Sentenza n. 167/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt.13 e 22 della

legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo

dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria

opere edilizie), e dell'art. 8 quater del decreto legge 23 aprile

1985, n 146, convertito nella legge 21 giugno 1985, n. 298 (Proroga

di taluni termini di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 6 ottobre 1988 dal Pretore di Molfetta nel

procedimento penale a carico di Gadaleta Luigi ed altra, iscritta al

n. 771 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n.1, prima serie speciale, dell'anno 1989;

2) ordinanza emessa il 14 giugno 1988 dal Pretore di Sorrento nel

procedimento penale a carico di Cascone Alfonso ed altro, iscritta al

n. 772 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 1, prima serie speciale, dell'anno

1989.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 febbraio 1989 il Giudice

relatore Ettore Gallo.

Ritenuto in fatto

1. - I Pretori di Sorrento e di Molfetta, rispettivamente con

ordinanze 14 giugno e 6 ottobre 1988, sollevavano questione di

legittimità costituzionale degli art.li 13 e 22 della legge 28

febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività

urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria opere edilizie),

nonché dell'art. 8 quater del decreto legge 23 aprile 1985, n.146,

convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 1985, n. 298

(Proroga di taluni termini di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47

di cui sopra), in riferimento all'art. 3 della Costituzione.

Riferivano i Pretori che gl'imputati dei rispettivi procedimenti

penali avevano realizzato, senza concessione edilizia e su terreni di

loro proprietà, manufatti abusivi. In ambo i casi, però,

gl'imputati avevano provveduto alla spontanea demolizione della

costruzione abusiva, benché in data successiva a quella prevista dal

citato articolo 8/quater per godere della non perseguibilità.

I giudici a quibus rilevavano che il combinato disposto degli

artt.13 e 22 della citata legge n.47 del 1985 consente ai costruttori

abusivi di ottenere a domanda dal rispettivo Comune, previo pagamento

di una somma a titolo di oblazione, proporzionata all'illecito

compiuto, una concessione in sanatoria, qualora venga accertata e

certificata la conformità del costruito agli strumenti urbanistici.

Sulla base di tale concessione, il processo penale, frattanto

sospeso, si conclude con declaratoria di estinzione del reato.

Da ciò argomentavano, però, i Giudici che là dove - come nei

casi di specie - il manufatto abusivo era stato tempestivamente

demolito dagli stessi costruttori, non essendo più possibile

ottenere la sanatoria di cui all'art.13 perché l'opera abusiva più

non esiste, nemmeno si poteva conseguentemente procedere

all'estinzione del reato, attesa la precisa dizione dell'ultimo comma

dell'art. 22 della legge n. 47 del 1985.

Veniva così a verificarsi un trattamento differenziale deteriore

nei confronti di chi si era mostrato subito remissivo nei riguardi

dell'imperativo della legge ed aveva eliminato la causa

dell'illecito. Mentre chi aveva conservato l'opera abusiva, non solo

avrebbe potuto goderla per la conseguita sanatoria, ma avrebbe

altresì ottenuto l'estinzione del reato. Il tutto in patente

violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Uguale censura, poi, veniva mossa al citato art. 8 quater del

decreto-legge 23 aprile 1985, n. 146, giacché se l'eliminazione

dell'opera abusiva cancella l'antigiuridicità del fatto

ripristinando la situazione conforme all'ordinamento, non si vedrebbe

perché mai, senza violare l'art. 3 della Costituzione, la non

perseguibilità sia stata concessa esclusivamente a coloro che

abbiano demolito entro un certo limite temporale.

2. - Interveniva nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato, la

quale, senza alcuna motivazione e senza prendere conclusioni, si

rimetteva integralmente al contenuto di altro intervento depositato

in altro giudizio, di cui non veniva nemmeno dimessa copia. D'altra

parte, l'ordinanza n. 824 del 1986 cui l'Avvocatura fa riferimento

non è del Pretore di Castel Fiorentino, ma bensì del Pretore di

Bergamo. Le ordinanze sono state ritualmente pubblicate, notificate e

comunicate. Considerato in diritto

1. - Poiché le ordinanze sollevano identica questione, riferita

allo stesso parametro, i giudizi possono essere riuniti e decisi con

unica sentenza.

2. - Questa Corte, con sentenza n. 369 del 1988, ha risolto

analoga situazione, anche se la denunzia riguardava gli artt. 35, 38

e 43 della stessa legge qui impugnata: e ciò perché le opere

abusive, cui quella denunzia si riferiva, erano state costruite entro

la data del 1° ottobre 1983 (vedi paragrafo 13 della motivazione in

diritto della citata sentenza).

Nella detta sentenza, però, la Corte, discutendo la non

applicabilità dell'art. 8 quater del decreto-legge 23 aprile 1985 n.

146, esprimeva l'avviso che, se le opere erano state costruite dopo

il 1° ottobre 1983 e demolite dopo il termine di cui all'art. 8

quater citato, a parità degli altri presupposti erano applicabili le

disposizioni di cui al Capo I della legge n. 47 del 1985: e quindi

proprio gli artt. 13 e 22 impugnati con le ordinanze in esame.

In realtà, la sentenza, sia pure a proposito degli artt. 35, 38 e

43 della legge, prendendo in considerazione la motivazione

dell'ordinanza secondo cui, ove l'opera fosse stata demolita, non

esisteva più la possibilità di ottenere sanatoria e quindi la

conseguente estinzione del reato, espressamente decideva che,

nonostante di regola sanatoria e contributo di concessione attengano

alla costruzione realizzata, "ciò, peraltro, non esclude che possa

estinguersi il reato edilizio anche a demolizione avvenuta". E si è

già detto più sopra che il principio affermato viene esteso anche

alle costruzioni ultimate dopo il 1° ottobre 1983, con il rinvio al

Capo I della legge.

3. - Prima di affrontare, però, il problema proposto in ordine

agli artt. 13 e 22 della legge n. 47 del 1985, è opportuno

sgomberare il terreno della discussione dalla questione sollevata in

relazione all'art. 8 quater del citato decreto-legge. E ciò perché

se - come adombrano le ordinanze - si dovesse rendere applicabile

quest'ultima disposizione (fosse pure a seguito dell'intervento di

questa Corte) anche dopo il termine indicato dall'art. 8 quater, la

questione degli artt. 13 e 22 resterebbe assorbita, in quanto

diventerebbe irrilevante a causa della non perseguibilità degli

autori degli abusi.

Ma non sembra che l'irrazionalità denunciata a questo proposito

dalle ordinanze di rimessione abbia consistenza.

Non è esatto, intanto, che la demolizione dell'opera abusiva

elimini l'antigiuridicità del fatto, come sostengono i Giudici

rimettenti. In realtà, l'eliminazione del manufatto illiceamente

costruito fa soltanto cessare la permanenza del reato, ma la

violazione della legge si è già perpetrata con il solo fatto della

costruzione senza concessione, e con la violazione si è realizzata

necessariamente quell'antigiuridicità del fatto che la demolizione

non può più eliminare. Non senza ragione, del resto, la legge non

parla nemmeno di "non punibilità" (nella quale ipotesi rientrano

tanto le vere e proprie situazioni scriminanti quanto quelle di mera

esenzione da pena per ragioni di opportunità), ma usa addirittura

una formula atecnica a carattere processuale quale quella della "non

perseguibilità": e ciò proprio perché resti ben chiaro che

l'effetto che la demolizione dell'opera abusiva produce è soltanto

l'esenzione dall'azione penale, ferma restando l'illiceità del fatto

compiuto.

Ovviamente, si tratta di un'indicazione da assumersi in senso

improprio, dato che non potrebbe il legislatore ordinario, senza

violare l'art.112 della Costituzione, esonerare dall'obbligo

dell'azione penale.

E, perciò, si tratta di "non perseguibilità" come conseguenza

della "non punibilità".

Tuttavia, una tale impropria definizione, che coglie soltanto la

conseguenza esteriore del fenomeno giuridico, sta a testimoniare

appunto che si tratta di esenzione da pena per ragioni di politica

criminale, e non certo come effetto della caduta di antigiuridicità

per cause intrinseche attinenti al nucleo sostanziale dell'illecito.

Ciò chiarito, va ricordato che, per costante giurisprudenza di

questa Corte, lo stabilire limiti temporali a taluni effetti di

estinzione del reato o della pena, o di non procedibilità, riguarda

i poteri discrezionali del legislatore e non può dar luogo a censura

d'irrazionalità per trattamento differenziato.

Pertanto, la questione sollevata in ordine all'art. 8 quater del

decreto-legge citato non è fondata.

4. - Si deve ora tornare al problema concernente gli artt.13 e 22

della legge n. 47 del 1985, con riguardo appunto alle opere abusive

demolite (e, per verità, non importa se spontaneamente od in

esecuzione di ordine dell'Autorità).

Deve riconoscersi che la sentenza n. 369 del 1988 di questa Corte,

pur dichiarando applicabili, per i manufatti costruiti dopo il 1°

ottobre 1983 e demoliti dopo il termine fissato dall'art. 8 quater

del decreto-legge, le disposizioni di cui al Capo I della legge n. 47

del 1985, non ha spiegato in qual modo possa concretamente darsi

applicazione agli artt.13 e 22 della legge (vedi anche le ordinanze

nn.704, 912 e 1098 del 1988). Le ordinanze di rimessione, infatti,

avevano in allora avanzato quelle stesse difficoltà procedurali che

vengono puntualmente ora risollevate dalle ordinanze qui in esame: ma

sul punto non c'era stata altra risposta che l'affermazione

dell'applicabilità, "esistendone tutti gli altri presupposti".

Orbene, è necessario innanzitutto uscire da un equivoco nel quale

le ordinanze sembrano incorrere. Non è esatto che la demolizione

dell'opera contra legem, in quanto ripristinerebbe la conformità a

priori agli strumenti urbanistici, sarebbe di per se stessa

meritevole di quei benefici che la legge ingiustamente riserverebbe

soltanto alle opere non demolite, una volta accertata

dall'Amministrazione la loro conformità ai detti strumenti (art.13).

Poiché evidentemente il legislatore si preoccupa di sanare soltanto

le situazioni non incompatibili con gli strumenti urbanistici, vale a

dire quelle che avrebbero potuto ottenere regolare concessione, se

fosse stata a suo tempo richiesta, non basterebbe constatare che un

manufatto abusivamente costruito non è più esistente per ritenere

automaticamente integrata un'analoga situazione meritevole del

beneficio.

Proprio per quanto più sopra s'è detto a proposito della

demolizione contemplata nell'art. 8 quater del decreto-legge (dove si

è rilevato che essa non elimina l'antigiuridicità del fatto

illecito compiuto ma fa soltanto cessare la permanenza del reato),

affinché in ipotesi il manufatto demolito possa godere dello stesso

trattamento di favore riservato a quello conservato, occorre pur

sempre accertare che si era trattato di un illecito, in quanto non

incompatibile con gli strumenti urbanistici.

Altrimenti si introdurrebbe il principio secondo cui la semplice

eliminazione delle conseguenze del reato, o addirittura la condotta

che ne fa cessare la permanenza, elimina l'illecito.

Ma nemmeno è esatto, d'altra parte, che la pubblica

Amministrazione non potrebbe, comunque, procedere all'accertamento di

conformità ex art.13, a richiesta del soggetto che volesse

conseguire l'effetto estintivo, perché la mancanza dell'opera, ormai

demolita, non consentirebbe la verifica della corrispondenza alla

normativa urbanistica.

Il vero è, invece, che quando la situazione descritta è giunta,

come nella specie, all'esame del Giudice, la pubblica Amministrazione

ha a disposizione un "dossier" dove sono contenuti sia il rapporto

che i suoi stessi agenti, o quelli di polizia giudiziaria, hanno

redatto circa l'abusiva costruzione (e, perciò, con tutti gli

estremi dell'illecito), sia l'ordine di demolizione emesso dal

Sindaco (e, quindi, necessariamente con le precise indicazioni,

specie se si tratti - come nel caso di Sorrento - di demolizione

parziale). Il che puntualmente si è verificato in ambo le specie

descritte dalle ordinanze di rimessione. Il Sindaco, perciò, è in

grado di conoscere tutti gli elementi (località dove la costruzione

sorgeva, sue caratteristiche di altezza, superfice, volume etc..) che

gli consentano di stabilire con esattezza se il manufatto demolito

era o non compatibile con gli strumenti urbanistici.

Non dovendosi, peraltro, farsi luogo ad alcuna sanatoria perché

la costruzione più non esiste, il Sindaco non può che limitare la

sua attività alla certificazione del predetto accertamento,

attestando, se del caso, che il manufatto demolito era conforme alle

norme urbanistiche. Questo è appunto il significato che va

attribuito alla citata espressione della sentenza n. 369 del 1988:

"esistendone tutti gli altri presupposti".

A questo punto, tuttavia, sembrerebbe opporsi, all'ulteriore corso

in sede giudiziaria, l'interpetrazione letterale dell'ultimo comma

dell'art. 22 della legge che, ai fini dell'estinzione dei reati

contravvenzionali, esige invece proprio "il rilascio in sanatoria

della concessione". È evidente, però, che si tratta di una

richiesta riferibile esclusivamente alle ipotesi in cui una

costruzione da sanare esista, ed è ovvio che, in tal caso, il

legislatore si preoccupi di estinguere i reati esclusivamente per

quei manufatti abusivi che, proprio perché hanno ottenuto la

concessione, sono sicuramente da ritenersi compatibili con gli

strumenti urbanistici.

Ma, se la concessione non può venire in causa perché il

fabbricato non esiste, ciò che conta, nello spirito della legge, è

il presupposto su cui inderogabilmente la concessione si fonda: vale

a dire, che il fabbricato demolito non fosse, comunque, in contrasto

con le norme urbanistiche. Per tali casi, pertanto, l'accertamento di

conformità, compiuto dal Sindaco ex art.13, tiene necessariamente

luogo della sanatoria concessa ai manufatti esistenti.

Del resto, ad analoga conclusione perviene recente ma consolidata

giurisprudenza della Corte di Cassazione, quando avverte che, pur non

essendo ammissibile l'ottenimento della concessione in sanatoria ex

artt. 13 e 22 della legge n. 47 del 1985 da parte di chi abbia

ottenuto sanatoria sulla base di legge precedente, tuttavia il

Giudice può ugualmente procedere all'estinzione del reato

contravvenzionale, anche se questa non era prevista dalla legge

precedente, dato che "una diversa soluzione determinerebbe una

inammissibile disparità di trattamento in violazione dell'art. 3

della Costituzione".

Il che conferma che la questione può trovare la sua soluzione sul

piano interpetrativo.