Sentenza n. 162/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione

Liguria, riapprovata il 10 aprile 1996, recante "Norme sul

collocamento a riposo dei dipendenti regionali", promosso con ricorso

del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 30 aprile

1996, depositato in cancelleria l'8 maggio successivo ed iscritto al

n. 22 del registro ricorsi 1996.

Visto l'atto di costituzione della regione Liguria;

Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 1997 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Uditi l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il ricorrente, e

l'avv. Federico Sorrentino per la regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 30 aprile 1996 e depositato in

data 8 maggio 1996, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha

sollevato, in via principale, in riferimento agli artt. 117, 3 e 97

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale della

legge della regione Liguria recante "Norme sul collocamento a riposo

dei dipendenti regionali", riapprovata il 10 aprile 1996 a seguito di

rinvio governativo.

La legge impugnata consta di un solo articolo, che nei primi due

commi stabilisce la cessazione dal servizio dei dipendenti e

dirigenti regionali al compimento del sessantacinquesimo anno di età

con effetto dal primo giorno del mese successivo a quello del

compimento di tale età, e al comma 3 conferisce all'amministrazione

la facoltà di accettare, per motivate esigenze di servizio, la

domanda di trattenimento in servizio fino a un massimo di due anni,

presentata dal personale di cui al comma 1.

Osserva l'autorità ricorrente che quest'ultima disposizione

differisce profondamente da quella dettata dall'art. 16 del d.lgs. 30

dicembre 1992, n. 503, riguardante il riordinamento del sistema

previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, alla stregua del

quale la permanenza in servizio dei dipendenti civili dello Stato e

degli enti pubblici non economici per un biennio oltre i limiti di

età previsti è rimessa alla facoltà dei dipendenti stessi, senza

alcuna condizione.

Pertanto, la legge regionale de qua sarebbe in contrasto con l'art.

117 della Costituzione, in quanto la norma statale si porrebbe come

norma di principio, non derogabile ad opera di leggi regionali.

Essa determinerebbe inoltre, in violazione dei principi di

uguaglianza, ragionevolezza, equità e imparzialità

dell'amministrazione di cui agli artt. 13 (recte: 3) e 97 della

Costituzione, una disparità di trattamento dei dipendenti della

regione Liguria rispetto a quelli dello Stato e di altre regioni.

2. - Nel giudizio si è costituita la regione Liguria, sostenendo

la infondatezza del ricorso.

Nell'atto di costituzione si osserva anzitutto che la censura

relativa al presunto contrasto con un principio fondamentale della

legislazione statale sarebbe da considerare indeterminata, in quanto

non consentirebbe di cogliere il principio che si assume vulnerato.

In ogni caso la disposizione di cui al citato art. 16 del decreto

legislativo n. 503 del 1992 non esprimerebbe alcun principio

fondamentale. Essa, al contrario, sarebbe da qualificare come norma

speciale all'interno del testo normativo che la prevede, riferendosi

solo ad alcune categorie di dipendenti pubblici.

Del resto, tale differenziazione della disciplina del collocamento

a riposo sarebbe espressione di ampia discrezionalità del

legislatore in materia. La natura della previsione non potrebbe,

dunque, consentirne un'interpretazione estensiva.

Ma, se anche la disposizione statale fosse astrattamente idonea ad

esprimere un principio fondamentale, e, come tale, vincolante per la

legislazione regionale, la norma di principio non sarebbe comunque,

secondo la regione Liguria, quella indicata dal ricorrente. Al

contrario, l'eventuale principio sarebbe esclusivamente quello del

carattere facoltativo della permanenza in servizio, ma non potrebbe

essere escluso il potere dell'amministrazione di valutare la

compatibilità della permanenza in servizio del dipendente con le

esigenze organizzative e di servizio.

Né la normativa impugnata determinerebbe, secondo la regione

Liguria, alcuna disparità di trattamento.

L'affermazione di una necessaria e generale omogeneità di

trattamento dei pubblici dipendenti sarebbe contraddittoria, si

osserva nell'atto di costituzione, rispetto alla previsione di una

competenza legislativa regionale in materia. Del resto, lo stesso

legislatore statale detta disposizioni estremamente diversificate in

ordine al limite di età per il collocamento a riposo.

Invece, sarebbe proprio l'interpretazione dell'autorità ricorrente

a porsi in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.

Infatti, per un verso, la massima estensione della norma la

renderebbe applicabile anche alle categorie di dipendenti per le

quali la legge già ammette un limite di età più elevato; per

l'altro, la negazione di qualsiasi potere dell'amministrazione di

valutazione dell'interesse pubblico comporterebbe una violazione del

principio del buon andamento dell'amministrazione e della

ragionevolezza.

La regione Liguria solleva perciò, per l'eventualità che venga

ritenuta fondata l'interpretazione dell'art. 16 del decreto

legislativo n. 503 del 1992 proposta dal Governo, la questione di

legittimità costituzionale della citata norma per sospetta

violazione dell'art. 97 della Costituzione nella parte in cui

consente applicazioni lesive del principio di buon andamento e di

ragionevolezza.

3. - Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha

depositato una memoria con la quale insiste per l'accoglimento del

ricorso e per la declaratoria di infondatezza della questione di

legittimità costituzionale sollevata dalla regione Liguria.

Al riguardo, la difesa del Presidente del Consiglio ribadisce che

la norma di cui all'art. 16 del decreto legislativo n. 503 del 1992

deve intendersi riferita all'area del pubblico impiego nel suo

complesso, con esclusione soltanto del personale dipendente degli

enti pubblici economici. Essa, inoltre, andrebbe considerata nel

contesto generale della disciplina prevista dal decreto legislativo

n. 503 del 1992, che va nella direzione di ottenere una generalizzata

dilazione e riduzione degli oneri previdenziali. In tal senso, essa

non potrebbe essere ritenuta una norma di dettaglio.

In siffatto quadro, il riconoscimento in capo all'amministrazione

regionale della Liguria del potere di rendere non operativa la

domanda di prosecuzione del rapporto, ovvero di accoglierla,

stabilendo, peraltro, di autorità il periodo di ulteriore permanenza

fino ad un massimo di due anni, violerebbe i principi di uguaglianza

e di imparzialità e quello di ragionevolezza, non potendo la

valutazione al riguardo essere rimessa all'interesse particolare

della regione, dovendo, invece, essere compiuta alla stregua

dell'interesse collettivo di carattere nazionale perseguito con la

normativa di cui si tratta.

Del resto, l'accertamento della persistenza dei requisiti di

idoneità del dipendente potrebbe essere effettuato in ogni momento,

sia nel periodo anteriore al raggiungimento dei limiti di età, sia

nel periodo di prosecuzione a domanda del rapporto di impiego oltre

tali limiti.

Né avrebbe giustificazione - sempre secondo la difesa della

ricorrente - la presunzione di inefficienza dei dipendenti che hanno

raggiunto i limiti di età, sulla quale la regione Liguria fonderebbe

la rivendicazione di un potere discrezionale di valutazione delle

esigenze di servizio idonee a paralizzare la domanda di proroga del

rapporto. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sottoposta

all'esame della Corte dal ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, riguarda l'articolo unico della legge della regione Liguria

recante "Norme sul collocamento a riposo dei dipendenti regionali",

riapprovata il 10 aprile 1996 a seguito di rinvio governativo, nella

parte in cui, al comma 3, conferisce all'amministrazione la facoltà

di accettare, per motivate esigenze di servizio, la domanda di

trattenimento in servizio del personale di cui si tratta, fino ad un

massimo di due anni oltre il raggiungimento del limite del

sessantacinquesimo anno di età.

La questione è prospettata sotto il profilo della violazione

dell'art. 117 della Costituzione, per contrasto con un principio

fondamentale della legislazione statale, di cui sarebbe espressione

l'art. 16 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503, che rimette la

permanenza in servizio dei dipendenti civili dello Stato e degli enti

pubblici non economici per un biennio oltre i limiti di età alla

facoltà dei dipendenti stessi; degli artt. 3 e 97 della

Costituzione, per la disparità di trattamento che si determinerebbe

tra i dipendenti della regione Liguria e quelli dello Stato o di

altre regioni, in contrasto con i principi di uguaglianza, di

ragionevolezza, di equità e imparzialità della pubblica

amministrazione.

Inoltre, per l'eventualità che la Corte ritenga, in conformità

alla interpretazione governativa, che l'art. 16 del decreto

legislativo n. 503 del 1992 per un verso si applichi ad ogni settore

del pubblico impiego, e abbia valore di principio vincolante per la

legislazione regionale, per l'altro attribuisca al dipendente un

diritto incondizionato al mantenimento in servizio, la regione

Liguria ha posto il dubbio della legittimità costituzionale del

predetto art. 16 per violazione degli artt. 3 e 97 della

Costituzione, in quanto consentirebbe applicazioni lesive del

principio di buon andamento dell'amministrazione e di ragionevolezza.

2. - Il ricorso è privo di fondamento.

Il principio fondamentale della legislazione statale, che si desume

dall'art. 16 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503, è quello secondo

il quale il trattenimento in servizio oltre i limiti di età può

avvenire solo su istanza dell'interessato, essendo giuridicamente

protetta la posizione del dipendente pubblico diretta ad ottenere il

collocamento a riposo al compimento dei limiti di età previsti (in

via generale o per il determinato settore di impiego pubblico).

La prosecuzione del rapporto di impiego oltre il limite di età è

stata configurata dal legislatore come eccezione alla regola posta in

tema di limiti di età per il servizio (rimasti, si nota,

immodificati), prevedendosi una prosecuzione del rapporto su domanda

dell'interessato "per un periodo massimo di un biennio". La suddetta

disposizione di carattere eccezionale, anche se introdotta con

finalità di contenimento della spesa pubblica in ordine ai

trattamenti di previdenza e di quiescenza (permanendo tuttavia il

carico del trattamento di servizio attivo e degli oneri riflessi, in

genere complessivamente maggiori rispetto a quelli connessi a nuove

assunzioni, meramente eventuali anche in relazione a ricorrenti

blocchi), non è incompatibile con le disposizioni normative che

prevedono la sussistenza di requisiti per la continuazione del

rapporto di pubblico impiego (come l'idoneità fisica, l'assenza di

incompatibilità, la persistenza del posto ecc.).

Dalle disposizioni invocate dal ricorrente non può trarsi, invece,

un principio fondamentale della legislazione statale (tale da

vincolare il legislatore regionale) secondo cui esisterebbe un

diritto incondizionato del dipendente pubblico al mantenimento in

servizio per un biennio.

3. - D'altro canto, in materia di limiti di età e di trattenimento

in servizio di dipendenti regionali, il legislatore regionale non è

tenuto a conformarsi pedissequamente alle singole disposizioni

statali relative al pubblico impiego, tanto più nel caso in cui -

come nella specie - la norma statale interposta, invocata come

parametro di valutazione, sia contenuta in un decreto delegato

emanato in base a delega sulla previdenza, con oggetto e criteri

direttivi non estesi a tutti i dipendenti pubblici, ma limitati al

settore dei dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non

economici (art. 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).

Il legislatore regionale, nell'esercizio della competenza in

materia di impiego pubblico regionale (cui è ascrivibile la legge

impugnata recante norme sul collocamento a riposo di ufficio e sul

limite di età), è vincolato dai principi fondamentali della

legislazione statale, che "possono consistere in un complesso

articolato di criteri direttivi risultanti dalla regola generale

vigente nel settore ed integrata dalle possibili deroghe stabilite

dalla medesima legislazione. Pertanto lo stesso legislatore dovrà

attenersi alla regola generale e potrà distaccarsene soltanto con la

previsione di discipline derogatorie identiche a quelle dettate dalle

leggi dello Stato, ovvero riconducibili alla medesima ratio.... La

regola consiste nel divieto per il legislatore regionale di stabilire

in via generale una disciplina che preveda per il personale della

Regione un'età massima per il collocamento a riposo superiore a

quella fissata dalle leggi statali per la corrispondente categoria

dei dipendenti" (sentenze n. 186 del 1990 e n. 238 del 1988).

Certamente nella materia di cui si tratta deve escludersi la

esistenza di un limite unico di età generale per l'intero settore

pubblico, essendo previsti limiti diversi a seconda delle categorie

di personale (argomentando dalle sentenze n. 238 del 1988 e n. 422

del 1994); inoltre, relativamente al prolungamento dell'età

pensionabile devesi riconoscere un'ampia discrezionalità del

legislatore con il solo limite della manifesta arbitrarietà (da

ultimo, ordinanza n. 380 del 1994 e sentenza n. 422 del 1994). Tale

discrezionalità deve essere riconosciuta anche al legislatore

regionale, la cui scelta, nella fattispecie in esame, deve ritenersi

tutt'altro che arbitraria o irragionevole, per avere espressamente

attribuito all'amministrazione un potere di valutare motivatamente la

coincidenza con esigenze di interesse pubblico attinenti al servizio

della facoltà esercitata dal dipendente di rimanere in attività,

per un ulteriore periodo massimo di due anni, in aggiunta al limite

di età di 65 anni, previsto dall'ordinamento regionale.

Tale potere di valutazione da parte dell'amministrazione regionale

(certamente conforme alle esigenze di buon andamento rilevanti sul

piano costituzionale), in quanto esercizio di una discrezionalità

amministrativa, deve essere caratterizzato da una puntuale

motivazione, il cui obbligo è rinforzato dal preciso limite, posto

dalla norma primaria, della rilevanza delle sole "esigenze di

servizio" ai fini del rifiuto di accettazione della domanda. In altri

termini, solo in caso di dimostrata e motivata mancanza di esigenze

di servizio (come, ad es., nel caso di sovrabbondanza di personale

con identiche funzioni; di accertata non rispondenza delle condizioni

fisiche del dipendente allo svolgimento delle funzioni specifiche di

istituto; di soppressione di ufficio a seguito di delega a enti

locali; ed altri) la regione - in una razionale e corretta

interpretazione della norma - potrà esercitare la facoltà di non

accettare la domanda di trattenimento in servizio.

Di conseguenza deve essere esclusa ogni violazione dei principi di

eguaglianza, ragionevolezza, equità ed imparzialità invocati nel

ricorso (artt. 3 e 97 della Costituzione).

4. - Dal rigetto del ricorso principale proposto dallo Stato

consegue che non deve essere esaminata la eccezione di legittimità

costituzionale dell'art. 16 del decreto legislativo n. 503 del 1992,

sollevata dalla regione Liguria in via meramente subordinata e nella

sola eventualità di accoglimento della interpretazione, data nel

ricorso, della predetta norma.