Sentenza n. 164/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 15

dicembre 1972, n. 772 (Norme per il riconoscimento dell'obiezione di

coscienza), e successive modificazioni e integrazioni, promossi con le

seguenti ordinanze:

1) due ordinanze emesse l'11 luglio 1978 dal T.A.R. per il Piemonte

sui ricorsi di Loccisano Elio e Masino Roberto contro il Ministero

della difesa, iscritte ai nn. 357 e 358 del registro ordinanze 1979 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 175 dell'anno

1979;

2) ordinanza emessa il 15 aprile 1980 dal T.A.R. per il Piemonte

sul ricorso proposto da Mulone Edoardo contro il Ministero della

difesa, iscritta al n. 727 del registro ordinanze 1980 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 345 dell'anno 1980;

3) sette ordinanze emesse il 14 luglio 1981 dal T.A.R, per il

Piemonte sui ricorsi proposti da Cornaglia Raimondo, Imperato Tobia,

Marongiu Marco, Vecchi Valerio, Rizzi Angelo, Carpino Rossi Giancarlo e

Lovaglio Mario contro il Ministero della difesa, iscritte ai nn. da 849

a 855 del registro ordinanze 1982 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica nn. 94 e 121 dell'anno 1983.

Visti gli atti di costituzione di Loccisano Elio e di Masino

Roberto, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 5 marzo 1985 il Giudice relatore

Giovanni Conso;

uditi l'avv. Mauro Mellini per Loccisano Elio e l'Avvocato dello

Stato Franco Chiarotti per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Piemonte, con due

ordinanze (di identico contenuto) emesse l'11 luglio 1978 (r.o. n. 357

e n. 358 del 1979) nei procedimenti instaurati a seguito dei ricorsi

proposti da Loccisano Elio e Masino Roberto contro il Ministero della

difesa che aveva respinto la loro domanda intesa ad ottenere il

riconoscimento dell'obiezione di coscienza, ha denunciato, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, l'illegittimità dell'art.

3, secondo comma, della legge 15 dicembre 1972, n. 772, nella parte in

cui stabilisce che il Ministro della difesa decide sulla domanda

diretta ad "essere ammessi a soddisfare l'obbligo del servizio militare

nei modi previsti dalla legge per il riconoscimento dell'obiezione di

coscienza" entro sei mesi dalla presentazione della domanda, senza

prevedere che tale termine debba qualificarsi "perentorio".

Premette il giudice a quo che, nulla precisando la legge "col

definire il carattere del termine e col disciplinare gli effetti della

sua inosservanza", il termine previsto dalla norma impugnata deve, alta

stregua della costante giurisprudenza amministrativa, considerarsi

"ordinatorio".

Una diversa natura di tale termine non potrebbe, peraltro,

ricavarsi dalla logica del sistema, giacché il criterio logico "non

può condurre oltre l'esclusione nel sistema della legge n. 772 del

1972 della configurabilità di un silenzio rifiuto, non consentendo

però certamente di ricavare un'ipotesi implicita di silenzio

accoglimento e neppure un'ipotesi di decadenza del potere del ministro

per la difesa di pronunciarsi sulla domanda allorché sia decorso il

termine di sei mesi dalla presentazione della stessa".

I principi generali del diritto amministrativo, prosegue il giudice

a quo, inducono a considerare del tutto eccezionali le ipotesi in cui

il silenzio dell'amministrazione possa produrre effetti di

provvedimento, sia pure di contenuto negativo; donde l'esclusione - in

assenza di norme che ricollegano a meri accadimenti l'effetto di

provvedimenti - della configurabilità di un'ipotesi di

silenzio-rifiuto e, "a maggior ragione", di silenzio-accoglimento

(quest'ultima in base ad arbitrarie estensioni analogiche di

fattispecie eccezionali come quella di cui all'art. 12 della stessa

legge n. 772 del 1972); e ciò in quanto "solo il legislatore potrebbe

sovvertire in materia la logica interna del sistema, collegando effetti

che normalmente sono collegati a provvedimenti, a semplici accadimenti,

quale l'inutile decorso di un termine".

Non potrebbe essere assegnato alla norma impugnata nemmeno

l'effetto di provocare la caducazione del potere ministeriale di

decidere, dato che, alla stregua dell'art. 3, terzo comma, della legge

n. 772 del 1972, nel caso di protrazione del termine ne deriverebbero

due conseguenze entrambe inaccettabili: da un lato, si protrarrebbe

l'effetto sospensivo della chiamata alle armi, dall'altro, il

richiedente sfuggirebbe tanto al servizio militare armato che al

servizio civile sostitutivo.

La decadenza del potere ministeriale di provvedere non potrebbe

nemmeno intendersi come decadenza del potere di pronunciarsi in senso

negativo: una simile interpretazione, infatti, oltre ad apparire, non

meno delle precedenti, carente di ogni base normativa, diverrebbe

incompatibile con l'esigenza di un'effettiva valutazione della

fondatezza e della validità dei motivi addotti dal richiedente e,

benché positiva, interverrebbe in un momento non determinabile a

priori dopo la scadenza dei sei mesi, comportando, "pur sempre, il

possibile verificarsi di quegli effetti sulla posizione soggettiva del

richiedente, che inducono... a sospettare di incostituzionalità la

norma di cui trattasi".

Posto, dunque, che al termine di cui al secondo comma dell'art. 3

legge n. 772 del 1972 deve attribuirsi carattere "ordinatorio", ne

consegue, ad avviso del giudice a quo, "il venir meno

dell'imprescindibile garanzia, per il cittadino soggetto agli obblighi

di leva, che sia contrario all'uso delle armi per motivi di coscienza,

di non restare - a differenza degli altri obbligati alla leva - per un

periodo indeterminabile alla mercé di circostanze esterne in attesa di

una decisione, imprevedibile anche nel quando, del Ministero per la

difesa in ordine all'accoglimento, o meno della domanda alla ammissione

al servizio militare non armato o servizio sostitutivo civile".

Una simile condizione di incertezza potrebbe divenire grave ed

irreparabile in un periodo decisivo della vita lavorativa del giovane,

posto, sostanzialmente, nella pratica impossibilità di programmare le

proprie scelte; al contempo, difficoltà amministrative od istruttorie

sarebbero in grado di fornire una fin troppo facile giustificazione

all'Amministrazione per procrastinare la propria determinazione, "sino

ad attuare eventuali comportamenti larvatamente vessatori in insanabile

conflitto con la stessa esigenza, costituzionalmente tutelata, di buon

funzionamento ed imparzialità degli uffici".

Inoltre, sempre a causa della non perentorietà del termine in

questione, potrebbero di fatto scaturire ulteriori ostacoli, non

calcolabili in anticipo nella loro reale portata, a danno del giovane

obbligato alla leva che voglia intraprendere il cammino (altrettanto

meritorio dal punto di vista dell'interesse pubblico) del servizio

civile, "difficoltà che verrebbero surrettiziamente ad aggiungersi a

quelle, già sensibili, espressamente e tassativamente previste dalla

legge in funzione della necessità di costituire elementi oggettivi di

verifica della sincerità della relativa vocazione".

In base alle considerazioni esposte, conclude il giudice a quo, una

tale situazione sembra fondatamente sospettabile di contrasto con

l'art. 3 della Costituzioine, "non apparendo rispettata (a causa della

mancata prefissazione da parte del 2 comma dell'art. 3 della legge n.

772 del 1972 di un termine perentorio al Ministro per la Difesa per

decidere sulla domanda di cui all'art. 2 della stessa legge) l'esigenza

che a parità di situazione di assoggettamento agli obblighi di leva

corrisponda una parità di trattamento in ordine all'effettiva

prevedibilità del momento della chiamata alla prestazione del servizio

militare non armato, o servizio sostitutivo civile, rispetto al momento

della chiamata alla prestazione del servizio militare armato".

Le ordinanze, ritualmente notificate e comunicate, sono state

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 175 del 27 giugno 1979.

Si sono costituiti nel presente giudizio tanto il Loccisano che il

Masino, il primo rappresentato dagli avvocati Alfredo Viterbo e Mauro

Mellini, il secondo dagli avvocati Bianca Guidetti Serra e Pier Claudio

Costanzo, con comparse di costituzione depositate il 24 gennaio 1979.

La difesa dei ricorrenti, dopo aver dedotto argomentazioni adesive

alla tesi esposta dalle ordinanze di rimessione, ha chiesto che venga

presa in esame anche la questione concernente la legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3, 15, 19 e 21 Cost. e in

genere all'intero spirito della Carta costituzionale, dell'art. 3,

primo comma, della legge n. 772 del 1972, in base al quale il Ministro

della difesa, con proprio decreto, decide sulla domanda, sentito il

parere di una commissione circa la fondatezza e la sincerità dei

motivi addotti dal richiedente.

In entrambi i giudizi è intervenuta la Presidenza del Consiglio

dei ministri, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Deduce l'Avvocatura che la invocata "parità di condizioni" tra il

giovane che si presenti alla leva senza porre problemi di obiezione di

coscienza ed il giovane che sollevi problemi del genere, non sussiste:

per il primo, infatti, dopo che venga accertata la sua idoneità

fisica, la prestazione effettiva del servizio inizierà con la chiamata

alle armi dello scaglione al quale appartiene; per l'obiettore di

coscienza "è da compiere, in più, un giudizio inteso a convincere che

la dedotta obiezione è fondata e sincera": solo dopo questo ulteriore

accertamento (che richiede tempi supplementari) il Ministro potrà

dispensare il richiedente dal servizio armato e disporre per

l'avviamento al servizio non armato, ovvero al servizio civile

sostitutivo, se richiesto.

Passando ad esaminare "i suggerimenti" proposti dall'ordinanza di

rimessione, volti a sopprimere - mediante la "trasformazione" del

termine "ordinatorio" in termine "perentorio" - la disparità di

disciplina tra le due categorie di soggetti chiamati alla leva,

l'Avvocatura manifesta "gravi perplessità" circa la "congruità" delle

soluzioni prescelte dal giudice a quo, che apparirebbero, nel contesto

dello stesso provvedimento, assolutamente contraddittorie.

Mentre nella prima parte dell'ordinanza, infatti, il giudice a quo

ha stigmatizzato gli effetti che la "perentorietà" del termine

(facendo venir meno il potere per l'amministrazione di procedere)

comporterebbe, nella seconda parte "quella stessa tesi che prima era

stata respinta perché avrebbe determinato conseguenze palesemente

inaccettabili, viene riproposta nei medesimi termini, e con giudizio di

non manifesta infondatezza, che è logicamente incompatibile con la

prima parte dell'ordinanza stessa". In ogni caso, la conversione

autoritativa del termine "ordinatorio" in termine "perentorio" non

arrecherebbe alcun vantaggio alla tutela giurisdizionale delle

posizioni soggettive: troverebbe sempre applicazione (pur essendo

attualmente variata la normativa alla quale deve farsi capo) l'istituto

del silenzio-rifiuto.

Inoltre, l'auspicata "perentorietà" del termine non determinerebbe

una posizione di vantaggio quanto alla tutela sostanziale

dell'interesse fatto valere in giudizio: occorrerebbe, in più, una

norma espressa, la quale annettesse alla decorrenza del termine

"perentorio" non il rigetto del ricorso amministrativo ovvero la

impugnabilità in sede giurisdizionale del silenzio sull'istanza

prodotta, ma statuisse che, decorso il semestre, si ha per accolta

l'istanza dell'obiettore di coscienza il quale abbia omesso di addurre

elementi probatori per iscritto ed abbia rifiutato di far conoscere,

sia pure a voce, gli imprescindibili motivi di coscienza per cui egli

è contrario all'uso delle armi.

Tutto ciò comporterebbe - oltre al travolgimento dei principi

relativi agli effetti giuridici dell'inerzia della pubblica

amministrazione - la conseguenza che sarebbe sufficiente la nuda

affermazione ed un contegno ostruzionistico in ordine alla rilevazione

degli imprescindibili motivi di coscienza per far sì che quella nuda

affermazione risulti provata juris et de jure, ponendosi così nel

nulla il "sacro" dovere di difendere la Patria con le armi.

2. - Il Tribunale amministrativo regionale del Piemonte, chiamato a

decidere sul ricorso proposto da Mulone Edoardo diretto ad ottenere

l'annullamento del decreto del Ministro della difesa che aveva respinto

la domanda del ricorrente volta a fruire dei benefici della legge n.

772 del 1972, con ordinanza del 15 aprile 1980 (r.o. n. 727 del 1980)

ha sollevato questione di legittimità costituzionale della legge 15

dicembre 1972, n. 772, e delle successive modificazioni e integrazioni,

"perché, così come concepita e strutturata, quale corpo di norme

speciali, essa si rivela in contrasto, alternativamente, o nei

confronti degli artt. 2, 3 primo comma e 52 della Costituzione o nei

riguardi degli artt. 2, 3 primo comma, 19 e 21 primo comma della carta

costituzionale medesima".

Secondo il giudice a quo, "se ripugna alla coscienza civile ed

etica della nostra società che il cittadino debba dar conto delle

proprie convinzioni religiose, filosofiche e morali per evitare di

essere costretto al servizio militare, non si vede perché lo si debba

comunque obbligare a far dichiarazione o professione di fede pubblica

di tali convinzioni e non gli si consenta, invece, di esprimere in mera

libertà di pensiero la sua pura e semplice repulsione all'uso delle

armi".

Tuttavia, poiché la Costituzione non è solo fonte di diritti e

ausilio garantistico di libertà, ma pone ai componenti della comunità

associata dei doveri inderogabili e qualificanti del loro status

civitatis (tra i quali rientra il "sacro dovere" di difesa della Patria

e, conseguentemente, l'obbligatoria prestazione del servizio militare)

- doveri che non possono non rivolgersi a tutti i cittadini, i quali,

per il principio di eguaglianza, non sono pari soltanto nel fruire dei

diritti ma anche nell'adempiere ai doveri - ne consegue che il

principio di eguaglianza non potrebbe consentire di fare distinzione a

causa della religione, delle opinioni politiche e delle condizioni

personali e sociali dei cittadini.

Se è vero, perciò, che la Costituzione ripudia la guerra, vero è

altresì che essa chiama a raccolta tutti i cittadini in caso di

situazioni eccezionali e inevitabili: non v'è, del resto, ragione per

ritenere che "il travaglio di coscienza attanagli in tali circostanze

solo coloro che affermano (anche sinceramente) che l'uso personale

delle armi contrasta con le loro convinzioni religiose, filosofiche e

sociali e non anche coloro che non hanno magari mai fatto professione

pubblica di particolari convinzioni, ma hanno trascorso la loro vita

nella semplicità del lavoro, nell'amore della famiglia e

nell'educazione dei figli".

Ove, poi, "tenuto conto dell'ulteriore progredire del livello di

maturità culturale e civile del popolo negli ultimi trent'anni si

volesse ritenere che la difesa della Patria non è più dovere sacro

dei cittadini, perché è irrinunciabile l'esigenza fondamentale di

rispettare le coscienze individuali, allora non vi sarebbe ragione per

ritenere che tale salvaguardia dei valori dell'individuo debba

riguardare solo alcuni, coloro che abbiano fatto professione pubblica

di certe convinzioni etiche, e non abbracciare anche tutti coloro che,

per il loro maggiore impegno nella vita sociale o semplicemente perché

meno dotati di nozioni culturali o virtù dialettiche, non rendono, è

vero, di dominio pubblico le loro più intime convinzioni, ma non per

questo sono meno turbati nell'intimo della coscienza di far ricorso

all'uso delle armi".

Il giudice a quo ha sollevato "in subordine", facendo espresso

rinvio alle sue precedenti ordinanze di rimessione, questione di

legittimità, in riferimento all'art. 3 Cost., del solo art. 3, secondo

comma, della legge n. 772 del 1972.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 345 del 17 dicembre 1980.

È intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri,

rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, chiedendo

che la questione sia dichiarata non fondata.

Quanto alla prima delle due questioni alternativamente proposte,

l'Avvocatura richiama la sentenza n. 53 del 1967, sottolineando come ai

principi da essa espressi si sia allineata la dottrina, la quale ha

ritenuto che, mentre il dovere di difesa grava su tutti i cittadini,

secondo modalità di adempimento proporzionate alla minaccia usata

contro lo Stato, il dovere di prestazione del servizio militare si

dirige soltanto verso i soggetti individuati come idonei alla

prestazione della difesa in armi, nel quadro dell'ordinamento delle

forze armate. È dato, quindi, distinguere, prosegue l'Avvocatura, tra

"difesa con le armi", nei cui confronti il dovere di prestazione del

servizio militare assume una "strumentalità diretta, e difesa a

contenuto non predeterminato, che può estrinsecarsi anche con

modalità diverse dall'annientamento fisico del nemico e che, dunque,

prescinde dal servizio militare".

Pertanto, l'obiezione di coscienza opera, nel nostro ordinamento,

contro il servizio militare quale strumento di difesa armata, che

implica la necessità o il rischio di uccidere il nemico, e non contro

il dovere di difesa, posto che questo può essere adempiuto anche senza

l'uso delle armi e senza dover necessariamente conseguire

l'annientamento fisico del nemico.

Anche l'altra questione non ha, secondo l'Avvocatura, alcun

fondamento.

E ciò perché non sarebbe dato comprendere per quali ragioni

l'ordinanza di rimessione ritenga che non sia applicabile la normativa

sull'obiezione di coscienza a quei cittadini che, per il loro maggior

impegno nella vita sociale o semplicemente perché meno dotati di

nozioni culturali o virtù dialettiche, si trovino ad essere chiamati

all'uso delle armi.

In ordine, infine, alla questione motivata per relationem alle due

precedenti ordinanze di rimessione, l'Avvocatura si è riportata alle

precedenti deduzioni.

3. - Le questioni sopra esposte sono state discusse alla udienza

pubblica dell'11 gennaio 1983, al cui esito la Corte, riuniti i tre

giudizi, ha pronunciato l'ordinanza istruttoria n. 267 del 1983, con

la quale è stato disposto che il Ministro della difesa provvedesse a

far pervenire: il testo integrale della circolare 19 settembre 1979, n.

500081/3, statuente per gli obiettori, i quali, alla data della

presentazione della domanda, si trovassero ad avere atteso per un

periodo di ventisei mesi se della leva di terra ovvero di trentadue

mesi se della leva di mare, l'adozione del provvedimento di dispensa

dalla ferma ai sensi dell'art. 100, lettera b, del d.P.R. 14 febbraio

1964, n. 237; i dati numerici relativi all'applicazione di detta

circolare; eventuali altre circolari o determinazioni ministeriali

riguardanti la materia.

4. - Il Tribunale amministrativo regionale del Piemonte, con sette

ordinanze (di identico contenuto) emesse il 14 luglio 1981 (r.o. da n.

849 a n. 855 del 1982), ha denunciato l'illegittimità, in riferimento

agli artt. 3 e 97 Cost., dell'art. 3, secondo comma, della legge 15

dicembre 1972, n. 772.

Per quel che si riferisce alla dedotta violazione del principio di

eguaglianza, il giudice a quo riproduce sostanzialmente la motivazione

adottata nelle prime due ordinanze, aggiungendo, con riferimento alla

dedotta violazione dell'art. 97 Cost. (parametro richiamato nella

motivazione - ma non anche nel dispositivo - delle due predette

ordinanze), che non sarebbe del tutto da escludere, a causa della

natura non "perentoria" del termine per decidere sulla domanda volta ad

ottenere il riconoscimento dell'obiezione di coscienza, la possibilità

di un conflitto con l'esigenza di buon andamento e imparzialità

dell'amministrazione.

Le ordinanze, ritualmente notificate e comunicate, sono state

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 94 dell'8 aprile 1983 (r.o. 849

del 1982) e n. 121 del 4 maggio 1983 (le altre sei).

5. - Le questioni sub 4 sono state discusse all'udienza pubblica

del 7 giugno 1983, in esito alla quale la Corte, riuniti i sette

giudizi, ha pronunciato l'ordinanza istruttoria n. 268 del 1983 di

contenuto identico all'ordinanza istruttoria n. 267 del 1983.

6. - Pervenuta alla cancelleria della Corte la documentazione

richiesta, i due gruppi di giudizi sono stati discussi all'udienza

pubblica del 5 marzo 1985. Considerato in diritto :

1. - I giudizi promossi con le prime tre ordinanze in epigrafe,

già riuniti dall'ordinanza istruttoria n. 267 del 1983, ed i giudizi

promossi con le altre sette ordinanze, a loro volta già riuniti

dall'ordinanza istruttoria n. 268 del 1983, hanno tutti per oggetto,

sia pur non sempre esclusivo, un'identica questione di legittimità

costituzionale: si impone, pertanto, l'ulteriore riunione degli uni

agli altri, onde deciderli con un'unica sentenza.

Più precisamente, ciascuna delle dieci ordinanze, emanate dal

Tribunale amministrativo regionale del Piemonte nell'arco di un

triennio, sottopone al vaglio di questa Corte, con riferimento all'art.

3 Cost., l'art. 3, secondo comma, della legge 15 dicembre 1972, n. 772,

a causa della mancata prefissione di un termine perentorio al Ministro

della difesa per decidere sulla domanda con cui chi si dichiara

obiettore di coscienza chiede, come è avvenuto in tutti i casi di

specie, di essere ammesso a prestare servizio sostitutivo civile,

sempre preferito al servizio militare non armato. La stessa

legittimità della norma viene, peraltro, contestata dalle cinque

ordinanze del secondo gruppo anche con espresso riferimento all'art. 97

Cost.. A sua volta, un'ordinanza del primo gruppo (r.o. n. 727 del

1980) antepone alla specifica denuncia del suddetto art. 3, secondo

comma, la denuncia globale della legge 15 dicembre 1972, n. 772,

comprese le sue successive modificazioni ed integrazioni, con

riferimento a due serie di parametri costituzionali, alternativamente

indicate (artt. 2, 3, primo comma, e 52 Cost.; oppure artt. 2, 3, primo

comma, 19 e 21, primo comma, Cost.).

2. - Prima di scendere nel merito delle questioni così dedotte,

non si può non dare atto dei risultati dell'indagine conoscitiva

disposta dalle già ricordate ordinanze n. 267 e n. 268 del 1983. Con

esse, questa Corte, avvalendosi dei poteri istruttori previsti dagli

artt. 13 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 12 delle norme integrative

per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, aveva ritenuto

opportuno richiedere al Ministro della difesa documenti e dati relativi

all'applicazione della legge 15 dicembre 1972, n. 772, per una migliore

conoscenza della sua realtà operativa. E ciò con particolare riguardo

alla circolare ministeriale del 19 settembre 1979, n. 500081/3, che,

incidendo in modo determinante sul concreto vivere del nuovo istituto,

ne aveva deformato significati e contenuti, fino al punto di equiparare

alla prestazione del servizio sostitutivo civile il puro e semplice

decorso del tempo nell'attesa della relativa ammissione.

Come la difesa di una delle due parti private costituite e

l'Avvocatura dello Stato hanno sottolineato all'udienza, la principale

risultanza emersa dopo la Pronuncia delle ordinanze istruttorie sta

nell'intervenuta abrogazione della circolare anzidetta, non più

operante a partire dal 18 aprile 1984 (v. la circolare in tale data n.

001327/UDG dello stesso Ministero della difesa). Il che consente di

vagliare la normativa denunciata secondo la genuinità delle sue

prescrizioni, non più alterate da direttive ultronee.

3. - Poiché le questioni riguardanti una legge nella sua

globalità rivestono, sotto il profilo logico, carattere sicuramente

preliminare rispetto alle questioni riguardanti sue singole parti,

occorre prendere le mosse dall'unica ordinanza - T.A.R. del Piemonte 15

aprile 1980 (r.o. n. 727 del 1980) - che coinvolge l'intera legge 15

dicembre 1972, n. 772. Del resto, è questa stessa ordinanza a

qualificare come "subordinata" la questione che coinvolge il solo art.

3, secondo comma, della medesima legge. Ne consegue che sono,

anzitutto, da esaminare le argomentazioni addotte e sviluppate in via

principale da tale ordinanza.

4. - Un'analisi attenta di quanto l'ordinanza ora in considerazione

argomenta principaliter dimostra che si è in presenza non di una, ma

di due questioni aventi ad oggetto l'intero sistema normativo

introdotto dalla legge 15 dicembre 1972, n. 772: l'una con riferimento

agli artt. 2, 3, primo comma, e 52 Cost.; l'altra con riferimento agli

artt. 2, 3, primo comma, 19 e 21, primo comma, Cost..

Il fatto che il giudice a quo prospetti il duplice dubbio in

termini di "alternatività" dei parametri costituzionali invocati non

muta la sostanza delle cose: le questioni dedotte si presentano

chiaramente distinte e vanno, quindi, affrontate secondo gli schemi

consueti alla Corte, allorché una stessa norma sia censurata con

contemporaneo riferimento a più precetti costituzionali.

A differenza di ciò che avviene quando con l'ordinanza di

rimessione si sottopongono al vaglio della Corte due interpretazioni

alternative della legge ordinaria, così omettendo di operare la

necessaria scelta della norma ritenuta applicabile nel caso concreto

(v., per l'inammissibilità di simili questioni, le ordinanze n. 182 e

n. 30 del 1984, n. 225 del 1983), qui le questioni sono oggettivamente

ammissibili, trattandosi non già di diverse interpretazioni del

medesimo dettato legislativo, ma di diverse valutazioni costituzionali

di un'unica, ben determinata normativa.

5. - La motivazione dell'ordinanza enuclea per prima la questione

di legittimità dell'intera legge 15 dicembre 1972, n. 772, per

contrasto con gli artt. 2, 3, primo comma, e 52 Cost..

Questo, in sintesi, il ragionamento del giudice a quo: "(La Carta

costituzionale) non è solo fonte di diritti e ausilio garantistico di

libertà, ma pone anche ai componenti della comunità associata dei

doveri inderogabili e qualificanti del loro status civitatis (art. 2

Cost.)", tra l'altro "proclamando (art. 52) che la difesa della Patria

è sacro dovere del cittadino e dichiarando di conseguenza che il

servizio militare è obbligatorio"; "tale dovere non può non

rivolgersi a tutti i cittadini, i quali per il principio di eguaglianza

non sono pari solo per fruire dei diritti ma evidentemente anche per

adempiere ai doveri"; "La Costituzione ripudia la guerra ma chiama a

raccolta tutti i cittadini in caso di situazioni eccezionali e

inevitabili. Non v'è del resto ragione per ritenere che il travaglio

di coscienza attanagli in tali circostanze solo coloro che affermano

(anche sinceramente) che l'uso personale delle armi contrasta con le

loro convinzioni religiose, filosofiche e morali"; di fronte

all'eventualità, sia pur eccezionale, di un nuovo conflitto la

Costituzione "ha giudicato debba prevalere lo spirito di solidarietà

di tutti i cittadini nella difesa della integrità e dignità della

comunità come società libera e indipendente".

La questione così posta non è fondata.

6. - Il congiunto richiamo degli artt. 2, 3, primo comma, e 52

Cost. sembra dare per presupposto che l'obbligo di prestare servizio

militare armato sia un dovere di solidarietà politica inderogabile per

tutti i cittadini. Inderogabile dovere di solidarietà politica per

tutti i cittadini è, invece, la difesa della Patria, cui il servizio

militare obbligatorio si ricollega, pur differenziandosene

concettualmente ed istituzionalmente.

La mancata distinzione tra il primo ed il secondo comma dell'art.

52 Cost., invocato dall'ordinanza come un tutt'uno, è al tempo stesso

la causa ed il sintomo dell'equivoco in cui incorre il ragionamento

dianzi riassunto: un equivoco che riappare ancora più chiaramente nel

proseguo dell'ordinanza, allorché, ventilando l'eventualità di un

rigetto della questione, il giudice a quo sembrerebbe non saperlo

spiegare altrimenti che con il "ritenere che la difesa della Patria non

è più un dovere sacro per tutti i cittadini".

Questa Corte, come l'Avvocatura dello Stato ha puntualmente

ricordato nell'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri, ha già avuto modo di precisare (sentenza n. 53 del 1967) che

"per tutti i cittadini, senza esclusioni, la difesa della Patria - che

è condizione prima della conservazione della comunità nazionale -

rappresenta un dovere collocato al di sopra di tutti gli altri",

cosicché "esso trascende e supera lo stesso dovere del servizio

militare". Di conseguenza, questo servizio - "nel quale... non si

esaurisce, per i cittadini, il dovere "sacro" di difesa della Patria"

ha una sua "autonomia concettuale e istituzionale rispetto al dovere

patriottico contemplato dal primo comma dell'art. 52 Cost.", il che

impone di tenere distinte le rispettive sfere di applicazione. In

particolare, mentre il dovere di difesa è inderogabile, nel senso che

nessuna legge potrebbe farlo venir meno, il servizio militare è

obbligatorio "nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge", purché,

ovviamente, "non siano violati altri precetti costituzionali".

La legge che, con il dare riconoscimento e, quindi, ingresso

all'obiezione di coscienza, ha previsto per gli obbligati alla leva la

possibilità di venire ammessi a prestare, in luogo del servizio

militare armato, servizio militare non armato o servizio sostitutivo

civile, non si traduce assolutamente in una deroga al dovere di difesa

della Patria, ben suscettibile di adempimento attraverso la prestazione

di adeguati comportamenti di impegno sociale non armato.

Quanto ai rapporti con il servizio militare obbligatorio - problema

qui non posto a causa dell'equivoco già sottolineato - il fatto che

sia stata demandata al legislatore ordinario la determinazione dei modi

e dei limiti del relativo obbligo, ovviamente nel rispetto degli altri

precetti costituzionali, consente di affermare che, a determinate

condizioni, il servizio militare armato può essere sostituito con

altre prestazioni personali di portata equivalente, riconducibili

anch'esse all'idea di difesa della Patria.

7. - Con la seconda questione di portata generale la legge 15

dicembre 1972, n. 772, viene denunciata per contrasto con gli artt. 2,

3, primo comma, 19 e 21, primo comma, Cost.. L'iter argomentativo che

sorregge la censura muove dall'eventualità di un mancato accoglimento

della questione precedente, ipotizzandone - già lo si è ricordato -

il rigetto alla stregua della tesi secondo cui "la difesa della Patria

non è più un dovere sacro per tutti i cittadini, perché è

irrinunciabile la esigenza fondamentale di rispettare le coscienze

individuali". Ma, se così dovesse essere, aggiunge l'ordinanza, "non

vi sarebbe ragione per ritenere che tale salvaguardia dei valori

dell'individuo debba riguardare solo alcuni", cioè "solo coloro che

abbiano fatto professione pubblica di certe convinzioni etiche". Una

volta ritenuta la "preminenza della libertà di coscienza individuale,

anche nell'eventualità di un possibile grave pericolo per la

sopravvivenza della comunità associata", il principio di eguaglianza

comporta che di tale preminenza "debba avvalersi in perfetta parità e

liberamente qualunque cittadino".

La questione così posta è inammissibile.

8. - A parte il fatto che al rigetto della questione precedente si

è giunti attraverso considerazioni ben diverse da quelle ipotizzate

dal Giudice a quo, cioè senza dover riconoscere deroghe al dovere di

difesa della Patria, anzi ribadendolo nella sua pienezza, e senza dover

richiamare la libertà di coscienza individuale, la prospettazione del

secondo thema decidendum appare incoerente, se non addirittura

contraddittoria, con inevitabili riverberi negativi sul petitum, così

da renderne i contorni incerti o, al limite, illogici.

L'incoerenza della prospettazione emerge chiaramente dal raffronto

della parte conclusiva dell'ordinanza, cioè della parte ora in esame,

con la sua parte iniziale, là dove viene dato atto che "il problema

prende l'avvio" da una diversa eccezione di legittimità sollevata dal

ricorrente. Questi aveva, infatti, sospettato di incostituzionalità le

parti della legge 15 dicembre 1972, n. 772, concernenti il parere

preventivo di un'apposita commissione, giudicando "contrario ai valori

fondamentali di salvaguardia della personalità umana che l'autorità

statale scandagli e inquisisca il foro interno del soggetto che fa

dichiarazione di ripudio alle armi" e "più aderente allo spirito della

Costituzione che sia dato riconoscimento all'affermazione di libertà

del cittadino che chiede l'esonero dal servizio militare e la

sostituzione a questo di un servizio civile". Ma l'eccezione era stata

disattesa dal giudice a quo in base all'osservazione che "questo

illimitato riguardo alla libertà personale a proposito degli obblighi

militari non sembra però trovare adeguato riscontro nella Carta

costituzionale". Nel sollevare, poco più oltre, la questione

attualmente in esame, lo stesso giudice sembra rivendicare proprio

quanto appena negato, ricavando dalla Costituzione la "preminenza

assoluta della libertà di coscienza individuale anche nella evenienza

di un possibile grave pericolo per la sopravvivenza della comunità

associata".

Da ciò l'incertezza che investe il petitum: interpretata alla

lettera, l'ordinanza coinvolgerebbe l'intera legge; interpretata

logicamente, l'ordinanza coinvolgerebbe soltanto le disposizioni

relative alle verifiche ed agli accertamenti. Per qualunque delle due

ipotesi si opti, il risultato non cambia in ordine alla

inammissibilità della questione (v. sentenze n. 269 e n. 67 del

1984). Mentre nel secondo caso, in mancanza di una specifica

indicazione delle parti effettivamente denunciate, l'incertezza

resterebbe comunque insuperabile, nel primo caso l'incertezza si

tramuterebbe in illogicità. La caducazione dell'intera legge verrebbe,

infatti, a privare del riconoscimento dell'obiezione di coscienza anche

coloro i quali ne possono, al momento, beneficiare sol che manifestino

le proprie convinzioni al riguardo. Un arretramento di posizioni tanto

più grave ora che una risoluzione del Parlamento europeo (7 febbraio

1983), ricordato come il diritto alla libertà di pensiero, di

coscienza e di religione vada annoverato tra i diritti fondamentali,

"constata che la salvaguardia della libertà di coscienza implica il

diritto di rifiutarsi di compiere il servizio militare armato".

9. - Delle questioni sollevate dal T.A.R. del Piemonte con

l'ordinanza del 15 aprile 1980 (r.o. n. 727 del 1980) resta da

esaminare quella - proposta in subordine - dell'art. 3, secondo comma,

della legge 15 dicembre 1972, n. 772, in riferimento all'art. 3 Cost..

Poiché il giudice a quo si limita a sollevare la questione "nei

medesimi termini" di altre "ordinanze di questo Tribunale", la carenza

di motivazione risulta indiscutibile, non bastando ad assolvere il

relativo onere una motivazione formulata esclusivamente per relationem

(v., da ultimo, ordinanze n. 23 e n. 7 del 1985).

Tale questione è, perciò, inammissibile.

10. - Con le altre nove ordinanze in epigrafe il T.A.R. del

Piemonte porta al vaglio di questa Corte l'art. 3, secondo comma, della

legge 15 dicembre 1972, n. 772, per contrasto con gli artt. 3 e 97

Cost..

Più precisamente, dalla motivazione delle ordinanze, in definitiva

sempre la stessa, si ricava che il comma in discussione ("Il Ministro

decide entro sei mesi dalla presentazione della domanda") viene

denunciato "a causa della mancata prefissione di un termine perentorio

per decidere sulla domanda di cui all'art. 2 della stessa legge".

Quanto ai parametri invocati, dal confronto delle motivazioni si ricava

che anche le due ordinanze (r.o. nn. 357 e 358 del 1979), il cui

dispositivo richiama il solo art. 3 Cost., contengono il passaggio

argomentativo a seguito del quale le altre sette (r.o. nn. da 849 a 855

del 1982) sono state indotte a richiamare esplicitamente sia l'art. 3

sia l'art. 97 Cost.. Tutto questo comporta che si faccia luogo ad una

trattazione unitaria.

11. - Le ordinanze prendono le mosse dalla tesi difensiva - posta,

ogni volta, alla base del ricorso principale - stando alla quale il

termine previsto dall'art. 3, secondo comma, della legge 15 dicembre

1972, n. 772, sarebbe "di natura perentoria". Ma, poiché tale tesi

viene disattesa attraverso un'articolata confutazione, al T.A.R. del

Piemonte "non resta che riconoscere al termine di cui al 2 comma

dell'art. 3 della legge n. 772 del 1972 carattere ordinatorio".

Da ciò l'insorgere dei dubbi di legittimità costituzionale per il

giudice a quo. Il carattere "ordinatorio", anziché "perentorio", del

termine in questione implicherebbe, infatti, per il cittadino soggetto

agli obblighi di leva, ma contrario all'uso delle armi per motivi di

coscienza, "il venir meno dell'imprescindibile garanzia" di non restare

"per un periodo indeterminabile alla mercé di circostanze esterne in

attesa di una decisione, imprevedibile anche nel "quando", del

Ministero della difesa in ordine all'accoglimento o meno" della sua

domanda: con gravi ed irreparabili "pregiudizi... in un periodo

decisivo della vita lavorativa del giovane", posto "nella pratica

impossibilità di programmare in concreto le proprie scelte". Questa

libertà per l'Amministrazione di procrastinare illimitatamente le sue

determinazioni, mentre, da un lato, potrebbe dare adito persino a

"comportamenti larvatamente vessatori" in conflitto con l'esigenza di

buon andamento ed imparzialità degli uffici (art. 97 Cost.),

dall'altro, e prima ancora, si troverebbe in contrasto con il principio

di eguaglianza, data la differenza riscontrabile con "gli altri

obbligati alla leva": la circostanza che questi siano in grado di

conoscere tempestivamente il momento della chiamata alle armi fa

apparire non rispettata "l'esigenza che a parità di situazione di

assoggettamento agli obblighi di leva corrisponda una parità di

trattamento in ordine all'effettiva prevedibilità del momento della

chiamata alla prestazione del servizio militare non armato o (del)

servizio sostitutivo civile, rispetto al momento della chiamata alla

prestazione del servizio militare armato".

12. - Prima di individuare il tipo di pronuncia che le ordinanze di

rimessione mirerebbero ad ottenere da questa Corte, qualora venisse

accertata la violazione, da parte della norma sottoposta a vaglio di

legittimità, dei parametri costituzionali invocati, e, comunque, prima

di procedere a tale accertamento, occorre verificare se

l'interpretazione data dal giudice a quo all'art. 3, secondo comma,

della legge 15 dicembre 1972, n. 772 - nel senso che chi fa domanda di

ammissione al servizio sostitutivo civile resterebbe per un periodo

indeterminabile alla mercé di circostanze esterne, con possibilità

per l'Amministrazione di procrastinare ad libitum la propria

determinazione - sia conforme all'attuale assetto normativo, quale

risulta anche alla stregua del diritto vivente formatosi nella materia.

La prima precisazione che si impone riguarda il significato da

attribuire alla contrapposizione termine "perentorio" - termine

"ordinatorio", ripetutamente utilizzata dal giudice a quo. Un'attenta

lettura delle ordinanze di rimessione in tutti i loro passaggi

argomentativi porta a ritenere che, al di là della terminologia ivi

adoperata, e al di là del linguaggio comunemente usato dalla

giurisprudenza amministrativa, la vera contrapposizione dovrebbe, più

puntualmente, essere fondata sul prodursi o no di effetti giuridici in

conseguenza dell'inosservanza del termine preordinato alla decisione di

un'istanza rispetto alla quale l'Amministrazione abbia, come nella

specie, l'obbligo di provvedere. "Ordinatori" sarebbero, dunque, i

termini la cui inosservanza non determina effetti; "perentori"

sarebbero tutti gli altri, anche se va subito aggiunto che la varietà

degli effetti alternativamente possibili richiede, a proposito di tale

seconda categoria di termini, un'analisi più articolata.

Basta quest'ultima osservazione per dimostrare come la tesi

difensiva - avanzata in partenza dai ricorrenti al T.A.R. del

Piemonte, nel senso che il termine di cui all'art. 3, secondo comma,

della legge 15 dicembre 1972, n. 772, sarebbe da considerare

"perentorio", perché, in corrispondenza alla sua inosservanza, si

verrebbe a configurare un'ipotesi di silenzio-accoglimento della

domanda presentata - sia, prima ancora che errata, come ha rilevato il

giudice a quo, concettualmente troppo riduttiva.

Le stesse ordinanze di rimessione, dopo aver escluso che sia

possibile - stante l'eccezionalità e tassatività di previsioni come

quella di cui all'art. 12, secondo comma, della legge 15 dicembre 1972,

n. 772 (domanda presentata da chi, anteriormente all'entrata in vigore

della legge, sia stato imputato o condannato per reato militare

determinato da obiezioni di coscienza) - ricavare un'ipotesi implicita

di silenzio-accoglimento, si sono date carico di ventilare altre

ipotesi di effetti ricollegabili all'inosservanza del termine in esame,

soffermandosi, in particolare, sia sull'ipotizzabilità della

formazione immediata di un silenzio-rifiuto, tale da legittimare

l'interessato ad adire le vie giurisdizionali non appena scaduto il

termine stesso (soluzione anch'essa scartata in mancanza di un

principio generale al riguardo), sia sull'eventualità di una decadenza

del potere ministeriale di pronunciarsi sulla domanda una volta decorsi

i sei mesi (soluzione ritenuta incompatibile con la presenza di una

disposizione quale il terzo comma dell'art. 3: "La presentazione alle

armi è sospesa sino a quando il Ministro per la difesa non si sia

pronunciato sulla domanda").

A questo punto, il fatto che, soltanto dopo l'esclusione di ben tre

alternative, le ordinanze siano giunte a concludere per

l'"ordinarietà" del termine, elevando nel contempo a problema di

costituzionalità "la mancata prefissione di un termine perentorio",

potrebbe condurre a dubitare dell'ammissibilità della questione: le

varie possibili soluzioni sottostanti alla generica qualifica di

termine "perentorio" sembrerebbero, infatti, riservare ogni opzione

alla discrezionalità del legislatore, tanto più che l'attribuire un

significato piuttosto che un altro al silenzio dell'Amministrazione

presuppone sempre una scelta di politica legislativa. Ma una lacuna

nella panoramica che degli effetti potenzialmente ricollegabili

all'inosservanza del termine previsto dall'art. 3, secondo comma, della

legge 15 dicembre 1972, n. 772, il giudice a quo ha cercato di

delineare, porta a disattendere la conclusione dallo stesso raggiunta

nel senso dell'"ordinarietà" di tale termine. Il tutto alla stregua di

una giurisprudenza amministrativa ormai consolidata, che ritiene

utilizzabile, anche con riguardo al procedimento di ammissione al

servizio sostitutivo civile, il meccanismo, operante in via generale,

dell'istanza-diffida ai fini della formazione del silenzio-rifiuto.

Alla determinazione legale del termine di sei mesi viene così

riconosciuto un duplice effetto: da un lato, quello di impedire,

nell'interesse del buon andamento degli uffici, che prima della

scadenza di esso, l'Amministrazione possa essere messa in mora ai fini

della formazione del silenzio-rifiuto, e, dall'altro, quello di fissare

il momento a partire dal quale il richiedente può subito attivare la

procedura per la formazione del silenzio-rifiuto, onde ottenere entro

una scadenza predeterminabile a breve l'accesso alla tutela

giurisdizionale, per sentir dichiarare in sede di giudizio cognitorio

l'obbligo dell'Amministrazione di decidere sull'istanza e, nel caso di

persistente inerzia, per veder successivamente assumere in sede di

giudizio di ottemperanza le necessarie misure coattive.

Grazie all'esistenza di questa forma di tutela, l'art. 3, secondo

comma, della legge 15 dicembre 1972, n. 772, si sottrae alla doglianza

posta a base delle ordinanze di rimessione. Proprio perché il termine

ivi previsto non può essere considerato meramente "ordinatorio", perde

consistenza l'asserto secondo cui chi si dichiara obiettore di

coscienza resterebbe - a differenza degli altri obbligati alla leva -

per un periodo indeterminabile alla mercé dell'Amministrazione,

esposto al rischio di comportamenti vessatori.

Naturalmente, non si può pretendere (né le ordinanze di

rimessione, ponendo l'accento soltanto sull'assoluta indeterminabilità

del momento iniziale del servizio sostitutivo civile, lo pretendono)

che l'invocata parità nell'assoggettamento agli obblighi di leva

comporti una completa parità con il servizio militare armato anche per

quanto riguarda il momento iniziale del servizio. Sotto questo profilo,

le situazioni a confronto non possono certamente dirsi omogenee, basate

come sono, rispettivamente, sull'automatismo dell'avvio al servizio

armato e sulla necessità di una domanda motivata da parte

dell'interessato per l'ammissione al servizio sostitutivo civile,

domanda meramente eventuale e, quindi, non preventivabile. Una

coincidenza nei momenti iniziali sarebbe possibile soltanto in un

regime di alternatività incondizionata tra i due tipi di servizio, ma

una simile soluzione presupporrebbe necessariamente la facoltatività

del servizio militare armato, cui è di ostacolo l'art. 52, secondo

comma, Cost..

Ciò non toglie, è ovvio, che, di pari passo con la ricerca di

soluzioni anche pratiche tendenti a realizzare equipollenza di

contenuti tra i diversi tipi di servizio previsti per gli obbligati

alla leva, ci si debba attendere una più puntuale applicazione

dell'art. 3, secondo comma, della legge 15 dicembre 1972, n. 772, onde

circoscrivere al minimo indispensabile gli innegabili disagi connessi

ad ogni prolungata attesa. Al superamento degli inconvenienti, che si

sono verificati e si verificano in concreto, dovrebbero dare

sicuramente contributo positivo, oltre al progressivo assestamento

delle varie componenti dell'istituto, sia l'impiego di strumenti

organizzativi fortemente acceleratori quali l'informatica mette sempre

più a disposizione, sia, una volta esaurito l'arretrato della fase

transitoria, la piena operatività della ricordata abrogazione della

circolare che dal 1979 al 1984 aveva provocato un aumento abnorme nelle

domande di ammissione al servizio sostitutivo civile, peraltro ancora

non ben definito quanto a strutture e funzionamento.

13. - Resta la sollecitazione che la difesa della parte privata

costituita ha rivolto alla Corte perché sia esaminata anche la

questione di legittimità dell'art. 3, primo comma, della legge 15

dicembre 1972, n. 772, nella parte in cui prevede la istituzione di una

commissione consultiva, con riferimento agli artt. 2, 3, 15, 19 e 21

Cost. e, in genere, all'intero spirito della Carta costituzionale.

Ma, a parte ogni considerazione sull'incidenza di iniziative non

recepite, anzi disattese (r.o. n. 727 del 1980) dal giudice a quo, va

osservato che nella specie farebbero comunque difetto i presupposti di

incidentalità necessari perché la Corte sollevi d'ufficio l'indicata

questione (v. sentenze n. 122 del 1976, n. 383 del 1973, n. 29 del

1964). Non può dirsi, infatti, che la norma relativa al parere della

commissione incida sulla definizione delle questioni poste dal giudice

a quo: essa non incide sulle questioni di portata generale (v. punti 5

e 7), senz'altro pregiudiziali rispetto a quelle riguardanti singole

parti della legge, né incide sulla questione concernente l'art. 3,

secondo comma, della legge 15 dicembre 1972, n. 772 (v. punto 11), in

quanto con tale questione si è contestata non la durata del termine,

ma la sua sostanziale indeterminatezza.