Sentenza n. 160/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, primo

comma, del r.d. 8 luglio 1931, n. 981 (Approvazione del piano

regolatore della città di Roma e delle norme per la sua attuazione),

convertito in legge 24 marzo 1932, n. 355; dell'art. 1, terzo comma,

del decreto legge 29 marzo 1966, n. 128, convertito in legge 26 maggio

1966, n. 311, promosso con ordinanza emessa il 25 giugno 1974 dal

Consiglio di Stato - sez. IV, sui ricorsi riuniti di Nisini Antonio ed

altri e Mazzanti Lucio contro il Prefetto e il Comune di Roma, iscritta

al n. 190 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 174 del 2 luglio 1975.

Visti gli atti di costituzione di Nisini Antonio ed altri e del

Comune di Roma;

udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1980 il Giudice

relatore Antonio La Pergola;

uditi gli avvocati Carlo Belli per Nisini e Angelo Rago per il

Comune di Roma.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 25 giugno 1974 la IV Sezione del

Consiglio di Stato, nel procedimento instaurato su ricorso di Nisini

Antonio ed altri e di Mazzanti Lucio contro il Prefetto ed il Comune di

Roma, ha sollevato, in riferimento agli artt. 42 e 3 Cost., questione

di legittimità costituzionale dell'art. 4, primo comma, r.d. 8 luglio

1931, n. 981, convertito nella legge 24 marzo 1932, n. 355 e dell'art.

1, terzo comma, d.l. 29 marzo 1966, n. 128, convertito nella legge 26

maggio 1966, n. 311.

2. - Il Prefetto di Roma, con decreto in data 31 luglio 1967

espropriava immobili di proprietà dei suddetti ricorrenti.

L'esproprio era disposto per la realizzazione di opere previste dal

piano particolareggiato 120 (e successive varianti), adottato in

esecuzione del piano regolatore di Roma, contemplato dalla sopra

menzionata normativa del 1931. L'efficacia del piano particolareggiato

in parola veniva successivamente confermata, in virtù delle citate

disposizioni del 1966, e nei limiti ivi stabiliti. L'indennità di

esproprio era in punto di fatto calcolata in base al disposto dell'art.

4 del r.d.l. 981 del 1931.

La rilevanza della prospettata questione è asserita col dedurre

che un'eventuale pronunzia di accoglimento rimuoverebbe la norma

relativa al calcolo dell'indennizzo, e farebbe con ciò venir meno il

presupposto dell'applicazione del provvedimento impugnato innanzi al

giudice a quo. Si assume altresì che il quesito sottoposto all'esame

della Corte non sia manifestamente infondato. La norma censurata

testualmente statuisce: "l'indennità di espropriazione per opere di

piano regolatore di edifici o di aree non destinate a strade, piazze e

spazi di uso pubblico sarà determinata sulla media del valore venale e

dell'imponibile netto alla data di pubblicazione del presente decreto,

capitalizzato ad un tasso dal 3,50 per cento al 7 per cento a seconda

delle condizioni dell'edificio e della località".

Simile criterio implica, si osserva, che il momento al quale è

fatto risalire l'accertamento dell'imponibile netto del reddito

fondiario, quello della pubblicazione del citato decreto legge, sia

scisso dal momento dell'esproprio. Tra l'uno e l'altro punto di

riferimento temporale, corre, nel caso in esame, il lungo periodo che

va dal 1931 al 1967, durante il quale il valore della moneta è

costantemente slittato. La liquidazione dell'indennizzo, si soggiunge,

risulta quindi, nel 1967, sensibilmente inferiore a quella che

l'espropriato avrebbe potuto prima di quel momento ricevere, tenuto

conto del divario tra il reddito accertato catastalmente e quello

effettivamente ricavabile dal fondo. Di qui la prospettata lesione sia

dell'art. 42 sia dell'art. 3 Cost. L'entità del sacrifizio, imposto al

privato per la realizzazione delle opere di interesse collettivo,

sarebbe dunque fatto variare in funzione di circostanze - il mutare del

valore della moneta e dell'entità dei redditi - estranee all'ambito di

previsione della norma censurata, e che il legislatore non avrebbe

quindi nemmeno ponderato. Di guisa che la mancata coincidenza tra

l'entità dell'indennizzo e il valore venale del fondo, pur legittima

in sé, secondo la giurisprudenza di questa Corte (cfr. sentenze 61 del

1957; 41 del 1959; 67 del 1959; 91 del 1963), sarebbe tuttavia

ingiustificata, in rapporto agli elementi che vengono in considerazione

per il calcolo dell'indennizzo. Inoltre, la scissione fra la data di

riferimento al valore dell'imponibile e il momento dell'esproprio

potrebbe implicare il pericolo dell'irrisorietà dell'indennizzo (cfr.

sentenza n. 22 del 1965). Infine, restando fermo da un canto il

criterio che fa riferimento al punto fissato nel 1931, ed essendosi

dall'altro verificato il progressivo slittamento del valore della

moneta, ne seguirebbe il diseguale trattamento degli espropriati,

secondo se il momento in cui è liquidato l'indennizzo disti più o

meno dal 1931. Vero è, si precisa, che col passare del tempo, è

mutato anche il valore venale del fondo, di cui si tiene ugualmente

conto nel calcolo dell'indennizzo. Senonché questo aumento del

valore, come considerato dal legislatore, esprimerebbe in termini

monetari la capitalizzazione del reddito ricavabile dal fondo, senza

corrispondere necessariamente all'aumento del valore intrinseco del

bene espropriato. Con il risultato, si conclude, che a valori fondiari

sostanzialmente identici corrispondono indennizzi di differente valore

intrinseco, non importa se espressi in valori monetari progredienti, a

misura che l'esproprio si allontana dal 1931.

3 a) Si sono costituiti nel presente giudizio, per sentir

dichiarare la fondatezza della questione, da un canto i ricorrenti

avanti al Consiglio di Stato. e dall'altro, in persona del sindaco

pro-tempore, il Comune di Roma.

3 b) Afferma la difesa del Comune che, dove la prospettata

questione concerne la normativa del 1966, tornerebbero a proporsi

profili di illegittimità costituzionale già esaminati dalla Corte in

altro giudizio, deciso con sentenza n. 89 del 1968. Anche in

quell'occasione, vien dedotto, si trattava di una pretesa disparità di

discipline. L'esproprio era stato pronunziato in conformità dei piani

particolareggiati del cessato piano regolatore del Comune di Roma; i

suddetti piani particolareggiati venivano tuttavia mantenuti in vigore,

in quanto coincidessero con le previsioni del nuovo piano regolatore;

il trattamento indennitario rimaneva tuttavia quello previgente, ed era

così diversificato dal trattamento previsto a proposito degli espropri

conseguenti ai piani particolareggiati ancora da adottare sulla base

del nuovo piano regolatore. La Corte - si osserva poi - ha tuttavia

escluso la lamentata violazione del principio di eguaglianza,

sull'assunto che il nuovo piano regolatore, nel consentire il

perdurare in vigore delle previsioni particolareggiate adottate in

esecuzione del piano regolatore previgente, non ha inteso novarne

l'efficacia, ed ha anzi presupposto e sancito la diversità delle

situazioni, nelle quali versano rispettivamente i soggetti indennizzati

in conformità dell'uno e dell'altro strumento urbanistico. Le stesse

ragioni condurrebbero a negare la fondatezza delle censure mosse alla

citata disposizione in questa sede. Non fondata, del pari, sarebbe la

questione che concerne l'art. 4 del r.d. 981 del 1931. La scissione tra

la data dello esproprio, e la data alla quale è riferita la

determinazione dell'imponibile, non giungerebbe ad offendere l'art. 42

Cost., sino a quando - nel contesto della disciplina in cui la norma

censurata si inserisce, e delle situazioni di fatto in cui è destinata

ad operare - essa non comporti, con il concorso di sfavorevoli

evenienze, lo scadimento dell'indennizzo a un livello di irrisorietà.

Il che invece rimarrebbe escluso nella specie. La norma impugnata, si

dice infatti, contiene in sé la correzione del fenomeno dissociativo,

dal momento che essa prevede, come uno degli elementi del calcolo della

liquidazione, il valore venale del bene, che ha carattere reale. Si

aggiunge che per questa considerazione la Corte di cassazione ha

ritenuto manifestamente infondata la questione ora sottoposta alla

Corte. Il congegno della norma in esame non differirebbe, del resto,

quanto all'impostazione ed ai pratici effetti, da quello accolto

nell'art. 13 della legge 16 gennaio 1885, n. 2892, di cui questa Corte

ha in altri giudizi riconosciuto la legittimità costituzionale.

Peraltro, l'imponibile catastale, pur correlato al 1931, sarebbe

capitalizzato al saggio di interesse dal 3,50 al 7 per cento, e quindi

non più trascurabile in termini economici e monetari. Anche ammessa,

poi, la totale irrilevanza del valore risultante dall'imponibile

catastale resterebbe pur sempre garantito all'espropriato metà del

valore del bene venale al momento dell'esproprio. La liquidazione non

sarebbe retrodatata né offenderebbe altrimenti il disposto dell'art.

42 Cost.

Nessun fondamento, infine, avrebbe la censura concernente la

violazione dell'art. 3 Cost. L'indennità che è corrisposta per

l'esproprio di beni identici, ma in momenti diversi, non può, si

osserva, non avere varia espressione monetaria, per l'evidente

considerazione che il prezzo del bene espropriato cresce con

l'inflazione, o fluttua comunque, anche indipendentemente dal fenomeno

inflattivo, secondo la legge della domanda o dell'offerta. Non è poi

dato di determinare con certezza, si soggiunge, se, variando

l'ammontare in termini nionetari dell'indennizzo, muti anche

l'effettivo ristoro del sacrifizio sopportato dall'espropriato. Ma ciò

non toccherebbe per alcun verso la legittimità del regime

indennitario. Diversamente, si dovrebbe pervenire all'inammissibile

conseguenza che una disparità di trattamento tra espropriati in tempi

diversi sussiste sempre, ancor quando l'indennità corrisponda per

avventura al valore pieno del terreno.

4. - In prossimità dell'udienza, la difesa della parte privata ha

prodotto una memoria, nella quale si ribadiscono i rilievi esposti

nell'ordinanza di rinvio. A sostegno di tali deduzioni, si aggiunge che

il riferimento al valore dell'imponibile catastale, mantenuto fermo al

1931, rappresenta lo 0,0033 del valore del 1972: e questo, stando solo

al mutato metro monetario, senza perciò tener conto della maggiore

redditività medio tempore acquistata da ogni bene agricolo o urbano.

Non si potrebbe d'altra parte opporre che il valore imponibile sia

soltanto uno dei termini della media prevista dalla legge.

L'incostituzionalità andrebbe considerata con riferimento alla ratio

della disposizione impugnata. Questa, quando è stata in origine

emanata, congegnava il calcolo dell'indennizzo alla stregua di due

elementi da mediare, l'uno e l'altro dei quali avevano allora un

contenuto corrispondente alla realtà, costituendo anche il reddito

catastale, attraverso la capitalizzazione, un indice del valore del

bene espropriato; lo scopo della norma andava salvaguardato: esso

sarebbe stato tuttavia disatteso, una volta che - scisso il momento

dell'esproprio da quello della determinazione del valore imponibile -

questo ultimo valore è stato praticamente posto nel nulla, con la

conseguenza di vuotare del suo razionale ed attuale significato anche

il criterio della media, quale era stato in origine posto dal

legislatore.

Detto ciò, si insiste sulla dedotta violazione del principio di

eguaglianza. La disparità di trattamento sussisterebbe in ordine a

fattispecie che, per quanto possano distare nel tempo, rimangono

assoggettate alla medesima disciplina, senza però che la conseguente

divergenza nell'entità dell'indennizzo sia giustificata da alcun

razionale criterio discretivo. La media tra valore reale e valore

venale rispondeva inizialmente allo intento di assicurare

all'espropriato un congruo risarcimento della perdita del bene: il

progressivo slittamento del valore della moneta avrebbe successivamente

implicato il dimezzamento dell'indennizzo rispetto al valore venale, e,

al tempo stesso, la discriminazione tra chi ha in precedenza ricevuto

una liquidazione più aderente al valore effettivo del fondo, e chi

invece si vedrebbe ora liquidata una somma priva di qualsiasi

rispondenza a detto valore.

5. - Il procedimento discusso all'udienza del 13 febbraio 1980

veniva rinviato a nuovo ruolo con ordinanza n. 145 del 1980 e

ridiscusso all'udienza del 10 dicembre 1980. Considerato in diritto :

1. - La presente questione concerne la legittimità costituzionale

del regime indennitario per gli espropri previsti nel r.d.l. 8 luglio

1931, n. 981 ("Approvazione del piano regolatore della città di Roma e

delle norme per la sua attuazione"). Costituiscono, precisamente,

oggetto di censura l'art. 4 del suddetto decreto legge, l'articolo

unico della relativa legge di conversione (24 marzo 1932, n. 355), ed

altresì, in quanto confermano l'efficacia delle disposizioni or ora

menzionate, le norme successivamente poste con il decreto legge 29

marzo 1966, n. 128, a sua volta convertito nella legge 26 maggio 1966,

n. 311.

Il testo del citato art. 4 del r.d.l. n. 981 è il seguente:

"L'indennità di espropriazione per opere di piano regolatore di

edifici o di aree non destinate a strade, piazze, e spazi di uso

pubblico sarà determinata sulla media del valore venale e

dell'imponibile netto alla data di pubblicazione del presente decreto,

capitalizzato ad un tasso dal 3,50 per cento al 7 per cento a seconda

delle condizioni dell'edificio e della località". Tale disposto

offenderebbe i precetti degli artt. 42 e 3 Cost. per le seguenti

considerazioni:

L'indennizzo di chi ha subito l'esproprio è stato nella specie,

com'è previsto dalla legge, liquidato sulla base di una media fra il

valore venale del fondo e l'imponibile netto del reddito fondiario,

accertato alla data di pubblicazione del decreto legge del 1931. Ora,

si osserva che fra la data alla quale è fatto risalire l'accertamento

dell'imponibile ed il momento in cui, nel 1967, è sopravvenuto il

provvedimento espropriativo corre un lungo periodo, nel corso del quale

il valore della moneta è venuto slittando. Tenuto conto di siffatta

circostanza, nonché del divario fra il reddito accertato catastalmente

e il reddito ricavabile dal fondo, l'indennizzo corrisposto nel 1967 si

assume sensibilmente inferiore a quello che l'espropriato avrebbe, in

conformità ai criteri della stessa normativa censurata, potuto prima

di allora ricevere. La misura del sacrifizio sopportato dal privato

sarebbe così fatta variare secondo evenienze - lo slittamento del

valore della moneta, e la conseguente diminuzione dell'entità dei

redditi - rimaste estranee all'ambito della previsione in esame:

evenienze, che il legislatore non avrebbe, in rapporto alle finalità

perseguite con la realizzazione dell'opera di interesse collettivo,

nemmeno valutato. Ne seguirebbe che la mancata coincidenza fra il

valore venale del fondo e l'ammontare dell'indennità non è nella

specie giustificata, in relazione ai criteri che servono a determinare

la liquidazione. La scissione fra il momento dell'esproprio e l'altro,

al quale è riferito l'accertamento dell'imponibile, giungerebbe,

così, al punto da determinare, sia il rischio di un indennizzo

irrisorio, sia un'ingiustificata disparità di trattamento tra gli

espropriati, giacché, si dice, il valore dell'indennizzo è andato

scemando, a misura che la corresponsione dell'indennità si allontanava

dal 1931. Vero è, si soggiunge, che col passare del tempo è d'altra

parte mutato il valore venale, di cui si tiene egualmente conto,

secondo legge, nel calcolo dell'indennità. Senonché, l'accrescimento

dei valori monetari, in cui si esprime il reddito ricavabile dal bene

espropriato, non si sarebbe necessariamente adeguato all'aumento del

valore intrinseco del bene stesso. Di qui la sproporzione, che

nell'ordinanza di rinvio si ravvisa fra le somme corrisposte ai

proprietari indennizzati, a seconda di quanto il provvedimento

espropriativo risulti distare dal 1931. Permanendo sostanzialmente

identico il valore intrinseco del fondo - si deduce in conclusione - ad

esso fanno riscontro indennizzi di difforme valore intrinseco, sebbene

espressi in valori monetari progredienti con il trascorrere degli anni.

2. - La questione non è fondata. L'incostituzionalità della

disciplina denunziata starebbe, sostanzialmente, in ciò, che ne deriva

un eccessivo ed ingiustificato distacco fra il momento dell'esproprio e

la data di pubblicazione del decreto legge n. 981 del 1931, alla quale

rimane ancorato l'accertamento dell'imponibile netto. Precisamente su

quest'assunto il giudice a quo ritiene di poter argomentare, da un

canto la violazione dell'art. 42 della Carta fondamentale, in quanto lo

indennizzo sarebbe, diminuendo il valore della moneta, scaduto ad un

livello irrisorio, e comunque non conforme al suddetto disposto

costituzionale; dall'altro, l'illegittima disparità di trattamento fra

gli espropriati, secondo la maggiore o minore distanza del

provvedimento espropriativo da quella certa data, che il legislatore ha

fissato in ordine alla determinazione dell'imponibile.

Così ragionando, tuttavia, non si traggono le dovute conseguenze

dal fatto che la normativa impugnata prevede, ai fini che qui

interessano, un duplice criterio di valutazione. L'indennità per

l'esproprio è infatti determinata sulla base della media fra

l'imponibile netto - sempre riferito alla predetta data, e

capitalizzato ad un tasso dal 3,50 al 7 per cento, secondo le

condizioni dell'edificio e della località - ed il valore venale del

bene; il quale ultimo, occorre ricordare, va calcolato con riguardo al

momento dell'esproprio. La disposizione in esame contiene, dunque, in

sé, un congegno correttivo degli effetti per altro verso prodotti,

lungo l'arco temporale della sua vigenza, dalla scissione fra il

momento dell'esproprio, e quello cui deve risalire l'accertamento

dell'imponibile; e il riferimento al valore venale del fondo fuor di

dubbio consente, sulla base di dati oggettivamente accertabili, che la

liquidazione si avvicini adeguatamente alla realtà ed attualità dei

valori economici. La norma, com'è stata congegnata dal legislatore del

1931, non determina, allora, quel rischio di irrisorietà

dell'indennizzo, che, col mutare delle condizioni economiche, si

sarebbe concretato nella violazione dell'art. 42 Cost. Invero, pur

considerando il crescente fenomeno inflattivo, non può certo dirsi che

la liquidazione assicurata dalla legge sia, nel 1967, divenuta

meramente simbolica, o altrimenti lesiva dell'invocata statuizione

costituzionale. Questa conclusione è, peraltro, confortata dalla

costante giurisprudenza della Corte (cfr. da ultimo la sentenza 15/76).

3. - Posto ciò, resta da vedere se la disposizione in esame esca

indenne anche dalla censura, formulata dal giudice a quo per dedurre,

insieme all'altro vizio di legittimità sopra esaminato, la violazione

del principio costituzionale di eguaglianza. Nel provvedimento di

remissione, e più diffusamente nelle difese della parte privata, si

afferma che, con il vincolare l'accertamento del valore imponibile

alla data di pubblicazione del decreto del 1931, il legislatore

dell'epoca non avrebbe inteso, né potuto, valutare le circostanze

insorte solo successivamente, col progressivo slittamento del valore

della moneta: e, quindi, nemmeno apprezzare l'incidenza di simile

fenomeno sul contributo da addossare al singolo, per il perseguimento

dell'interesse collettivo, connesso con la realizzazione del piano

regolatore. Ma il rilievo è inconferente. La soluzione sancita col

decreto n. 981 del 1931 - è appena il caso di avvertire - è

nuovamente passata al vaglio del legislatore nel 1966; e se ne è

allora disposta la perdurante efficacia, rispetto alle espropriazioni

occorrenti all'attuazione dei piani particolareggiati, già adottati

sulla base del piano regolatore, contemplato nel citato decreto del

1931, e nella relativa legge di conversione. È, dunque, di fronte ad

un'inflazione ormai nettamente dispiegata, che sono state emesse le

norme del 1966, anch'esse denunziate in questa sede. A parte ciò,

l'infondatezza della questione, riguardo sia alle norme del 1931, sia,

ad egual titolo, a quelle successivamente poste nel 1966, discende, in

ogni caso, dalla decisiva considerazione che nella disciplina in esame

non mancava, fin dall'origine, un opportuno accorgimento, atto a

correggere la lamentata inattualità del valore dell'imponibile. Tale,

si è visto, è il criterio della media nel calcolo dell'indennità,

che opera nella specie. Qui deve aggiungersi che esso è idoneo, come a

garantire il rispetto del precetto dell'art. 42 Cost., così ad

escludere l'irrazionalità della normazione censurata, pur in presenza

degli eventi intervenuti tra il 1931 e il 1967.

Del resto non è affatto dimostrato, come vorrebbe la difesa di

parte privata, che il valore dell'imponibile aveva, e debba secondo la

ratio della legge mantenere, un contenuto corrispondente alla realtà:

non diversamente, si assume, dall'altro elemento, che viene in

considerazione ai fini della suddetta media, ossia il valore venale del

bene. Il che conferma la conclusione sopra raggiunta: la norma non ha

con le successive vicende subito quella sostanziale ed evidente

deviazione dallo scopo originario, che si asserisce abbia implicato la

(sia pur sopravvenuta) ingiustificatezza del regime indennitario.

Stabilito per questa via che la disciplina regolatrice della specie non

travalica il razionale esercizio della discrezionalità legislativa,

resta necessariamente escluso che implichino alcun vizio censurabile

dalla Corte le dedotte diversità di trattamento, connesse con il

distacco tra il momento dell'esproprio e la data di pubblicazione del

d.l del 1931: ovvero, sotto altro riguardo, col divario che

residuerebbe tra il valore espresso in termini monetari e il valore

intrinseco dello indennizzo.