi attiene alle previsioni di cui agli articoli

6, secondo, terzo e quarto comma ed 8, il ricorrente ritiene che le

stesse appaiano riconducibili piuttosto ad ipotesi di vera e propria

sanatoria che non al c.d. abusivismo di necessità. L'applicazione

di tali disposizioni consentirebbe di rendere legittima la condizione

di immobili realizzati in difformità dalle vigenti norme edilizie,

senza alcun onere per gli interessati né alcun vantaggio per la

collettività, peraltro lesa nella legittima aspettativa della tutela

di un preordinato assetto urbanistico del territorio.

5. - Parimenti, a parere del ricorrente, violerebbe il disposto

degli artt. 3 e 97 della Costituzione, l'art. 11, che introduce il

settimo comma dell'art. 25 della legge regionale n. 71 del 1978, in

materia di contributi a carico del bilancio regionale in favore dei

comuni per la redazione degli strumenti urbanistici. La

determinazione dei compensi spettanti ai progettisti per la redazione

o la revisione dei piani urbanistici secondo parametri

legislativamente determinati viene, infatti, demandata al regolamento

emanato dal Presidente della regione. Siffatta previsione

autoritativa dell'onorario da corrispondere ai professionisti sarebbe

in contrasto con la disposizione di cui all'art. 5 del testo unico n.

143 del 1949 e violerebbe inoltre il principio di uguaglianza di cui

all'art. 3 della Costituzione, precostituendo altresì fondamento e

determinazioni non conformi al principio di buon andamento della p.a.

6. - Anche le disposizioni di cui agli artt. 2 e 3 vengono

assoggettate a rilievi di carattere costituzionale, sotto il profilo

del mancato rispetto dei principi di cui agli artt. 3, 9 e 97 della

Costituzione. Il ricorrente, premesso che la normativa in esame è

riconducibile nei suoi principi ispiratori alla recente disciplina

statale, di cui ai decreti-legge nn. 180, 280 e 398 del 1993, basata

sull'estensione dell'istituto del silenzio-assenso alle procedure per

il rilascio delle concessioni edilizie, rileva che tale normativa

statale di riferimento viene tempestivamente recepita

nell'ordinamento regionale con sostanziali correttivi che finiscono

con l'alterarne profondamente le finalità.

Sul punto - a parere del Commissario ricorrente - è determinante

la considerazione che il legislatore regionale, a differenza di

quello nazionale, non ritiene quale indispensabile presupposto per

l'applicazione dell'istituto del silenzio-assenso l'esistenza di

strumenti urbanistici approvati e vigenti. Ciò si evince dal terzo

comma dell'art. 2, il quale soltanto fa "un tenue riferimento" ad una

conformità degli interventi da realizzare alle prescrizioni

urbanistiche ed edilizie. Inoltre non viene escluso che le richieste

di concessione riguardino immobili vincolati ai sensi delle leggi nn.

1089 del 1939, 1497 del 1939 e 431 del 1985 e successive modifiche ed

integrazioni, come previsto dal legislatore nazionale con l'ultimo

decreto-legge proposto.

7. - Si è costituita la regione Sicilia, preliminarmente

osservando che la censura sarebbe fondata su ragioni di opportunità

e di merito politico. In particolare:

a) gli artt. 2 e 3, attinenti alla formazione del

silenzio-assenso, sarebbero coerenti con le conformità della

concessione edilizia, presupposto dello ius aedificandi, alla

normativa urbanistica, come evidenziato dalla lettera delle

disposizioni (art. 2, settimo comma, ed art. 3, secondo comma). Le

modalità ed i termini dei procedimenti di formazione del silenzio

(conformi del resto ad analoga previsione della legislazione

nazionale) sarebbero scelte di mero dettaglio, riguardanti il "merito

politico";

b) negli artt. 4 e 5 non vi sarebbe alcuna violazione

dell'autonomia comunale, attesa la necessità di una specifica

delibera per concedere il diritto di abitazione.

In ogni caso le norme si muoverebbero in una "sfera autonoma e

distinta rispetto a quella del regime sanzionatorio delle attività

edilizie abusive" poiché la concessione del diritto di abitazione

interverrebbe dopo l'acquisizione dell'immobile al patrimonio

comunale, quindi "a valle" dei procedimenti sanzionatori. Questi

ultimi non sarebbero dunque arrestati dalle norme in argomento, come

nei casi di sanatoria; anzi la loro conclusione ne sarebbe il

presupposto. Anche il diritto di abitazione sarebbe del resto

caratterizzato da limitazioni di contenuto e durata; inoltre, la

possibilità, di consentire un uso del patrimonio edilizio per "fini

comuni" evitando la demolizione dell'opera abusiva, sarebbe già

presente nella legislazione. Le norme non invaderebbero né la sfera

civile né quella penale, come dimostrato dal richiamo alle

disposizioni del codice civile di cui all'art. 4, secondo comma, e

dalla garanzia di prosecuzione delle attività processuali di cui al

comma ottavo;

c) quanto infine agli artt. 6, secondo, terzo e quarto comma, 8

e 7, si osserva che la previsione in tema di mutamento di

destinazione d'uso si correla ad una presa d'atto della crescente

crisi nelle attività agricole e che la garanzia di continuità dei

contratti di utenza è volta a consentire la fruizione dei servizi in

immobili che hanno goduto di precedenti sanatorie.

8. - Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura generale dello

Stato, per il Commissario dello Stato, ha depositato un'ulteriore

memoria, osservando anzitutto che il diritto di abitazione è

"concesso", e non già costituito, a favore non solo di un soggetto

ma anche dei componenti del suo nucleo familiare, senza prefissione

di termine, dietro pagamento di un'indennità commisurata ai soli

oneri di urbanizzazione (e non alla durata del diritto), con obblighi

di recupero estetico, completamento esterno ed adeguamento sismico a

carico del concessionario, senza coordinamento con le possibilità di

sanatoria ex lege n. 47 del 1985. A ben vedere il diritto de quo, la

cui "concessione" non avrebbe molto in comune con il diritto di

abitazione, oltre ad incontrare il limite del diritto privato,

risulterebbe situazione atipica e non individuata chiaramente. Si

rilevano al riguardo la previsione della decadenza e del recesso,

estranee alla configurazione civilistica dell'istituto, la incertezza

sulla data limite di riferimento, l'indeterminabilità del momento

della destinazione ad uso abitativo e della sua idoneità nonché del

concetto di nucleo familiare di fatto, la equivoca formulazione

concernente l'acquisizione dell'immobile al patrimonio comunale.

Anche l'espressione "legittimo possesso", riferita all'area su cui

sorge la costruzione, sarebbe ambigua e pericolosa. Oscure e

equivoche sarebbero poi altre locuzioni normative, concernenti

l'accertamento delle condizioni che consentono la concessione del

diritto, la sospensione di procedimenti amministrativi, il

riferimento ad attività processuali e ad organi della giurisdizione,

il parametro del "rilevante pregiudizio" degli interessi urbanistici.

In realtà l'impugnata normativa perseguirebbe una sorta di

surrettizio condono edilizio attraverso un sostanziale svuotamento

delle sanzioni, con pregiudizio di territorio e paesaggio, ma anche

della finanza locale, privata di introiti altrimenti possibili;

verrebbero altresì premiati i responsabili degli abusi più gravi e

così rendendo anche iniqua la repressione degli abusi meno gravi.

In termini più generali l'Avvocatura, ribadite ancora una volta le

incertezze sui tempi e sul linguaggio della legge, osserva che la

trasformazione del responsabile dell'abuso (che dovrebbe essere

conosciuto dall'ordinamento solo come destinatario di sanzioni) in

titolare di situazioni giuridiche vantaggiose pone gravi problemi

anche di tecnica giuridica, aprendo la strada ad infinite astuzie

(quali ad es. quella di domiciliare un familiare nella seconda casa).

Quanto al silenzio-assenso, l'Avvocatura rileva come l'istituto sia

scomparso a seguito delle innovazioni di cui alla legge n. 493 del

1993, ribadendo le censure già contenute nell'atto introduttivo

circa l'assenza dei presupposti e limiti di formazione del silenzio

stesso. Particolarmente censurabile e idoneo a possibili

strumentalizzazioni risulterebbe poi il termine di trenta giorni

dall'inizio dei lavori fissato nell'art. 8.

9. - Anche la regione Sicilia ha presentato ulteriore memoria

nell'imminenza dell'udienza.

La regione esclude anzitutto che l'art. 4 della legge impugnata

sani alcun abuso edilizio; la norma interverrebbe infatti solo dopo

la confisca dell'immobile abusivo, con la finalità di "dare una casa

a chi ne è privo", escludendo le persone giuridiche e chi abbia

edificato a scopo di speculazione. Inoltre si ricorda ancora che la

normativa non è applicabile in presenza di vincoli di edificabilità

e se il mantenimento dell'immobile arrechi rilevante pregiudizio alle

destinazioni generali di zona: non sarebbe quindi violata la garanzia

di tutela del paesaggio. Quanto al diritto di abitazione (del quale

vengono richiamati i tratti essenziali) si fa rilevare come si tratti

di situazione di godimento di limitato contenuto, alquanto più

fragile del diritto di locazione sia sotto il profilo della

successione mortis causa, sia perché soggetto a decadenza per abuso.

Né si "potranno avere tanti diritti di abitazione quanti sono" i

familiari del responsabile dell'abuso, "ma un solo diritto di

abitazione costituito in capo all 'ex proprietario, del quale sono

ammessi a godere anche i suoi familiari". Secondo la difesa della

regione, la legge impugnata avrebbe individuato il giusto punto di

equilibrio tra esigenza di solidarietà sociale e repressione degli

abusi, risultando ingiustificata la censura circa la tolleranza del

legislatore regionale connessa al protrarsi delle iniziative nel

tempo ed al dilatarsi dei termini per l'approvazione, in quanto al

riguardo è stato previsto l'utilizzo come dimora abituale e

principale del responsabile dell'abuso, senza - oltretutto -

modificare la configurazione privatistica del diritto di abitazione.

Priva di consistenza sarebbe poi la pretesa disparità di trattamento

rispetto a coloro che si giovarono del condono edilizio, attesa la

differente prospettiva in cui si colloca la legge impugnata,

destinata ad operare dopo l'acquisizione del bene al patrimonio

indisponibile del Comune.

A parere della regione, poi, la concessione del diritto di

abitazione a fronte della perdita della proprietà rivestirebbe pur

sempre un'"indubbia e sostanziale portata sanzionatoria ed

afflittiva" e non vi sarebbe alcuna interferenza con la materia

penale, poiché l'ordine di demolizione emesso dal giudice ex art. 7

della legge n. 47 del 1985, ha un carattere di supplenza rispetto

all'inerzia della p.a., la quale è da ritenere necessariamente

esclusa nel caso in esame. Del resto il legislatore regionale,

nell'esercizio della sua potestà esclusiva e dell'ampio margine

concessogli dalla legge n. 47 del 1985, si sarebbe limitato a

riempire il concetto di pubblico interesse (che giustifica il

mantenimento delle opere acquisite) con la necessità di assicurare

un tetto a chi ne è privo, introducendo anche rigorose prescrizioni

(quali ad es. i provvedimenti sanzionatori a carico di sindaci e

dipendenti comunali inadempienti) volte a rilanciare la

pianificazione territoriale. In ordine alle altre censure del

Commissario, la regione esclude che tra i presupposti per

l'applicazione del silenzio-assenso non vi sia l'esistenza di

strumenti urbanistici (la necessità di presentare una perizia

giurata attestante la conformità alle prescrizioni urbanistiche

proverebbe il contrario) ed osserva che il rilascio di nulla-osta da

parte di amministrazioni diverse implica il rispetto dei vari,

possibili vincoli.

Quanto al mutamento di destinazione d'uso si rileva che esso è

consentito ma solo nell'àmbito dei fini produttivi, con esclusione

di altri utilizzi: si tratterebbe quindi di una norma di

razionalizzazione. Per i contratti di utenza l'impugnativa

nascerebbe da un equivoco: ciò che il terzo comma dell'art. 7 si

proporrebbe è soltanto l'esclusione dei contratti preesistenti dal

nuovo e più rigoroso regime.

L'art. 8, poi, concernente il rilascio del certificato di

abitabilità sui volumi tecnici, nel rispetto della cubatura

esistente, andrebbe riferito alla cubatura realizzata lecitamente.

Infine, sul punto dei compensi ai professionisti, nulla impedirebbe

alla regione di regolare come crede l'attività contrattuale svolta

dai propri enti locali con professionisti privati. Considerato in diritto

1. - Il Commissario dello Stato per la regione Siciliana impugna

le seguenti norme della deliberazione legislativa nn. 524, 249, 324,

343, 545, recante "Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo

edilizio e per la destinazione delle costruzioni edilizie abusive

esistenti", approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 14

ottobre 1993:

1) artt. 2 e 3, che delineano le procedure per il rilascio delle

concessioni edilizie e dei certificati di abitabilità, agibilità e

conformità, per violazione dell'art. 4 del decreto-legge 5 ottobre

1993, n. 398 (in tema di silenzio-assenso) ora convertito, con

modificazioni, nella legge 4 dicembre 1993, n. 493, in relazione ai

limiti posti dall'art. 14, lettera f), dello statuto speciale della

regione Sicilia, nonché degli artt. 3, 9 e 97 della Costituzione;

2) artt. 4 e 5, che prevedono la concessione del diritto di

abitazione sulle opere edilizie abusive acquisite, per interferenza

in materia penale e di diritto privato, per violazione della legge 28

febbraio 1985, n. 47, in relazione ai limiti posti dall'art. 14,

lettera f), dello statuto speciale della regione Sicilia, nonché

degli artt. 3, 5, 9 e 97 della Costituzione;

3) artt. 6, secondo, terzo e quarto comma, e 8, che disciplinano

rispettivamente l'autorizzazione al mutamento di destinazione d'uso

per gli immobili "edificati a verde agricolo" ed il rilascio del

certificato di abitabilità per i volumi tecnici, per violazione

della legge n. 47 del 1985 in relazione ai limiti posti dall'art. 14,

lettera f), dello statuto speciale della regione Sicilia, nonché

degli artt. 3, 9 e 97 della Costituzione;

4) art. 7, terzo comma, che fa salvi i contratti di utenza

stipulati prima dell'entrata in vigore della legge de qua, per

violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, sempre in relazione

ai predetti limiti ex art. 14, lettera f), nonché in riferimento

all'art. 45 della legge n. 47 del 1985;

5) art. 11, che introduce il settimo comma nell'art. 25 della

legge della regione Sicilia 27 dicembre 1978, n. 71, determinando i

compensi spettanti ai progettisti per la redazione o la revisione dei

piani urbanistici, per violazione degli artt. 3 e 97 della

Costituzione.

2. - La legge regionale della quale fanno parte le disposizioni

impugnate risulta dallo stralcio dei contenuti di numerose iniziative

legislative presentate all'Assemblea regionale siciliana tra il marzo

del 1992 ed il giugno del 1993. Tutte le proposte si fanno carico

delle allarmanti connotazioni che il fenomeno dell'abusivismo

edilizio ha assunto in Sicilia. Dai lavori preparatori che hanno

preceduto la normativa de qua si colgono ancor meglio alcuni dati,

che possono essere come appresso riassunti. Si è in presenza di una

disapplicazione pressoché assoluta delle norme che prevedono la

demolizione delle opere abusive; in particolare, le domande di

sanatoria presentate sulla base della legge regionale 10 agosto 1985,

n. 37 (concernente l'applicazione in Sicilia della legge 28 febbraio

1985, n. 47), risultano in grande misura ancora pendenti, con la

conseguenza di rendere di fatto possibile non solo l'utilizzazione ma

anche la commerciabilità degli immobili. Le amministrazioni locali

frequentemente appaiono gestire in modo clientelare il fenomeno, in

alcuni casi favorendo movimenti ed aggregazioni di massa costituiti

da occupanti di immobili abusivi, le quali, sotto il comune

denominatore del diritto alla casa, si intrecciano spesso con

interessi speculativi e fenomeni malavitosi. In questo quadro il

legislatore della regione sembra muoversi secondo due linee

fondamentali: la responsabilizzazione di sindaci ed amministratori e

la salvaguardia di quelle situazioni in cui l'utilizzo dell'opera

abusiva risponda ad esigenze abitative primarie. Ciò premesso, le

censure vanno esaminate nell'ordine in cui sono state proposte.

3.1. - Gli artt. 2 e 3 delineano le procedure per il rilascio,

rispettivamente, delle concessioni edilizie e dei certificati di

abitabilità, agibilità e conformità, secondo il modello

procedimentale del silenzio-assenso. Lamenta il ricorrente che, in

presenza di una normativa statale, ancora in via di definizione,

volta alla semplificazione delle procedure, il legislatore siciliano

non abbia previsto, quale presupposto per l'applicazione

dell'istituto, l'esistenza di strumenti urbanistici, e non abbia

escluso espressamente la possibilità di richiedere la concessione in

presenza di vincoli. L'Avvocatura, nella memoria aggiunta, modifica

parzialmente i termini della censura, individuando come norma

interposta non già l'art. 4 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n.

398, che prevedeva il silenzio-assenso, bensì il nuovo testo del

medesimo articolo quale risultante dalla legge di conversione 4

dicembre 1993, n. 493, che introduce la figura del commissario ad

acta, espressamenteparlando di "nuova disciplina di principio". Più

in dettaglio, l'Avvocatura sottolinea la genericità delle locuzioni

legislative concernenti l'inoltro della perizia giurata che asseveri

la conformità degli interventi alle prescrizioni urbanistiche ed

edilizie, qualificando tale previsione come un formale e separato

dovere del tecnico e progettista, ed assumendo altresì che la

fissazione del termine entro cui completare l'esame delle domande

implicherebbe l'impossibilità di revocare la concessione assentita,

una volta decorso detto termine.

3.2. - Le censure non sono fondate.

La generale previsione del silenzio-assenso contenuta nell'art. 20

della legge 7 agosto 1990, n. 241, sul procedimento amministrativo,

è stata recepita dalla legislazione regionale siciliana con la legge

30 aprile 1991, n. 10, così come previsto dall'art. 79 della citata

legge n. 241 del 1990, che imponeva l'adeguamento degli ordinamenti

delle regioni a statuto speciale alle norme fondamentali contenute

nella legge stessa. L'art. 23 della legge regionale n. 10 del 1991

prevede appunto l'accoglimento della domanda per l'esercizio di

un'attività privata subordinata ad un atto di consenso

dell'amministrazione, là dove non intervenga un motivato

provvedimento di diniego nel termine previsto dalla normativa

specifica. Lo stesso articolo impone all'amministrazione di annullare

l'assenso ove essa rilevi dopo la scadenza del termine, che

l'attività è illegittimamente esercitata. Gli impugnati artt. 2 e

3, in una materia come quella urbanistica che è di esclusiva

competenza regionale, si conformano ai richiamati principi,

tracciando un iter procedimentale volto a superare i possibili

momenti di inerzia senza pregiudizio per gl'interessi pubblici da

tutelare. Si prevede in particolare, sia per il rilascio delle

concessioni edilizie sia per i certificati di cui all'art. 3, che la

domanda venga integrata (prima dell'inizio dei lavori nel primo caso

e in allegato alla richiesta nel secondo) da una perizia giurata che

- a firma rispettivamente del progettista e del tecnico responsabile

dei lavori - attesti la conformità alla normativa. In particolare

per il rilascio delle concessioni edilizie, si richiede che consti il

rispetto delle prescrizioni urbanistiche ed edilizie nonché delle

norme di sicurezza e sanitarie; inoltre la domanda dev'essere

corredata dalle autorizzazioni, pareri o nulla-osta relativi alle

opere oggetto della concessione. Sempre con riguardo a tale

procedimento, l'art. 2 impone l'individuazione del responsabile del

procedimento stesso con l'obbligo correlativo di questi, di formulare

una proposta motivata di provvedimento destinata alla Commissione

edilizia comunale. Ove quest'ultima non dovesse rendere il parere di

propria competenza, il sindaco è tenuto a provvedere comunque, sulla

scorta del primo parere. La concessione si intende accolta ove non

venga comunicato all'interessato il provvedimento motivato di diniego

entro centoventi giorni dal ricevimento dell'istanza.

Il complesso di termini che scandisce il procedimento e la

connessa previsione di attività sostitutiva, fino alla concessione

edilizia assentita con le descritte modalità, trovano il loro logico

contrappunto nell'obbligo di completare l'esame delle domande,

sancito per entrambe le ipotesi considerate, rispettivamente nel

settimo comma dell'art. 2 e nel quarto comma dell'art. 3.

All'eventuale accertamento della mancanza dei requisiti per il

rilascio conseguono l'annullamento o la revoca, unitamente all'avvio

da parte del sindaco delle procedure necessarie per far valere le

responsabilità penali, civili, amministrative e disciplinari di

quanti abbiano concorso all'operatività del silenzio-assenso. Tutto

ciò risulta conforme al principio del buon andamento della p.a.,

sotto il profilo della ragionevolezza delle previsioni, nonché

adeguato ai generali principi di legislazione statale e regionale.

Il procedimento è volto ad assicurare un meccanismo efficiente che

bilanci in modo equilibrato le istanze del cittadino, non più

condizionate esclusivamente dall'attività del pubblico

amministratore, con le esigenze di controllo di conformità della

richiesta alle normative da essa implicate.

3.3. - La censura non potrebbe essere accolta neppure come

riformulata dall'Avvocatura.

Si ricorda a tal proposito che in subiecta materia l'istituto del

silenzio-assenso fu introdotto dall'art. 8 del decreto-legge 23

gennaio 1982, n. 9, convertito in legge 25 marzo 1982, n. 94, per gli

interventi di edilizia residenziale e di recupero del patrimonio

esistente, come possibilità limitata nel tempo fino al 31 dicembre

1984. Questa scadenza venne quindi prorogata per ben quattro volte,

sino a che l'art. 23, quarto comma, della legge 17 febbraio 1992, n.

179, non la soppresse, mandando così a regime l'istituto.

Successivamente, una serie di decreti-legge (8 aprile 1993, n. 101; 7

giugno 1993, n. 180; 6 agosto 1993, n. 280, e, da ultimo, 5 ottobre

1993, n. 398) ridisegnarono in modo più articolato il procedimento

de quo, con previsioni sostanzialmente analoghe a quelle oggetto

della impugnativa or ora esaminata. Con la legge 4 dicembre 1993, n.

493 (di conversione dell'ultimo dei citati decreti-legge, essendo i

precedenti decaduti per mancata conversione), è stata prevista la

figura di un commissario ad acta, preposto all'adozione del

provvedimento concessorio. Non si vede come da tale enunciato

normativo possa trarsi quell'indicazione assiologica caratteristica

di una norma di principio, posto che dalle descritte vicende

legislative non è possibile trarre quei criteri di razionalità e

coerenza d'insieme che la norma di principio dovrebbe offrire

all'ordinamento. Tanto più ove si consideri che l'art. 4 del citato

decreto-legge n. 398 del 1993, nel testo risultante dalla legge di

conversione, si qualifica come applicabile soltanto in assenza di

legislazione regionale, la quale, d'altronde, nella materia

urbanistica rientra nella competenza esclusiva, proprio a norma di

quell'art. 14, lettera f), dello statuto speciale, che il Commissario

ricorrente assume a parametro insieme con gli artt. 3, 9 e 97 della

Costituzione.

4.1. - Gli artt. 4 e 5 sono impugnati nella parte in cui prevedono

la concessione del diritto di abitazione sulle opere edilizie abusive

con esclusione delle costruzioni realizzate su aree sottoposte a

vincolo.

Lamenta il Commissario la violazione, da parte della regione,

della ratio della legge n. 47 del 1985, l'interferenza, da parte

della stessa, nella materia penale e nel diritto privato, e, infine,

la lesione dei precetti di cui agli artt. 3, 5, 9 e 97 della

Costituzione.

Le questioni sono fondate nei limiti di cui appresso.

4.2. - L'art. 4 consente ai comuni di destinare le opere edilizie

abusive, una volta acquisite al patrimonio comunale, al

soddisfacimento della necessità di edilizia residenziale secondo le

seguenti procedure:

1) se l'opera abusiva risulti adibita a dimora abituale e

principale del responsabile dell'abuso e del suo nucleo familiare,

anche di fatto, il sindaco può concedere al responsabile che lo

richieda e ai componenti del suo nucleo familiare il diritto di

abitazione nei limiti e con i contenuti di cui agli artt. 1022, 1023,

1024 e 1025 cc.;

2) tale concessione è ammessa purché il mantenimento

dell'immobile non arrechi rilevante pregiudizio alle destinazioni

generali di zona ed è in ogni caso esclusa per le opere realizzate

in zone sottoposte a vincolo d'inedificabilità assoluta o comunque a

divieto assoluto di costruzione, mentre, per le zone soggette a

vincoli speciali, è richiesto il nulla-osta dell'autorità che

gestisce il vincolo;

3) la presentazione delle domande ha effetto sospensivo sui

procedimenti amministrativi di repressione dell'abusivismo che siano

in corso;

4) viene demandato al Presidente della regione di fissare

condizioni, modalità ed obblighi per l'esercizio del diritto,

nonché i casi di decadenza dallo stesso;

5) sono previste precise condizioni, in particolare: a)

l'ultimazione della costruzione entro il 30 settembre 1993; b) il

pagamento di un'indennità ragguagliata agli oneri di urbanizzazione

da parte del concessionario; c) infine che quest'ultimo non sia

proprietario di altro immobile idoneo a soddisfare le esigenze

abitative e che la costruzione sia stata realizzata su area di cui si

aveva il legittimo possesso. Nel valutare questa normativa, non può

ignorarsi che la situazione dell'edilizia abusiva ha assunto in

Sicilia i caratteri di ampiezza e gravità già accennati sub 2; come

pure è evidente che una politica di corretta gestione del territorio

non può realizzarsi senza una contemporanea valutazione dei problemi

di ordine pubblico che lo strumento della demolizione può comportare

e, più in generale, delle tensioni presenti in aree dove il fenomeno

dell'abusivismo è pressoché generalizzato. Parimenti è

giustificata la preoccupazione del legislatore regionale circa

l'appagamento del diritto all'abitazione, espressa in una valutazione

di particolare favore per il cosiddetto "abusivismo per necessità".

Ciò premesso, ritiene la Corte che la normativa de qua superi

nelle sue linee essenziali lo scrutinio di costituzionalità cui l'ha

sottoposta il Commissario dello Stato ricorrente, ove la si

interpreti - come si deve - in modo conforme alla Costituzione e ai

principi generali del diritto statale; fondate palesandosi le censure

soltanto per quanto riguarda il terzo comma, lettere b) e d), nonché

il sesto comma dell'art. 4.

4.3. - Nessuna censura intanto può esser mossa direttamente al

primo comma di tale articolo, giacché esso si limita ad autorizzare

i Comuni dell'Isola a stabilire che le procedure successive

all'acquisizione al patrimonio comunale delle opere edilizie abusive

esistenti alla data dell'entrata in vigore della presente legge,

siano regolate dalle disposizioni dei successivi commi, oltre che

dalle disposizioni della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e della legge

regionale 10 agosto 1985, n. 37, in quanto compatibili. In tal modo,

difatti, si descrive una possibilità ulteriore ed alternativa per la

gestione del patrimonio edilizio comunale, di per sé coerente con la

competenza esclusiva della regione in materia.

4.4. - Il secondo comma, costituente l'obiettivo fondamentale

dell'impugnazione, dispone espressamente che l'acquisizione

dell'opera abusiva al patrimonio comunale, deve avvenire "ai sensi

dell'art. 7, quinto comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47"

(legge che, ovviamente nei suoi principi fondamentali, è da

includere fra le "norme fondamentali di riforma economico-sociale").

Ciò significa che, fermo restando l'obbligo di demolizione

dell'opera, il quale in via primaria consegue all'acquisizione

dell'opera abusiva, questa può essere conservata al patrimonio

comunale e non demolita, quando con deliberazione comunale relativa

alla singola opera (e quindi tenuto espressamente conto di tutte le

circostanze del caso che giustificano la deroga nonché in presenza

di una esplicita individuazione dell'immobile e delle sue

caratteristiche) si ritenga che sussistano prevalenti interessi

pubblici alla conservazione e sempreché "l'opera non contrasti con

rilevanti interessi urbanistici o ambientali". E giova ricordare che

taluni di tali vincoli sono più specificamente riprodotti in altre

disposizioni della legge impugnata (artt. 4, decimo comma; 5, primo e

secondo comma). Sempre per espressa disposizione del secondo comma,

l'opera abusiva può essere acquisita al patrimonio comunale onde

essere concessa come abitazione, solo se è adibita a "dimora

abituale e principale del responsabile dell'abuso e del suo nucleo

familiare, anche di fatto". Inoltre, dopo l'acquisizione, il sindaco,

su richiesta del responsabile dell'abuso, non deve necessariamente,

ma "può concedere il diritto di abitazione sull'immobile al

richiedente e ai componenti del suo nucleo familiare ..". Da ciò

deriva, alla stregua di un'interpretazione conforme a Costituzione,

che l'atto di concessione del diritto di abitazione è provvedimento

discrezionale, sia relativamente all' an (il sindaco può concedere

solo se ricorre l'interesse pubblico primario sotteso all'intera

legge regionale, nel senso che sussista l'esigenza di assicurare

l'abitazione a chi ne ha bisogno, in considerazione del reddito,

delle condizioni di vita, etc.), sia relativamente al quid (il

diritto di abitazione può essere concesso solo se l'opera abusiva

costituisca già l'effettiva dimora del richiedente e del suo nucleo

familiare, proporzionata a quelle esigenze minime rispetto a una vita

dignitosa dell'effettivo nucleo familiare, garantite dalla

Costituzione e dalla legislazione ordinaria sull'edilizia

residenziale pubblica). Ne consegue altresì che la concessione del

diritto di abitazione non può avvenire né a favore degli aventi

causa a qualsiasi titolo di chi ha commesso l'abuso o di altri

possessori successivi, né a favore di imprese o società (ancorché

queste abbiano direttamente commesso l'abuso).

Ulteriore implicazione di quanto esposto è che il diritto di

abitazione non può esser concesso relativamente a edifici aventi

caratteristiche di abitazione di lusso o di "seconda casa": in questi

casi, infatti, si esorbiterebbe dall'interesse pubblico

(costituzionalmente tutelato) che presiede al provvedimento del

sindaco, diretto a soddisfare un'esigenza abitativa primaria,

riferibile soltanto ai bisognosi (chi non ha altra casa) e nei limiti

di tale diritto sociale (necessità di assicurare un livello di vita

che non sia inferiore a quello di una "vita dignitosa"). Nel

complesso, dunque, il secondo comma dell'art. 4 - chiarite queste

premesse interpretative e ferme le declaratorie di illegittimità di

cui infra - contiene un bilanciamento non irrazionale (nell'àmbito

del potere che ogni comune ha di utilizzare opere abusive non

demolite a fini di soddisfazione dei bisogni di edilizia residenziale

pubblica) tra l'esigenza di disciplinare il grave problema

dell'abusivismo edilizio e l'esigenza (di rilievo anche

costituzionale: v. sentenza n. 49 del 1987) di assicurare

un'abitazione ai bisognosi. E solo un'interpretazione non conforme

alla Costituzione e ai principi generali dell'ordinamento statale

potrebbe condurre - come giustamente rileva la difesa della regione -

ai risultati negativi che il Commissario ricorrente indica come

giustificativi delle sue censure.

4.5. - Le censure, viceversa, sono fondate per quanto concerne

alcune delle condizioni descritte dal terzo comma dello stesso art.

4, e precisamente quelle sub lettera b) e sub lettera d).

Il terzo comma, lettera b), infatti, prevede come condizione per

la concessione del diritto di abitazione che l'opera abusiva sia

stata ultimata entro il 30 settembre 1993, e non invece entro la data

di proposta della legge impugnata.

La fissazione di questo termine è, a giudizio della Corte,

inficiata da irrazionalità, in quanto, non precludendo la

legittimazione alla proposizione della domanda di concessione del

diritto di abitazione nei confronti di quanti abbiano realizzato

l'abusivo manufatto, proprio confidando nell'approvazione di un ormai

noto disegno di legge, si risolve in un arbitrario incentivo

all'abusivismo. Viceversa, rispetto ad ogni iniziativa legislativa

diretta ad incidere temporaneamente sulla preesistente disciplina

degli effetti di un illecito, in senso soppressivo di alcuno di essi

o comunque migliorativo per il trasgressore, si impone la

fondamentale esigenza di un adeguato coordinamento con la

determinazione della data finale del periodo beneficiato, in guisa

tale che ne risulti impedita una siffatta, abnorme conseguenza. Nel

caso in esame, la prima proposta risulta essere stata presentata

all'Assemblea regionale il 23 marzo 1992 e, di conseguenza, la detta

esigenza poteva essere soddisfatta soltanto fissando la scadenza del

periodo considerato in un momento non successivo a tale data.

Il terzo comma, lettera d), poi, è censurabile perché si limita

a prevedere il pagamento di una semplice "indennità ragguagliata

agli oneri di urbanizzazione", e dunque non un corrispettivo di

valore non irrisorio quale è quello spettante al proprietario che

costituisce a favore di altri, non a titolo gratuito, un diritto

reale parziario sul proprio bene. Evidente infatti è sul punto la

violazione dell'art. 97 della Costituzione; tanto più ove si

consideri che il diritto concesso può avere anche lunghissima durata

e quindi per egual tempo può comprimere la proprietà del Comune su

un immobile, che, oltretutto, a norma del comma 9, "entra a far parte

del patrimonio indisponibile del Comune" stesso, col conseguente

vincolo di destinazione.

4.6. - Censurabile è anche il sesto comma dello stesso art. 4,

perché delega al Presidente della regione il potere di fissare "le

condizioni, modalità ed obblighi per l'esercizio, decadenza e

recesso del diritto di abitazione, nei limiti consentiti dalle

richiamate norme del codice civile". Palese infatti è la

incongruenza interna della disposizione, che da una parte richiama "i

limiti consentiti" dalle norme indicate nel secondo comma, dall'altra

si pone subito in contrasto col comma stesso, per il quale il diritto

d'abitazione va concesso "nei limiti e con i contenuti di cui agli

artt. 1022, 1023, 1024 e 1025 del codice civile", e perciò non

sopporta altri "obblighi" o "condizioni" quali potrebbero essere

quelli fissati con decreto del Presidente della regione. Così come

palese è l'irrazionalità della delegata fissazione d'un "recesso

dal diritto d'abitazione", che rappresenterebbe un singolare modo di

estinzione del diritto reale, del tutto estraneo alla normativa

codicistica, la quale verrebbe inammissibilmente modificata da detto

decreto.

4.7. - Il settimo comma dell'art. 4 non forma oggetto di puntuale

censura; e del tutto fuori dall'impugnazione rimangono il nono e il

decimo comma. Sicché resta da esaminare soltanto l'ottavo, la cui

disposizione costituirebbe - a giudizio del ricorrente - "sicuro

indizio di incostituzionalità".

Al riguardo è peraltro sufficiente osservare che la sospensione

ivi prevista ha, all'evidenza, una portata limitata ai procedimenti

amministrativi di competenza della regione, collocandosi in rapporto

di mezzo al fine dell'accertamento di tutte le condizioni utili alla

concessione del diritto di abitazione; mentre restano ferme - la

norma lo specifica, né avrebbe potuto essere altrimenti - le

procedure giudiziarie in corso. D'altro canto, non può negarsi che

necessiti di un ragionevole lasso di tempo un'attività complessa che

va dalla identificazione del responsabile dell'abuso, alla verifica

della sua situazione reddituale e residenziale, fino alla descrizione

delle caratteristiche dell'immobile. Sicché la censura del

ricorrente risulta priva di consistenza. Scrutinato come sopra

l'art. 4, e considerato che nessuna censura viene mossa all'art. 5 se

non in mera relazione ai primi due commi dell'art. 4, si può passare

senz'altro all'esame dell'impugnazione dei successivi articoli.

5.1. - Il ricorrente Commissario impugna altresì l'art. 6,

secondo, terzo e quarto comma, e l'art. 8 della legge regionale in

esame.

La prima di dette disposizioni sostituisce l'art. 22 della legge

regionale 27 dicembre 1978, n. 71, il quale consentiva insediamenti

manifatturieri, a carattere artigianale ed anche industriale (con il

limite di venti unità di personale), nelle zone classificate come

verde agricolo fino alla copertura di un terzo dell'area di

proprietà proposta per l'insediamento. Il testo novellato ammette

ora un rapporto di copertura non superiore a un decimo, operando

alcuni rinvii per la disciplina di distanze e distacchi, ma

soprattutto - ed è il punto oggetto della censura - consente che i

comuni permettano il cambio di destinazione d'uso per quegli immobili

legittimamente edificati in base al previgente art. 22 ed in

conformità al piano regolatore, i quali, già ultimati alla data di

entrata in vigore della legge, non possono più essere utilmente

destinati alle finalità economiche originarie, e purché la nuova

destinazione non sia in contrasto con rilevanti interessi urbanistici

ed ambientali. Resta esclusa la possibilità di consentire

destinazioni abitative, alberghiere o ricettive. Secondo il

Commissario, l'applicazione della norma consentirebbe di rendere

legittima la condizione d'immobili realizzati in difformità alle

prescrizioni edilizie e in violazione degli standards urbanistici.

Le censure non sono fondate.

Questa Corte ha già compiuto un'esegesi dell'art. 25 della legge

n. 47 del 1985, rilevandone l'indicazione di fondo, espressa dalla

necessità che "l'assoggettamento al controllo dell'amministrazione

del mutamento di destinazione senza il concorso di opere edilizie"

sia "subordinato ad un preventivo apprezzamento d'insieme del

territorio". Tale apprezzamento, diretto a verificare se dalla mutata

utilizzazione possano derivare situazioni di incompatibilità con il

tessuto urbanistico, si realizza nel momento pianificatorio, trovando

la sua sede propria nello strumento urbanistico comunale (cfr.

sentenza n. 73 del 1991). In tale prospettiva ermeneutica il citato

art. 25 ha quindi stabilito una norma di principio (cfr. sentenza n.

498 del 1993). Nella specie la legge regionale, nell'introdurre

criteri più restrittivi per gl'insediamenti in zone agricole, si

limita ad una presa d'atto dell'esistente con riferimento alle

costruzioni legittimamente realizzate nella vigenza della precedente

normativa. Di queste ultime si consente al Comune di autorizzare il

mutamento di destinazione d'uso, non senza però una serie di

limitazioni, quali l'esclusione di alcune destinazioni e la

valutazione di compatibilità con rilevanti interessi urbanistici ed

ambientali. Con tale precisazione, evidentemente comprensiva del

rispetto degli standards urbanistici, la norma si colloca del tutto

propriamente nella riserva di cui all'ultimo comma del citato art. 25

della legge n. 47 del 1985, e non fa che ribadire una facoltà già

propria del Comune nell'esercizio dei suoi poteri di programmazione

del territorio.

5.2. - L'art. 8 viene definito dal Commissario di "oscura e

fuorviante formulazione" poiché consentirebbe "in concreto il

rilascio del certificato di abitabilità anche ai manufatti non

conformi alle vigenti prescrizioni edilizie". In realtà la norma

consente il rilascio del certificato in parola per le abitazioni, con

riguardo ai volumi tecnici ricadenti entro il perimetro delle stesse

ed in deroga ai requisiti fissati dalle norme regolamentari (ad

eccezione di quelle in materia igienico-sanitarie) purché nei limiti

della cubatura esistente e con utilizzazione a servizio esclusivo

delle abitazioni a cui afferiscono. Indubbiamente la norma si presta

anche ad una lettura nel senso di costituire una sanatoria gratuita

per l'utilizzo abitativo di sottotetti e scantinati. Tuttavia può

accogliersi sul punto la tesi difensiva della regione, in quanto

un'interpretazione conforme a Costituzione risulta perfettamente

compatibile con il testo della norma: il riferimento alla cubatura

esistente deve intendersi come limite all'autorizzazione del

mutamento di destinazione ove tale cubatura non sia stata realizzata

lecitamente. Inoltre, per un generale principio di corrispettività,

l'utilità che per l'incremento di volumetria abitativa il privato

viene a conseguire grazie all'autorizzazione (la quale rientra, a

questo punto, nei poteri del Comune di cui sub 5.1.) deve

necessariamente essere onerosa, comportando un adeguamento degli

oneri finanziari dovuti al Comune.

6. - Parimenti necessita di un'opera ermeneutica il terzo comma

dell'art. 7, che, a parere del ricorrente, consentirebbe "la

prosecuzione di tutti i contratti di utenza esistenti per gli

immobili abusivi". La disposizione deve invero essere letta in

correlazione con i due commi precedenti, ove si prevede per la

richiesta di somministrazione di servizi pubblici alle aziende

erogatrici una disciplina più rigorosa di quella a suo tempo

introdotta dall'art. 45 della legge n. 47 del 1985. Si impone in

particolare che, in luogo della documentazione "di parte" di cui al

secondo comma della norma statale, il richiedente alleghi alla

domanda copia della concessione ad edificare o in sanatoria.

Parimenti per le opere iniziate anteriormente al 30 gennaio 1977, in

aggiunta alla dichiarazione sostitutiva di atto notorio ( ex quarto

comma art. 45 cit.) è richiesta una perizia giurata attestante che

non vi siano stati interventi di ampliamento, ricostruzione o

ristrutturazione. Sono altresì imposti all'azienda erogatrice

obblighi di verifica e di sospensione del contratto di utenza qualora

emergano ragionevoli dubbi sulla veridicità della dichiarazione del

richiedente. Da questa nuova disciplina sono esclusi i contratti di

utenza stipulati anteriormente alla legge, i quali - se ne può

agevolmente dedurre - restano soggetti al previgente regime. Non si

tratta quindi della paventata, indiscriminata sanatoria di utenze

relative ad immobili abusivi, bensì della mera demarcazione

temporale dell'applicabilità di più rigorose prescrizioni, la cui

retroattività sarebbe risultata, all'evidenza, quanto meno

problematica.

7. - Viene da ultimo prospettata la violazione degli artt. 3 e 97

della Costituzione per effetto dell'art. 11 della legge de qua là

dove, nel riformulare l'art. 25 della legge regionale 27 dicembre

1978, n. 71, si demanda ad un regolamento da emanarsi dal Presidente

della regione la determinazione dei compensi spettanti ai progettisti

per la redazione o revisione dei piani urbanistici.

A parere del Commissario, tale previsione si porrebbe in palese

contrasto con l'art. 5 della legge 2 marzo 1949, n. 143, recante

l'approvazione della tariffa professionale degli ingegneri e degli

architetti, senza consentire l'eventuale verifica della congruità

delle tariffe e non garantendo il professionista nella tutela dei

propri interessi.

La doglianza non è fondata.

Anche a voler prescindere dal rilievo per cui l'art. 5 della legge

n. 143 del 1949 non pare invocato a proposito, in quanto tale norma

afferma soltanto che gli onorari in subiecta materia sono stabiliti a

discrezione del professionista, e non esclude certo che debba tenersi

conto "dell'estensione del territorio comunale e della complessità

dei piani urbanistici" (come recita la disposizione impugnata), si

osserva che quest'ultima si limita a delegare una fonte regolamentare

per la determinazione dei compensi. In presenza di una competenza

legislativa esclusiva, non si vede come una semplice riserva possa

concretare la paventata violazione dei richiamati parametri. È

chiaro infatti che la delega dovrà essere esercitata "nel rispetto

delle tariffe professionali e tenuto conto degli eventuali criteri

generali fissati dalle disposizioni statali vigenti", secondo

l'espressione correttamente adottata da una analoga legge della

Provincia autonoma di Trento (cfr. art. 20, ottavo comma, legge

provinciale 10 settembre 1993, n. 26, recante norme in materia di

lavori pubblici di interesse provinciale e per la trasparenza degli

appalti). Tale limite deve considerarsi implicito ogni volta che

entrino in gioco valori quali la giusta remunerazione delle attività

professionali non suscettibili di valutazioni a priori differenziate

sul territorio nazionale, se non legate alla specificità

dell'oggetto (piano urbanistico) della prestazione d'opera

intellettuale. E ciò a prescindere dalla qualificazione (in termini

di norma di principio o meno) che si voglia attribuire al citato art.

5 e dal rango della fonte da cui tale disposizione promana.

Non è ravvisabile alcuna lesione attuale di principi di

eguaglianza e di buon andamento della P.A., attesa anche la valenza -

non trascurabile in sede di emanazione del regolamento - di

indicazioni mutuabili proprio dalla più recente legislazione

regionale siciliana. L'art. 22 della legge regionale 12 gennaio 1993,

n. 10 (nel sostituire l'art. 5 della legge regionale 29 aprile 1985,

n. 21), prevede infatti che i regolamenti che disciplinano le

modalità di conferimenti degli incarichi di progettazione di opere

pubbliche vengano adottati "sentiti gli ordini e i collegi

professionali interessati".