Sentenza n. 164/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 9 della legge 23

dicembre 1975, n. 698 (Scioglimento e trasferimento delle funzioni

dell'Opera nazionale per la protezione della maternità e

dell'infanzia), come modificato dalla legge 1° agosto 1977, n. 563

(Modifiche ed integrazioni alla legge 23 dicembre 1975, n. 698:

"Scioglimento e trasferimento delle funzioni dell'Opera nazionale per

la protezione della maternità e dell'infanzia"), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 29 ottobre 1986 dal T.A.R. del Lazio sul

ricorso proposto da Malatesta Teresa ed altri contro l'I.N.A.D.E.L.,

iscritta al n. 381 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale,

dell'anno 1988;

2) ordinanza emessa il 24 giugno 1987 dal T.A.R. del Lazio sul

ricorso proposto da Nicolò Assunta ed altre contro l'I.N.A.D.E.L.,

iscritta al n. 461 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,

dell'anno 1988;

3) ordinanza emessa il 24 giugno 1987 dal T.A.R. del Lazio sul

ricorso proposto da Basili Natalina contro l'I.N.A.D.E.L., iscritta

al n. 462 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno

1988;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio dell'11 gennaio 1989 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Ritenuto in fatto

1. - Con due ordinanze di identico tenore emesse entrambe il 24

giugno 1987, iscritte ai nn. 461 e 462 reg. ord. 1988, il Tribunale

amministrativo regionale del Lazio ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3 e 36 Cost., una questione di legittimità costituzionale

dell'art. 9 della legge 23 dicembre 1975, n. 698, nel testo

modificato con l'art. 5 della legge 1° agosto 1977, n. 563.

I giudizi a quibus erano stati promossi nei confronti

dell'I.N.A.D.E.L. da ex dipendenti dell'O.N.M.I. transitati agli Enti

locali e successivamente collocati a riposo, al fine di ottenere che

l'indennità di anzianità loro corrisposta, per il servizio prestato

presso l'O.N.M.I., sulla base dell'ultima retribuzione erogata da

detto ente, fosse riliquidata sulla base dell'ultima retribuzione

percepita presso l'Ente di destinazione (ricomprendendovi, inoltre,

anche l'indennità integrativa speciale e con richiesta, altresì,

degli interessi e della rivalutazione monetaria sulle somme così

riliquidate).

Il T.A.R. remittente muove dall'interpretazione adottata dal

Consiglio di Stato (sez. VI, 15 settembre 1986, n. 713) secondo cui

l'indennità di anzianità spettante per il periodo di servizio

presso l'O.N.M.I. deve in effetti calcolarsi sulla base dell'ultima

retribuzione goduta alle dipendenze del predetto ente alla data del

trasferimento anziché sulla base dello stipendio in godimento

all'atto della definitiva cessazione dal servizio.

Premesso che trattasi, nella specie, di indennità posta

interamente a carico del datore di lavoro e quindi da considerarsi

come retribuzione differita, il T.A.R. osserva che il fatto che il

suo valore rimanga congelato alla data di trasferimento al nuovo ente

(31 dicembre 1975) viola il principio di proporzionalità retributiva

di cui all'art. 36 Cost., dal momento che essa né viene corrisposta

alla data della sua maturazione, né è assoggettata a meccanismi di

adeguamento di effettivo valore perequativo.

Il T.A.R. pone inoltre a raffronto la situazione dei dipendenti

dell'O.N.M.I. collocati a riposo contemporaneamente, o poco prima

dello scioglimento di tale ente con quella dei dipendenti transitati

presso altri enti, e ravvisa una violazione dell'art. 3 Cost. nel

fatto che i primi ottengono subito la liquidazione dell'indennità

sulla base dell'ultima retribuzione, mentre i secondi la ricevono

solo alla data della definitiva cessazione dal servizio, ma in un

ammontare predeterminato in base all'ultima retribuzione percepita

presso l'ente di provenienza.

2. - La medesima questione è stata altresì sollevata dallo

stesso T.A.R. del Lazio con altra ordinanza emessa il 29 ottobre 1986

- ma pervenuta a questa Corte il 7 luglio 1988 (n. 381 reg. ord.

1988) - nel corso di un giudizio avente parimenti ad oggetto la

richiesta, avanzata da ex dipendenti del disciolto O.N.M.I.

transitati agli enti locali, di riliquidazione dell'indennità di

anzianità maturata presso detto ente sulla base dell'ultima

retribuzione percepita presso l'ente di destinazione all'atto del

collocamento a riposo.

Con tale ordinanza il T.A.R., oltre a proporre nei medesimi

termini le già descritte censure riferite agli artt. 3 e 36 Cost.,

ne prospetta due ulteriori, nelle quali assume a parametro gli artt.

42, terzo comma e 97 Cost.

Sotto il primo profilo, il giudice a quo osserva che, prevedendo

la norma impugnata un accantonamento infruttifero, presso gli

istituti ed enti previsti per il personale delle amministrazioni

riceventi (nella specie l'I.N.A.D.E.L.), dell'importo delle

indennità di anzianità maturate all'atto del trasferimento, si

realizzerebbe con ciò una sostanziale espropriazione di una parte

del potere di acquisto che le indennità accantonate avevano alla

data di soppressione dell'O.N.M.I., come pure dei vantaggi economici

conseguenti alla immediata disponibilità delle somme corrispondenti.

D'altra parte, il principio di buona amministrazione di cui

all'art. 97 Cost. sarebbe violato in quanto "questa espropriazione

verrebbe a verificarsi in danno dei ricorrenti e a beneficio

dell'I.N.A.D.E.L., senza alcuna compensazione o ristoro e senza che

sussista alcun valido motivo di interesse generale".

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenendo nei

tre predetti giudizi a mezzo dell'Avvocatura Generale dello Stato, ha

chiesto che la questione sia dichiarata manifestamente infondata, in

quanto già decisa con la sentenza n. 280 del 1984 e con le ordinanze

nn. 627 del 1987 e 683 del 1988. Considerato in diritto

1. - I tre giudizi proposti possono venire riuniti per essere

decisi congiuntamente, in quanto le questioni sollevate, pur se

investono parametri costituzionali in parte diversi, sono

sostanzialmente identiche.

2. - Con la legge 23 dicembre 1975, n. 698, è stata disposta la

soppressione, alla data del 31 dicembre 1975, dell'Opera nazionale

per la protezione della maternità e dell'infanzia (O.N.M.I.), ed il

trasferimento alle regioni, ovvero allo Stato, delle funzioni già

svolte da detto ente nonché del relativo personale, con

inquadramento di questo nei ruoli degli enti (comuni e provincie, o

Stato) cui tali funzioni venivano nel contempo attribuite; e si è

tra l'altro previsto, all'art. 9 - in parte modificato con l'art. 5

della legge 1° agosto 1977, n. 563 - che "Ai fini... del trattamento

di fine servizio, il personale trasferito è iscritto agli istituti

od enti previsti per il personale delle amministrazioni riceventi"

(I.N.A.D.E.L. o E.N.P.A.S.).

Il secondo comma di tale disposizione, nel testo risultante dalla

predetta modifica, prevede poi che il medesimo "trattamento di fine

servizio sarà liquidato agli interessati da parte dei predetti enti,

per i periodi di servizio prestati presso le amministrazioni

riceventi, nella misura prevista per il relativo personale, e per il

periodo di servizio prestato presso l'O.N.M.I., nella misura prevista

dal regolamento per il trattamento di quiescenza del personale"

dell'O.N.M.I. medesimo. "L'ufficio liquidatore verserà agli istituti

o enti interessati per conto dell'O.N.M.I. l'importo delle indennità

di anzianità maturate all'atto del trasferimento, sulla base del

citato regolamento da ciascun dipendente trasferito rispettivamente

alle regioni od allo Stato".

La disposizione riprodotta è impugnata dai giudici a quibus nel

presupposto che essa preveda che le indennità di anzianità maturate

per il servizio prestato alle dipendenze dell'O.N.M.I. vadano

liquidate solo all'atto della definitiva cessazione dal servizio

presso gli enti di destinazione, ma sulla base non dell'ultima

retribuzione percepita presso di questi, bensì di quella corrisposta

dall'O.N.M.I. alla data del suo scioglimento (31 dicembre 1975). Il

valore dell'indennità - costituente retribuzione differita -

resterebbe perciò "congelato" a tale data, e ciò, in assenza di

meccanismi perequativi, darebbe luogo a violazione sia del principio

di proporzionalità della retribuzione alla qualità e quantità del

lavoro (art. 36 Cost.) sia del principio di uguaglianza (art. 3),

posto che ai dipendenti dell'O.N.M.I. trasferiti ad altre

amministrazioni verrebbe riservato un trattamento deteriore rispetto

a quelli collocati a riposo contemporaneamente, o poco prima dello

scioglimento di detto ente, cui l'indennità medesima venne liquidata

sulla base dell'ultima retribuzione, non depauperata nel suo

effettivo valore. Ad avviso di uno dei giudici a quibus, inoltre,

l'accantonamento infruttifero presso i citati enti previdenziali

dell'importo delle indennità loro versate dall'ufficio liquidatore

si tradurrebbe in una sostanziale espropriazione, contraria al

principio di buona amministrazione, di una parte del potere

d'acquisto di essa, e violerebbe quindi i disposti di cui agli artt.

42, terzo comma e 97 Cost.

3. - Giova premettere che, essendo nei casi di specie

incontroversa la spettanza ai ricorrenti dell'indennità di

anzianità, non interessa nel presente giudizio, ai fini delle

valutazioni sulla rilevanza delle questioni, stabilire l'effettiva

portata della norma impugnata, nella parte in cui essa richiama le

disposizioni del regolamento per il trattamento di quiescenza del

personale dell'O.N.M.I., approvato con decreto interministeriale 5

agosto 1969, n. 300.9/822. In particolare, con riferimento alla

prevista attribuzione a detto personale tanto dell'indennità di

anzianità qui in questione, quanto dell'indennità di buonuscita

(artt. 1, 2 e 4 del predetto regolamento) non rileva qui né

accertare se trattisi di ipotesi di spettanza solo della prima di

tali indennità ovvero di cumulo tra di esse, ammesso in via di

principio da questa Corte con l'ordinanza n. 122 del 1984; né

verificare, in riferimento alle medesime ipotesi, se a detto cumulo

avesse titolo tutto il personale del disciolto ente ovvero - giusta

il parere ripetutamente espresso dal Consiglio di Stato - solo il

personale che, in servizio alla data di entrata in vigore del

predetto regolamento (6 ottobre 1967) sia rimasto iscritto

all'I.N.P.S., non avendo optato per l'iscrizione alle Casse di

previdenza (C.P.D.E.L. e C.P.S.) ivi previste.

4.- Tanto premesso, deve essere innanzitutto esaminata l'eccezione

sollevata dall'Avvocatura dello Stato secondo la quale la questione

in oggetto dovrebbe essere dichiarata manifestamente infondata in

quanto già decisa, nel senso della non fondatezza, con la sentenza

n. 280 del 1984 e con le conformi ordinanze nn. 627 del 1987 e 683

del 1988.

Tale assunto, essendo frutto di non attenta lettura delle citate

decisioni, va disatteso. Nella parte motiva della sentenza n. 280 del

1984, invero, la Corte ha chiaramente precisato (par. 3.1.) che nei

casi oggetto dei giudizi a quibus gli interessati avevano "fatto

valere (non già un'azione di mero accertamento dei loro diritti

patrimoniali insorti dalla soppressione dell'O.N.M.I., sibbene)

un'azione di condanna" dell'I.N.A.D.E.L. al pagamento

dell'"indennità di anzianità" "maturata per il servizio prestato"

presso detto ente "con decorrenza dal 31 dicembre 1975": azione

"sulla prospettazione della quale giustificavano la prestazione degli

interessi" a partire da tale data "e il risarcimento del danno

cagionato dalla sopravvenuta svalutazione". Tale pretesa dei

ricorrenti, ha osservato tra l'altro la Corte, confligge con la

constatazione per cui "il rapporto che li vincolava all'O.N.M.I. non

è cessato in conseguenza della soppressione dell'ente ma è

proseguito e continua con il Comune di Roma"; e d'altra parte non

può ravvisarsi il dedotto contrasto dell'impugnato art. 9, comma

secondo, della legge n. 698 del 1975 con gli artt. 36 (e 38, comma

terzo) Cost., in quanto tale disposizione "nulla sottrae ai

lavoratori delle somme cui han diritto per il periodo di servizio

prestato alle dipendenze della O.N.M.I.".

In tale occasione, dunque, la Corte era chiamata a decidere se il

citato art. 9 fosse costituzionalmente illegittimo in quanto non

consente che, in costanza di rapporto di lavoro con l'ente

subentrante, si provveda al pagamento dell'indennità di anzianità

nella misura maturata al 31 dicembre 1975, maggiorata degli interessi

e del risarcimento del danno da svalutazione monetaria.

Nel caso ora in esame la questione è tutt'affatto diversa: sia

perché non investe l'art. 9, secondo comma, nella parte in cui

preclude la liquidazione dell'indennità prima del definitivo

collocamento a riposo, sia perché ha ad oggetto non l'indennità

ragguagliata all'ultimo stipendio percepito presso l'O.N.M.I. e

maggiorato da interessi e svalutazione, bensì l'indennità

ragguagliata alla retribuzione goduta all'atto della cessazione dal

servizio.

Ed è appena il caso di notare che la Corte, precisando che l'art.

9, secondo comma, "nulla sottrae ai lavoratori delle somme cui han

diritto per il periodo di servizio prestato alle dipendenze della

O.N.M.I.", ha lasciato del tutto impregiudicata la risposta

all'attuale quesito.

5. - Il T.A.R. del Lazio, specie nelle due ordinanze del 24 giugno

1987, pone esplicitamente a presupposto della questione sollevata

l'interpretazione adottata dal Consiglio di Stato nella sentenza -

peraltro isolata - citata in narrativa, secondo la quale l'indennità

di anzianità in esame "non tollera di essere rapportata ad uno

stipendio diverso da quello corrisposto dall'O.N.M.I." giacché

altrimenti "si dovrebbe riscontrare un pagamento di somme svincolate

da qualsivoglia presupposto reale, e quindi estranee al rapporto

specifico preso in riferimento dalla legge, che si è instaurato col

precedente ente, ma non continua col nuovo". Per giungere a tale

conclusione, cioè, la sentenza si basa esplicitamente sull'assunto

per cui "nella specie non è riscontrabile un fenomeno successorio

fra enti pubblici".

Tale affermazione, peraltro, non solo si discosta da quanto in

proposito affermato, in altre occasioni, dallo stesso Consiglio di

Stato (Sez. I, parere n. 454/79 del 16 maggio 1980), ma contrasta con

la costante giurisprudenza della Corte di cassazione, che, facendo

applicazione di un principio generale dell'ordinamento, ravvisa nella

specie un fenomeno successorio nel quale, pur mutando uno dei

soggetti, il rapporto resta oggettivamente identico: e ciò

argomentando, tra l'altro, dal trasferimento agli enti di

destinazione delle funzioni svolte dall'O.N.M.I. e dalla prevista

ricongiunzione dei due periodi di servizio ai fini della liquidazione

del trattamento di quiescenza (art. 8 legge n. 698 cit.).

È appunto dalla continuità e prosecuzione del rapporto di

servizio che viene fatta discendere l'impossibilità di un'autonoma e

immediata liquidazione dell'indennità di anzianità, la quale

presupporrebbe l'interruzione del rapporto; ciò che - fa notare la

Corte di cassazione - trova conferma nella mancata previsione di due

tempi e due modalità di liquidazione delle indennità di fine

servizio, che perciò deve avvenire in unica soluzione ed al termine

del rapporto. Né rileva in contrario la contestuale previsione di

una diversa misura del trattamento di fine servizio per i due periodi

(presso l'O.N.M.I. e presso l'ente di destinazione), essendo essa

diretta a tener ferma l'applicazione dei distinti elementi di calcolo

(frazioni tempo - salario, misure percentuali delle retribuzioni)

previsti dai rispettivi ordinamenti malgrado l'unicità della

liquidazione.

Certo, se la norma impugnata dovesse essere intesa nel senso che

l'indennità di anzianità liquidata alla data del definitivo

collocamento a riposo debba restare congelata nell'ammontare

calcolabile alla data dello scioglimento dell'O.N.M.I. - senza cioè

che si provveda ad introdurre, in tale ipotesi, un meccanismo

perequativo che ne salvaguardi il potere d'acquisto - le censure

prospettate in riferimento all'art. 36 Cost. dai giudici a quibus

sarebbero degne di attenta considerazione. Ma, appunto, una tale

conclusione urta contro l'interpretazione adottata, sulla base dei

suesposti argomenti, dalla Corte di cassazione, la quale fa in

materia applicazione del principio per cui le indennità di fine

rapporto vanno calcolate sull'ultima retribuzione: nella specie,

quella corrisposta all'epoca della definitiva cessazione dal servizio

presso l'ente di destinazione. Tale principio, per le indennità

afferenti il servizio prestato presso l'O.N.M.I., è affermato non

solo rispetto all'indennità di buonuscita, ma anche rispetto

all'indennità di anzianità di cui è qui questione: il che è

coerente con l'onnicomprensiva locuzione ("trattamento di fine

servizio") adottata dal testo novellato dell'impugnato art. 9 in

luogo di quella più restrittiva ("indennità di buonuscita")

originariamente prevista.

Le censure prospettate dai giudici a quibus muovono, dunque, da

assunti interpretativi che contrastano, nei loro presupposti, col

diritto vivente. Esse vanno quindi dichiarate non fondate, dovendosi

intendere la norma impugnata nel senso che l'indennità di anzianità

vada calcolata sulla base dell'ultima retribuzione percepita presso

l'ente di destinazione.